新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題

敖宇凡?歐陽永強

摘要：新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的大戰(zhàn)略和歷史性任務，是我國擴大內需的長期動力之所在，是推動我國經濟持續(xù)健康發(fā)展的“火車頭”，是我國全面建成小康社會和從經濟大國向經濟強國邁進的“王牌”引擎。我們需要重新認識新發(fā)展階段新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義，明確新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的改革任務，妥善解決城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種難題，努力提高城鎮(zhèn)化的質量，促進城鎮(zhèn)化和經濟社會的健康發(fā)展。

關鍵詞：新型;城鎮(zhèn)化;戰(zhàn)略意義;改革難題

目前我國經濟社會和城鎮(zhèn)化進入新發(fā)展階段。如何把城鎮(zhèn)化的最大內需動力和改革的最大紅利釋放結合起來，這是未來發(fā)展必須高度關注的重大問題。寄希望于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是保證我國經濟穩(wěn)步增長的關鍵環(huán)節(jié)。努力推進具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，將為我國贏得比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢發(fā)揮的巨大空間。新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設進程中的大戰(zhàn)略和歷史性任務，是擴大內需的長期動力和推動我國經濟持續(xù)健康發(fā)展的“火車頭”，是我國全面建成小康社會和從經濟大國向經濟強國邁進的“王牌”引擎。能否積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化建設，提高城鎮(zhèn)化的質量，取決于一系列公共政府的集合，更取決于改革難題的突破。

一、新型城鎮(zhèn)化建設意義的概述

城市化（或城鎮(zhèn)化）是一個涉及多方面內容的社會經濟演進過程，不同學科從不同的角度給予了各自的解讀。人口學對城市化的定義強調農村人口向城市的轉移和集中，及其帶來的城市人口比重不斷上升的過程。經濟學對城市化定義強調的是農村經濟向城市經濟轉化的過程。社會學意義上的城市化強調的是城市社會生活方式的產生、發(fā)展和擴散的過程。如著名美國社會學家沃思（Lows Wirth）認為：城市化意味著鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式發(fā)生質變的全過程。美國學者索羅金認為，城市化就是變農村意識、行動方式和生活方式為城市意識、行動方式和生活方式的全部過程。地理學的城市化定義強調的是人口、產業(yè)等由鄉(xiāng)村地域景觀向城市地域景觀的轉化和集中過程。

隨著城市化實踐的發(fā)展和各學科對城市化研究的逐步深入以及學科間的互相滲透，城市化的定義日趨綜合化和層次化。如羅西在《社會科學詞典》中認為城市化有四個方面的含義：一是市中心對農村腹地影響的傳播過程;二是全社會人口逐步接受城市文化的過程：三是人口集中的過程，包括集中點的增加和每個集中點的擴大：四是城市人口占全社會人口比例提高的過程。美國學者弗里德曼（J.Friedman）將城市化區(qū)分為城市化|和城市化目。前者包括人口和非農業(yè)活動在規(guī)模不同的城市環(huán)境的地域集中過程非城市景觀轉化為城市景觀的地域推進過程：后者包括城市文化、城市生活方式和價值觀在農村的地域擴散過程。

綜上，我們認為城市化或城鎮(zhèn)化 （Urbanization是現(xiàn)代化水平的重要標志，是隨著工業(yè)化發(fā)展，非農產業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚，從而農村人口不斷向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移、農村地域向城鎮(zhèn)地域轉化、城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)生產生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農村傳播擴散的歷史過程。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高，目前仍處于城鎮(zhèn)化快速推進階段，但同時也面臨人口與資源、環(huán)境矛盾加劇，城鄉(xiāng)差距擴大，產業(yè)結構升級與就業(yè)壓力巨大等問題，跨過“中等收入陷阱”，實現(xiàn)“中國夢”，需要對我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進行、調整和優(yōu)化，走新型城鎮(zhèn)化道路。

