進城農民工落戶意愿與農村土地制度改革

劉金偉，劉慶華

(1.國家衛生健康委流動人口服務中心，北京 100083；2.山東省棗莊市胸科醫院，山東 棗莊 277500)

一、問題的提出

2014年7月國家實施新一輪戶籍制度改革以來，為解決進城農民工的落戶問題，在黨中央、國務院的推動下，一系列重大改革措施和配套政策密集出臺，改革力度前所未有。當前，除了少數超大城市外，大多數城市的落戶門檻不斷降低。2012年至2016年，全國有6 000萬 農業轉移人口進城落戶。但隨著改革的深入，改革所帶來的邊際效應逐漸降低。特別是隨著部分具有剛性需求的進城農民工完成落戶后，其余大部分農民工落戶意愿不高，與國家加快推進農業轉移人口市民化的目標存在一定距離。

根據國家統計局《2017年農民工監測調查報告》，2017年我國農民工總數達到2.87億人，其中，進城農民工為1.37億人。從進城農民工對流入地生活的適應情況看，表示對流入地生活非常適應和比較適應的比例高達80.4%，有22.5%的農民工認為已經在流入地定居，38%的農民工認為自己是流入地的“本地人”，但是他們的落戶意愿并不高。在進城農民工中，只有16.8%表示愿意把戶口遷到現居住城鎮，5.0%愿意把戶口遷到老家縣城或其他地方的城鎮，27.5%表示不確定是否把戶口遷到城鎮，46%表示沒有在城鎮落戶的意愿[1]。可見，大多數農民工愿意在城市生活和居住，享受現代生活方式和文明，卻不愿意在城市“落戶”，從身份上成為城市居民。這種看似矛盾的心理背后隱藏著什么原因，值得我們認真思考。

已有研究主要從城市和農村兩種視角分析進城農民工落戶意愿的影響因素。從城市的視角來看，有學者認為城市社會經濟發展水平、社會融合程度、農民工子女入學政策、戶籍制度等均影響農民工落戶行為[2]，城市房價升高造成的生活成本增加使農村流動人口不愿意落戶城市[3]，而城鎮醫療保險等社會福利制度是影響外來人口居留決策或落戶的最重要因素[4]。從農村的視角來看，有研究認為想保留承包地是大多數農民工不愿在城市落戶的主要原因[5]，擁有宅基地和打算返鄉種地的農民工落戶意愿低[6]。本研究聚焦進城農民工群體，提出農民工不愿在城市落戶的主要影響因素是有無土地，在農村擁有承包地和宅基地對落戶意愿有顯著影響，并且對不同類型的農民工影響不同，進而提出戶籍制度改革與農村土地制度改革聯動的建議。

二、研究方法與數據來源

(一)概念界定

進城農民工指戶籍地在鄉村，離開戶籍所在地半年及以上，在城市從事非農生產的勞動者。在概念的界定上主要依據4條標準：一是戶籍性質是農業戶口；二是離開戶籍所在地6個月以上，不包括臨時性探親或休假；三是年滿16周歲的就業人口，不包括學生；四是生活和就業的常住地是城市。以2017年全國流動人口動態監測調查問卷中“如果滿足落戶條件，您愿不愿意把戶口遷移到現居住地城市？”為依據，通過回答“愿意”的人數占總人數的比例來反映進城農民工落戶意愿。

(二)研究方法

為了研究土地對農民工落戶意愿的影響，參考李曉陽等人的研究[7]，構建模型如下：

Yi=βlandi+BXi+ui

其中，被解釋變量Y代表流動人口的落戶意愿，解釋變量land表示個體的土地情況，包括是否擁有承包地及承包地的面積、是否擁有宅基地及宅基地的面積。同時，為了解決遺漏變量問題，盡可能多地加入控制變量(X)，包括性別(gender)、年齡(age)、民族(nation)、教育程度(edu)、政治身份(polity)、婚姻狀況(marry)、家庭成員數量(familynum)、收入(income)、是否有工作(job)、健康狀況(health)、與本地人交流情況(comu)和是否認為自己是本地人(feel)，u為誤差項。