關于新型城鎮(zhèn)化道路目前尚未有標準定義。我們結合十八大和中央經濟工作會議的新思想，把新型城鎮(zhèn)化道路的內涵和特征主要歸納為四個主要方面內容：

一是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調互動，通過產業(yè)發(fā)展和科技進步推動產城副合，實現(xiàn)城鎮(zhèn)帶動的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農村文明延續(xù)的城鎮(zhèn)化。這里面有四層內容：一是“四化”協(xié)調互動，缺一不可：二是需要產業(yè)積聚促進產城融合，尤其是需要通過服務業(yè)發(fā)展和科技進步來推動;三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化需要城鎮(zhèn)發(fā)展來帶動;四是城鎮(zhèn)化發(fā)展不是要消滅農村、農業(yè)、農民，而是要注重三農問題的解決，增強農村文明的傳承能力。

二是人口、經濟、資源和環(huán)境相協(xié)調，倡導集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展方式，建設生態(tài)文明的美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這里面有四層內容：一是人口、經濟、資源和環(huán)境相協(xié)調，突出統(tǒng)籌均衡發(fā)展;二是要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，突出資源集約節(jié)約和生態(tài)環(huán)境友好，體現(xiàn)集約、智能、綠色、低碳城鎮(zhèn)化;三是建設生態(tài)文明的美麗中國，實現(xiàn)人與自然和諧共處，發(fā)展生態(tài)經濟和生態(tài)產品，為全球生態(tài)安全作出貢獻。四是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，突出代際公平和發(fā)展的可持續(xù)性。

三是構建與區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接的城市格局，以城市群為主體形態(tài)、大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，提高城市承載能力，展現(xiàn)中國文化、文明自信的城鎮(zhèn)化。這里面有四層內容：一是大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局、因地制宜、協(xié)調發(fā)展，突出與區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接。二是以城市群為主體形態(tài)，突出城市群的緊密聯(lián)系和輻射帶動作用。三是提高城市承載能力，突出資源環(huán)境承載能力與城鎮(zhèn)化建設相適應，加強城市基礎設施改善和綜合能力建設。四是注重中華民族悠久文化傳承與現(xiàn)代人文關懷相容，強調歷史文化和現(xiàn)代文化的親密結合，城鎮(zhèn)化建設既不“邯鄲學步”，又不“閉門造車”，要體現(xiàn)出東方大國的風采和力量。

四是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，建設包容性、和諧式城鎮(zhèn)，體現(xiàn)農業(yè)轉移人口有序市民化和公共服務協(xié)調發(fā)展，致力于和諧社會和幸福中國的城鎮(zhèn)化。這里面有四層內容：一是城鎮(zhèn)化的本質是為了實現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。二是建設包容性城鎮(zhèn)，強調城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權利的同質均等性。三是農業(yè)轉移人口有序市民化和公共服務協(xié)調發(fā)展，突出破解城鄉(xiāng)二元體制。四是建設和諧式城鎮(zhèn)，更注重城鎮(zhèn)化的社會管理和服務創(chuàng)新，致力于和諧社會和幸福中國城鎮(zhèn)化的奮斗愿景。

二、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的難題

（一）對城鎮(zhèn)化項目的片面理解，認為城鎮(zhèn)化就是基礎設施建設加房地產開發(fā)685440DF-1BB5-4402-9FA4-CA77D695C870