文中因變量為農民工落戶意愿，其在問卷調查中對應的回答包括：不愿意=1，沒想好=2，愿意=3。 可以發現，對落戶意愿這一問題的回答產生了標準的有序因變量，計量上使用有序概率模型分析因變量為有序變量的情況。因此，運用有序概率模型考察土地(包括宅基地)對農民工落戶意愿的影響。

(三)數據來源

本文所用數據來自國家衛計委(現國家衛健委)2017全國流動人口動態監測數據。該數據采用分層、多階段、與規模成比例的PPS抽樣方法，從31個省(市、自治區)和新疆建設兵團中來本地居住一個月以上、非本地戶口且2017年5月之前出生的流動人口中抽取樣本，調查樣本總計169 989人。 根據分析需要，本文僅保留了滿足進城農民工概念界定標準的部分流動人口樣本。從表1可以發現，有土地農民工的落戶意愿均值為1.893，低于沒有土地農民工的2.09，說明有土地農民工的落戶意愿低于無土地農民工，有土地一定程度上降低了農民工的落戶意愿。此外，無土地農民工在性別、教育、政治身份、健康、與本地人交流情況和是否認為自己是本地人方面的描述統計均值高于有土地農民工，但在年齡、民族、婚姻、家庭成員數、收入等方面相關值低于有土地農民工。

表1 變量統計描述表

三、進城農民工落戶意愿與土地的關系

目前我國戶籍制度改革的主要目標是取消城鄉戶籍二元制，讓進城農民工享受均等化的公共服務，最終促進農業轉移人口市民化，但是與戶籍制度改革關系密切的農村土地制度改革沒有同步推進。在這種情況下，進城農民工既想享受城市福利又不愿意放棄農村土地利益，導致他們心理上處于一種矛盾狀態，在落戶意愿上表現出不同的特征。

(一)承包地對進城農民工落戶意愿的影響

土地是農民在農村主要的生產和生活資料，我國農村土地屬于集體所有，實行承包到戶，農民擁有土地承包經營權。我國第一輪土地承包從1982年改革開放初期的家庭聯產承包責任制算起，到1997年結束，承包期為15年。第二輪土地承包從1997年開始到2027年結束，承包期為30年。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，第二輪土地承包到期后再延續30年。因此，20世紀80年代以前出生的農村人口基本擁有土地的承包經營權。由于各地政策不同，也有部分地區在本村集體成員戶口遷出或死亡后，對其擁有的承包地進行了重新分配。土地承包經營權長期不變，對進城農民工來說是一種長期穩定的收益，隨著農村土地流轉和大規模開發利用，土地帶給他們的收益期望也逐年上升。目前，國家雖然在政策上規定，農業轉移人口進城后，土地承包經營權不變，但實際上土地的承包權是與農村的集體身份捆綁在一起的，既受土地法的約束，也受地方村規民俗的制約，一旦沒有農村戶口很可能失去土地承包權。因此，想保留承包地是大多數農民工不愿轉為非農業戶籍的主要原因[8]。

從數據分析結果來看，進城農民工有無土地與他們的落戶意愿呈負相關關系，線性回歸系數為-0.197，控制了年齡、民族、婚姻、就業、教育、收入等變量后，系數仍然達到-0.176。有序概率分析的系數為-0.262，控制了各種變量的影響后，系數為-0.239(見表2)。這表明，在農村擁有承包地明顯降低了進城農民工的落戶意愿。在控制變量方面，年齡、民族、婚姻、就業等對進城農民工落戶意愿的影響為負，教育、收入、健康等變量對進城農民工落戶意愿的影響為正。

表2 有無土地對進城農民工落戶意愿的影響

進一步分析進城農民工擁有土地的數量對其落戶意愿的影響，發現土地數量對農民工落戶意愿的影響呈“∩”型，即隨著土地數量的增加，進城農民工的落戶意愿先增強，土地數量對進城農民工落戶意愿影響的線性和有序概率系數最高達到0.020 3和0.027 2(控制其他變量以后)。隨后逐漸降低，當人均擁有土地面積增加到一定程度時，線性和有序概率系數最低點分別為-0.011 7和-0.016 1 (控制其他變量以后)，最終呈負相關關系。這說明在土地達到一定規模以后，其影響效果才逐漸明顯(見表3)。其他學者的研究也發現家庭耕地總量對勞動力回流有顯著的正向影響，家庭耕地每增加一畝，外出勞動力回流的概率會增加2%[9]。

表3 進城農民工落戶意愿與擁有農村土地數量之間的關系

對于進城農民工而言，土地主要有以下幾個方面的價值：一是生產效用，通過從事農業生產獲得土地收益；二是財產效用，如獲得地租、征用補償款等；三是保障效用，農民失業或年老后可以利用土地維持自己的生計；四是心理效用，長期的鄉土生活，使農民對土地產生情感上的依戀。相對于其他價值，目前土地的財產價值對進城農民工的影響最大。土地的價值跟其用途有著直接的關系，相對于雇人耕種、親屬耕種等形式，把土地通過流轉的形式租給企業從而獲得較高的收益，會提高進城農民工對土地承包權的重視，影響其落戶意愿。從分析結果來看，雇人代耕種、親朋耕種、撂荒、種樹等土地利用形式對落戶意愿影響不顯著。而把土地轉租給企業對落戶意愿有明顯的負向影響，即把土地轉租給企業的農民工更不愿意在城市落戶。這說明土地帶給農民工的價值越大，他們越不愿意放棄土地承包權，對農村戶籍更加重視(見表4)。這種現象在沿海地區或城市近郊區表現得最為明顯，比如在珠江三角洲地區，隨著土地財產功能的增強，農民可以通過土地租賃、入股等形式獲得租金和分紅等收益，使得當地農村戶籍的吸引力遠遠高于城市戶籍。

(二)宅基地對進城農民工落戶意愿的影響

相對于承包地，宅基地的性質屬于農村集體建設用地，是具有保障功能和財產功能的特殊資產。目前我國形成了獨具特色的農村宅基地制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規劃管控、無償取得，長期占有、內部流轉。對于進城農民工而言，當前宅基地的使用功能大大降低，很多農村宅基地都出現閑置的現象。但是作為一種財產，進城農民工更關注宅基地給自己帶來的實際利益。根據1998年修訂的《土地管理法》和《物權法》，宅基地的使用主體只能是農村居民，因此宅基地的使用、出租、繼承等都與農民身份相關。從數據分析結果來看，有無宅基地與農民工落戶意愿呈負相關關系，線性回歸和有序概率系數分別為-0.198和-0.164，控制了年齡、民族、婚姻、就業、教育、收入等變量后，系數分別為-0.264和-0.222，表明擁有宅基地的進城農民工落戶意愿比沒有宅基地的進城農民工低(見表5)。

表5 有無宅基地對進城農民工落戶意愿的影響

同時擁有承包地和宅基地對落戶意愿的負面影響具有相互強化作用，如果分析模型中同時加入了承包地、宅基地以及承包地和宅基地的交互變量，我們發現擁有承包地比擁有宅基地對進城農民工落戶意愿的負面影響更大；同時擁有承包地和宅基地的進城農民工比單獨擁有承包地或宅基地的進城農民工落戶意愿更低，交互項線性回歸和有序概率回歸系數分別為-0.107和-0.105，控制了其他變量后，系數為-0.144(見表6)。