在城鎮(zhèn)化進程中，人們感受最為直觀的就是寬闊筆直的馬路、鱗次櫛比的高樓大廈和整齊的綠化帶，還有不斷飛漲的房價。為此不少人認為城鎮(zhèn)化就是基礎設施和房地產的疊加。同時，城鎮(zhèn)化是一個新事物，不同于城市化，尚缺乏豐富的經驗和系統(tǒng)的規(guī)范可供借鑒和運用。這些現(xiàn)狀造成了許多政府官員對城鎮(zhèn)化的誤解，使得不少人戴著有色眼鏡看待城鎮(zhèn)化，認為城鎮(zhèn)化就是房地產開發(fā)。這種理解是非常片面的。實施城鎮(zhèn)化建設是一個系統(tǒng)工程，離不開基礎設施和房地產這些硬件建設，但還需要更多的軟件，包括區(qū)域發(fā)展的定位和功能布局，政策的創(chuàng)新和環(huán)境的打造，產業(yè)的導入和培育，農民的就業(yè)和收入多元化設計等。硬件如何打造，要根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和策劃定位來確定。不一樣的區(qū)域發(fā)展定位，就會有不一樣的功能布局。在美國，紐約和硅谷的路網和房子就相差很大。紐約的房子都是緊挨著，容積率很高;而碎谷的房屋整體就非常開闊，紐約作為一個資本和智力高度集中的地方，資源的利用需要更高效。大此房屋樓宇就必須要往上走，聚集在一起。但在這種環(huán)境下人會感覺到緊張和壓抑，難以激發(fā)創(chuàng)造性和靈感。要形成磚谷則需要考慮到硬件的高密度會對人的思維開拓造成不良影響。

（二）政府的短期行為，造成企業(yè)投機行為

目前發(fā)生在政府部門尤其是地市級政府的弊端大致有二：一是干部任期太短（不少任期不到兩年），與區(qū)域發(fā)展周期不匹配。如桂林市，據(jù)統(tǒng)計該市地市合并十年分別已換五位書記市長，平均任期不到兩年。另外，前后任官員執(zhí)政意圖缺乏連續(xù)性的現(xiàn)象普遍存在。二是考核政府的主要手段體現(xiàn)在GDP上，這種考核方式與構建服務型政府是背道而馳的，它從本質上將服務型政府改為了經營性政府，驅使政府官員為了晉升盲目追求GDP，大搞形象工程，與民爭利，與企業(yè)爭利。近年，雖然部分省份主動降低了年度GDP增幅目標，但其核心依舊是經濟指標。2010年，國務院雖然印發(fā)了《關于全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2010]46號），旨在推進形成人口、經濟和資源環(huán)境相協(xié)調的國十空間開發(fā)格局，轉變經濟發(fā)展方式。但與之相配套的干部考核機制卻沒有建立起來，實施效果勢必有限。如此，也就必然導致官員的短期行為。前文已經講到，城鎮(zhèn)化項目具有周期長的特點，且干部的任期與項目的實施周期不匹配。在這樣的環(huán)境下，作為實施主體的企業(yè)，為了降低潛在的風險，則難免產生投機行為，資本逐利，經營趨利，追求短平快，也就無可厚非。更何況，當前法律對于政府的約束力偏弱，政府的諱約成本低，處干弱勢的企業(yè)，必然會尋求自保。

（三）城鎮(zhèn)化項目市場化運作的配套政策沒有形成，企業(yè)運作風險大

當前存在于從土地收儲到出讓完成這一過程的有關政策，還不能滿足城鎮(zhèn)化項目市場化運作的需要。特別是國工資源部聯(lián)合財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會出臺的《關于加強十地諸備與融資管理的通知》（國工資發(fā)[2012]162號），對參與十地儲備的主體資格、業(yè)務、資金等方面作了嚴格規(guī)定，提高了企業(yè)以市場化參與城鎮(zhèn)化的門檻。同時，城鎮(zhèn)化項目市場化運作的主體，由傳統(tǒng)的政府變成了企業(yè)。作為項目開發(fā)主體，項目實施過程中涉及征地拆遷安置的各項費用均由企業(yè)承擔，城鎮(zhèn)化項目的投入只能靠士地出讓的收入來平衡。雖然企業(yè)與政府之間有合同條款保障，但由于國土、財政等部門在體制上存在條線管理等原因，造成了合同對政府相關業(yè)務部門的約束力薄弱。另外，雖然個別地方政府出臺了一些地方性的法規(guī)或辦法，明確了部分土地出讓收入計提后可返還的原則和比例，但目前國家層面尚無配套的法律法規(guī)或辦法，對此類項目的十地出讓后收入的剛性計提辦法和原則進行規(guī)范。按照傳統(tǒng)的十地出讓收入計提辦法，被計提的十地出讓收入（以江蘇南京為例，目前以各種名目計提的土地出讓金比例達到總出讓收入的63.5%），便轉為了城鎮(zhèn)運營企業(yè)的開發(fā)成本，投入和產出出現(xiàn)了嚴重不對等，企業(yè)投資風險增加。再加上土地從收儲到供地的周期比較長，不確定性因素多，更是加劇了投資風險。

（四）城鎮(zhèn)化項目融資方式有限，金融機構產品創(chuàng)新不足

由于當前對城鎮(zhèn)化的認識不夠系統(tǒng)和全面，一些政府部門其至將城鎮(zhèn)化等同于房地產開發(fā)，導致金融機構無法為城鎮(zhèn)化項目提供全方位的服務。

城鎮(zhèn)化項目前期資金需求量大，目高投入零產出。其產品是功能清晰、定位完整的土地。然而，當前城鎮(zhèn)化建設以及城鎮(zhèn)化項目運營主體（企業(yè)）缺乏明確的行“分類（沒有類似與“城鎮(zhèn)化”或“城鎮(zhèn)運營”行業(yè)的分類），城鎮(zhèn)運營企業(yè)在進行工商注冊時，要么歸類為投資行業(yè)，要么歸類為房地產開發(fā)或建筑施工行業(yè)，導致城鎮(zhèn)化項目在推進過程中，不可避免地受到來自房地產市場調控和金融市場管制的約束。城鎮(zhèn)運營企業(yè)在為城鎮(zhèn)化項目尋求金融支持時，金融機構遇到的難題是如何突破與房地產開發(fā)有關的條條框框來支持城鎮(zhèn)化項目：企業(yè)遇到的難題則是無法提供金融機構要求的“四證”（國有土地使用權證、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、建設工程施工許可證），抵押物（項目區(qū)內的土地）缺失。

（五）基層干部投身城鎮(zhèn)化項目的熱情不足

中國作為一個農業(yè)大國，“三農問題”關系到國民素質、經濟發(fā)展，關系到社會穩(wěn)定、國家富強。“三農問題”是很多城鎮(zhèn)化項目必然要面對的問題。城鎮(zhèn)化必須妥善考慮、引導和解決“三農問題”。當前，由于干部考核機制和對農工作有難度等原因，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的基層干部對三農工作缺乏積極性，在城市化進程中采取“一刀切”的做法，失地農民的出路問題沒有得到有效解決，造成了許多社會問題頻發(fā)，社會矛盾有所激化，嚴重影響了社會穩(wěn)定和安定，只有改革當前的干部考核機制，妥善解決“三農問題”，使農民成為城鎮(zhèn)化進程的參與者，才能為城鎮(zhèn)化進程營造和諧安定的社會環(huán)境。

三、對策

（一）統(tǒng)一價值觀，是有效推進城鎮(zhèn)化的前提

推進城鎮(zhèn)化，首要的是屬地政府班子和企業(yè)形成統(tǒng)一價值觀，通過考察、培訓等方式，使參與城鎮(zhèn)化建設的各方認識什么是城鎮(zhèn)化，如何用市場化推進城鎮(zhèn)化，共同研究需要達到的發(fā)展目標，以及雙方合作所需要具備的條件，如配套政策的支持、組織領導機構、雙方責權利的劃分等。如此，城鎮(zhèn)化建設必然能夠實現(xiàn)“政府得發(fā)展、百姓得實惠、企業(yè)得效益”三方共贏的良好愿景。685440DF-1BB5-4402-9FA4-CA77D695C870