表6 有無承包地和宅基地對進城農民工落戶愿意的影響

(三)土地對不同類型進城農民工落戶意愿的影響

根據農民工的流動范圍，我們一般把農民工分為跨省流動、本省跨市流動和跨縣流動。從這三類進城農民工群體來看，跨省流動的進城農民工比跨市流動和跨縣流動的進城農民工落戶意愿高。由表7可見，跨省流動的進城農民工有序概率模型的系數為-0.101，跨市流動的系數為-0.233，跨縣流動的系數為-0.207，這表明，對于跨省流動的進城農民工而言，擁有土地對其落戶意愿的負面影響相對較小。可能的解釋是跨省流動的農民工一般是從中西部地區流向東南沿海地區，土地的利用價值相對較低，而返鄉的成本相對較高。同時，跨省流動一般都是從落后地區流向發達地區，區域間的城鄉差距更為明顯，城市的吸引力更強。

表7 有無土地對不同流動范圍進城農民工落戶意愿的影響

根據外出時間的長短，我們把進城農民工分為70前、70后、80后和90后，一般把80后、90后稱為新生代農民工。從這4個群體來看，擁有土地對年齡大的進城農民工落戶意愿的負面影響更大。具體來看，對70前的負面影響最大，其次是70后、80后和90后，系數分別為-0.216、-0.202、-0.158 和-0.138(見表8)。

表8 有無土地對不同年齡段進城農民工落戶意愿的影響

當前土地的保障功能雖然弱化，但仍然是進城農民工抵御社會風險的最后一道屏障。特別是在進城農民工的社會保障體系還沒有完善之前，在農村擁有土地、住房可以緩解失業、疾病、養老等帶來的沖擊。分析表明，就業身份是雇主或自營勞動者、有固定期限勞動合同及擁有城鎮職工醫療保險的進城農民工，土地對其落戶意愿的負面影響相對較低(見表9)。這說明在城市收入和就業越穩定的農民工對土地的依賴越少，越愿意在城市落戶。

表9 有無土地對不同保障類型進城農民工落戶意愿的影響

(四)主要結論

通過對土地與進城農民工落戶意愿關系的分析，可以得出以下幾點結論：(1)在農村擁有承包地和宅基地的進城農民工比沒有承包地和宅基地的進城農民工更不愿意在城市落戶，土地的面積與落戶意愿呈倒U型關系，只有承包地達到一定規模以后，影響才逐漸顯現。(2)土地的價值與進城農民工落戶意愿呈負相關關系，土地的使用價值越大，農民工越不愿意把戶籍遷到城鎮。(3)同時擁有承包地和宅基地強化了進城農民工不愿意在城市落戶的意愿。(4)土地對跨省流動、年輕、在城市擁有穩定工作和社會保障的進城農民工落戶意愿的負面作用相對較小。

四、對策建議

西方發達國家的城鎮化是農民的永久性遷移，在工業化和城鎮化的過程中，進城農民基本上與農村脫離了關系，實現了身份的轉變。與國外發達國家相比，中國的城鎮化是一種“半城鎮化”，進城后農民的身份沒有發生改變，土地、房屋等資產仍然把他們拴在農村，他們生活的根基在農村，這導致中國鄉城遷移的人口持久性差、遷移不徹底。這既影響了中國城市化的質量，又帶來勞動力供給的不穩定性和消費能力的下降，從而影響中國經濟發展[10]。目前的戶籍制度改革主要針對城市，下一步改革的重點應該轉向農村，通過土地制度改革降低進城農民工與農村的復雜聯系，實現永久性遷移的目標。

(一)重點解決進城農民工的土地退出問題

當前相當一部分進城農民工存在著既希望在城市定居又不愿意放棄農村土地的雙重心理，將農村的土地視為自己在城市打工不順時的退路，或者是自己擁有的未來可能增值的資產，因此大多數農民工不愿意放棄農村土地。不解決土地承包權的退出問題，他們會始終處于一種兼業狀態，實現完全意義上的市民化就存在障礙。改革開放以來，第一輪家庭聯產承包制實施后，為鼓勵農民對土地的長期投入，在試點的基礎上，實行“增人不增地，減人不減地”的土地承包制度，承包權的穩定性不斷得到強化，土地基本被固定在第一輪獲得土地承包經營權的農戶手中。為鼓勵土地退出，在戶籍制度改革的過程中，一些地方嘗試用土地換城市戶口和城市社會保障，但沒有得到進一步推廣。黨的十八大以來，國家在鼓勵農村土地經營權放開的同時，進一步強調了承包權的穩定性，退出的途徑有限。例如2016年10月，中共中央、國務院辦公廳發布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出三權分置的改革辦法，土地的經營權可以流轉，但土地的承包權轉讓只能限定在集體范圍內。黨的十九大報告進一步提出農村土地承包經營權第二輪到期后，再延續30年。對農民進城落戶后的土地承包權如何退出的問題，雖然提出了一些原則性的建議，但沒有具體的實施辦法。

對于宅基地使用權的轉讓或退出問題，目前無論是政策層面還是法律層面均沒有可以操作的辦法。例如新修訂的《土地管理法》規定，國家允許進城落戶的農村居民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。宅基地可在本村集體居民之間進行買賣交易，但同時又規定農村宅基地實行“一戶一宅”，在農村年輕人口大量外流的情況下，宅基地在集體內轉讓很難完成。

目前我國正在大力推進以農業轉移人口市民化為重點的新型城鎮化戰略，與之配套的戶籍制度改革進程也逐漸推進，城鄉“二元”體制不斷削弱。但是隨著存量人口落戶問題逐漸解決，大部分進城農民工落戶意愿不高，改革帶來的邊際效應降低。在這種情況下，提高進城農民工在城市落戶的積極性至關重要。基于本文的研究結論，現階段應重點研究解決進城農民工的土地退出問題，特別是對已經在城市具有穩定工作和住房、實現全家遷移的80后、90后新生代農民工。從長期看，土地的退出機制既可以提高農村土地的利用效率，避免土地的閑置和浪費，又有利于擴大內需增強中國經濟增長的動力。同時，土地的退出還可以改變幾千年來形成的鄉土觀念，是中國由傳統社會向現代社會轉型的關鍵。建議國家在前期試點的基礎上，進一步探索進城農民工土地退出和轉讓的有效途徑，制定具體的、具有可操作性的政策細則，形成土地流轉和土地退出并重的改革局面。

(二)建立城鄉勞動力和土地雙向流通機制，促進城鄉深度融合

20世紀50年代以來，中國形成的城鄉“二元”體制隔絕了城鄉之間的聯系，造成城鄉之間發展不均衡。改革開放以來，國家在城市逐漸放開了對農村勞動力的限制，農村資金、人才進入城市的途徑比較暢通，農民可以在城市投資、買房、生活居住。但是城市資金、人才進入農村存在很大障礙，城市人很難獲得農村的戶籍、土地和住房。在農村人口不斷外流的情況下，農村的土地資源得不到有效開發利用，造成大量浪費。國家雖然一直進行土地制度的改革，但推動土地流轉利用的效果并不顯著。根據2017年全國流動人口動態監測數據，2017年進城農民工所承包的土地，51.7%由家人耕種，23.1%由親朋代為耕種，轉租給私人的占12.9%、轉租給集體的占1.2%、轉租給企業的占0.4%，還有6.8%的土地處于撂荒狀態，土地的利用效率總體較差。

當前一家一戶的小農經濟已經不適應現代生產方式，土地只有集中利用，引入技術、資金和人才才能提高農業生產效率，把農業做大、做強。黨的十九大提出鄉村振興戰略，提出要堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。在這里關鍵要改變資金、人員、技術單向的流入機制，為現代農業的發展提供資金、技術和人才支持。

為達到上述目標，要建立城鄉、區域之間人員的自由流動機制。在農業勞動力大量非農化以及農村老齡化加劇的情況下，中國農業發展面臨極大的人才危機。在戶籍制度改革中已經取消了農業戶口和非農業戶口的區別，統一登記為居民戶口。未來的改革需進一步打破城鄉和區域之間的戶口限制，達到一定條件的農村人口可以把戶口遷移到城市，本地城市居民或其他區域的城鄉居民也可以把戶口遷移到本地或異地農村。要改變集體經濟成員身份終身不變的狀況，在村集體土地、宅基地已經確權的情況下，通過產權的轉移和交易，實現身份的轉變，把原來靜態的村集體變為動態的村集體[11]。這不僅有利于實現勞動力的自由流動，縮小城鄉間的收入差距，也可以打消進城農民工的顧慮，提高其在城市落戶的意愿。