（二）建立健全相關配套法規(guī)和政策，創(chuàng)新金融產品，是順利實施城鎮(zhèn)化的保障

既然城鎮(zhèn)化不同于房地產開發(fā)，則建立健全相關配套法規(guī)和政策程序就十分必要，如城鎮(zhèn)化項目立項和土地指標獲取、土地出讓收入分配政策、金融服務規(guī)范等。

1.城鎮(zhèn)化項目，并不是以建筑物或構筑物形式存在的房地產項目，十地作為城鎮(zhèn)化項目的終端產品，不能作為城鎮(zhèn)化項目立項的依據(jù)（傳統(tǒng)房地產項目立項要求有《國有土地使用權證》或《建設項目選址意見書》）。同樣，在審批城鎮(zhèn)化項目建設用地指標時，不能以具體房地產項目作為土地指標批復依據(jù)。目前黑龍江省部分地市在接受城鎮(zhèn)化項目十地指標申請時，要求必須有具體的房地產開發(fā)項目作為要件之一。因此，與建設項目有關的部門，如發(fā)改委、建設和規(guī)劃部門、國土部門等，有必要抓緊研究出臺與城鎮(zhèn)化建設相適應的管理程序，保障城鎮(zhèn)化項目順利推進。

2.前文已經講到，當前的土地出讓收入分配政策，不利于城鎮(zhèn)化項目市場化運作。為適應市場化運作需要，土地出讓收入分配應本著“誰投資誰收益、合作共贏”的原則，建立分配機制，保障實施主體（特別是企業(yè)）的積極性。

3.要使金融機構能夠為城鎮(zhèn)化項目提供全方位服務，則首先需要在行業(yè)類別上重新定位城鎮(zhèn)化，使其區(qū)別于房地產，以便金融機構能夠不受現(xiàn)行房地產調控政策的約束，為城鎮(zhèn)化項目提供服務。其次，針對城鎮(zhèn)化項目的金融產品創(chuàng)新，也是金融部門需要研究的課題，如項目貸款形式、抵細物標的設定等。

（三）構建服務型政府，是推動城鎮(zhèn)化進程的有力支撐

我國地域廣闊，地區(qū)經濟發(fā)展的條件差異大，發(fā)展方向不盡相同。如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的個性化，使區(qū)域發(fā)展既符合當?shù)貙嶋H，又符合“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”確定的功能定位，并從考核機制上建立有針對性的考核目標，從根本上消除政府短期行為的動機，使各級政府真正由經營型政府轉變?yōu)榉招驼屈h中央國務院需要認真研究解決的課題。

（四）城鎮(zhèn)化進程，呼喚社會企業(yè)家

由于歷史、體制和發(fā)展階段等多種原因，單純由政府主導或企業(yè)運作的城鎮(zhèn)化只注重商運營，忽視農民利益，引發(fā)諸多社會問題。首先，城市門檻高，農民工難以市民化，不利于城鎮(zhèn)化進程;其次，農村耕地被大量占用，失地農民出路問題得不到有效解決：再次，征地拆遷引發(fā)的社會矛盾不斷激化，嚴重影響社會穩(wěn)定與安定，只注重商業(yè)運營的城鎮(zhèn)建設已步履維艱，社會運營是城鎮(zhèn)化長期可持續(xù)發(fā)展的保障，城鎮(zhèn)化呼喚兼顧商業(yè)運營和社會運營的社會企業(yè)家。

四、結束語

綜上所述，為了推進我國城鎮(zhèn)化經濟的發(fā)展，必須要做到發(fā)展我國的經濟，推進我國經濟的改革，還需要加強對城鎮(zhèn)化的管理，推進我國城鎮(zhèn)化的改革之路，才能夠做好我國的城鎮(zhèn)化進程，幫助解決關于城鎮(zhèn)化建設的難題，共同推進經濟的建設和發(fā)展。

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