當前，進城農民工除了土地的退出途徑有限外，轉讓獲得的收益比較低，也是他們保留承包地和宅基地的主要原因。陳會廣等認為農村土地所具有的保障性功能可以解決鄉—城遷移人口城鎮生活的后顧之憂，促進其留在城鎮，但也會起相反作用，從而使農村土地對于城鄉遷移的作用方向不定[12]。在目前的政策框架下，土地承包權和宅基地的使用權轉讓只能在集體經濟范圍內，交易市場比較狹窄，需求比較低，導致交易價格偏低，制約了進城農民工土地使用權有償轉讓或退出的意愿。村集體由于經濟實力有限，也沒有辦法以合理的價格回收進城農民工的土地。下一步改革的重點應該按照黨的十八屆三中全會提出的市場化改革要求，加快建立全國性或區域性的農村產權交易市場，建立公開、公正、規范運行的城鄉土地交易平臺和公共信息平臺。土地的承包經營權和宅基地的使用權向城鄉居民放開，在嚴格遵守國家土地整體規劃的前提下，通過競爭機制，提高土地的使用效率，從而提高土地使用權有償轉讓或退出的價格。

(三)通過農村建設用地改革，為進城農民工提供住房和資本積累

目前隨著城市房價和房租的不斷上漲，住房問題成為進城農民工在城市永久性遷移的主要障礙，而農村大量閑置的住房得不到有效利用，大部分村莊“空心化”嚴重，城市住房困難與農村住房閑置并存，是我國現有住房體系運行中的問題之一[13]。在國家總體耕地面積保持不變的情況下，激活農村大量閑置的建設用地，通過市場化的手段置換成城市建設用地，解決進城農民工的定居問題是提高中國城鎮化水平的重要舉措。

一是要通過農村建設用地指標的置換，降低進城農民工的購房成本。在保證國家總體耕地面積不減少的情況下，把宅基地建設用地的指標轉移到城市近郊，增加城市建設用地的供給，根據置換面積扣除建設成本和實際用地成本后，以低價出售給進城農民工，解決其居住問題。這種方式對于解決本地進城農民工住房問題比較容易，但如何實現跨省、跨區域的指標置換，面臨很多的難題。2018年3月，國務院辦公廳印發了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，規定土地資源可跨省配置，但當前跨省配置機制、價格仍為國家統籌，市場化程度不高，土地優化配置仍受制約，很多利益關系和實施細則需要進一步調整和完善。

二是建立城鄉統一的建設用地市場，探索農村住房商品化。農村宅基地為進城農民工提供“住有所居”的功能已經弱化，下一步可以考慮如何利用農村土地的價值為其在城市定居生活提供更多資本。應改變目前通過國家集中征收，把集體土地變成國有建設土地的征地制度，農村集體建設用地應當與城市建設用地同等對待，根據市場的需求自由流動，允許農民在符合規劃的前提下，自由向市場提供建設用地。同時，實現農村住房的商品化，盡快結束現行法律限定農民宅基地“一戶一宅”、轉讓限于本村的半商品化狀況，賦予農民宅基地及其房屋所有人以完整的物權[14]。通過轉讓宅基地和農村住房，為進城農民工在城市生活定居提供資金支持。

總之，解決當前進城農民工落戶意愿低的問題，應該把戶籍制度改革與農村土地制度改革結合起來，通過農村土地制度改革，降低進城農民工在城市居住的成本，積累城市生活資本，促進農民工擺脫對土地的傳統依附關系，為中國向現代城市社會轉型奠定堅實的基礎。