官網政府公開信息質量的實證研究

張春穎，任常瑞

(長春大學 管理學院，長春 130022)

自《中華人民共和國政府信息公開條例》(由國務院常務委員會于2007年1月17日公布，并于2008年5月1日正式實施。以下簡稱《條例》)公布并施行以來，我國各級政府紛紛遵照《條例》每年年末出具本年度政府信息公開報告。近年來，學者較多關注政府公開信息數量以及各級政府網站是否成為信息公開的主渠道等問題[1-2]，但關于我國各級政府官網信息公布是否遵守《條例》和政府公開信息質量狀況的相關研究較少。本文以政府官網為主要媒介的政府信息公開的合規性和質量為對象進行評價研究，以期推動政府公開信息高質量發展。

一、研究方法與數據來源

政策文本作為一種政治系統的產出，通常以法律、法令、法庭裁決、行政決議、條例、部門規章等形式出現[3]。本文參照Lee.Y.W等提出的文本分析法[4]，通過定量分析與定性分析相結合的方式對政府公開信息的關鍵詞進行詞頻統計，并在此基礎上對關鍵詞按詞性進行歸類，最終形成可視化圖譜。

從我國各級政府官網獲取2008—2020年間13年的政府年度公開報告434份，并對不具代表性的政府政策性文本進行剔除，最后以420份政府政策性文本作為樣本展開研究。

二、政府公開信息質量的實證分析

依照政策文本分析法的流程，首先提取政府政策文本高頻詞，其次對高頻詞按不同層面和不同維度進行歸類，再其次對高頻詞進行頻數統計，最后形成可視化圖譜。具體過程如圖1所示。

圖1 政府文本處理流程

(一)文本分析政府政策文本高頻詞

使用Python文本分析功能，按照政策文本停用詞對420份政府政策文本進行停用詞處理，共計統計出7020個關鍵詞，剔除無效詞匯后共計有3689個有效關鍵詞，再對該3689個關鍵詞進行頻數統計。具體如表1所示。

表1 部分關鍵詞頻數統計

(二)對高頻詞按不同層面歸類依據

根據Lee.Y.W等對信息質量的劃分，分別按內在信息質量、可獲取性信息質量、情境信息質量和外在形式信息質量對政府官網的信息公開質量進行歸類，并分別從這4個方面來考量政府信息公開質量。

1.內在信息質量

從信息生產者和管理者的角度來說，內在信息質量可以從信息的客觀性、信息的完備性和信息的規范性來考量[5]。信息的客觀性要求信息的生產者如實記錄政府相關部門在履行職權和行使職務過程中公布的相關信息，不能“添油加醋”或者扭曲事實，亦不能加入個人感情色彩。信息的完備性要求政府相關單位在行使職權和履行職務中將頒布的相關政府信息完整收錄并歸檔，不能對信息選擇性歸檔；記錄范圍不能只局限于結果類信息，還要包括過程類信息。信息的規范性要求相關發文單位遵循政府相應文件的范式盡可能地表達出政府信息公布中的服從性，所公布的政府信息應當滿足國家法律法規和相關發文部門規章制度的要求。

從信息使用者的角度來說，內在信息質量需要遵循信息的準確性、可靠性和有用性。信息的準確性是指信息的使用者期望政府部門公布的信息與實際情況相比表現為無偏差和清晰，唯有信息與實際情況相比達到無偏差和清晰，政府公開的信息才能有效滿足公眾需求，并正確指導受眾作出精確的選擇。信息的可靠性是指政府相關單位頒布的信息具有可信度，能使公眾從政府公開的信息中產生共鳴，并愿意相信政府信息，如財政部公布的統計數據、國家統計局公布的統計年鑒等。政府公開信息應當具有使用者認知層面上的公信力，能夠在一定程度上給予用戶更多的信任。信息的有用性是指政府相關單位頒布的信息具有使用價值。

2.可獲取性信息質量

針對信息生產者和管理者來說，可獲取性信息質量主要指信息的安全性及信息保存與獲取的效率。信息的安全性，即合理降低敏感信息被公開和被濫用的可能性，如公眾的個人信息、國防情報信息等。若要提升信息保存與獲取的效率[6]，一方面需要增強公眾獲得所需信息的速率，另一方面需要提升信息保存的有效性，盡可能滿足信息使用者的需求，保障信息儲備的有效性，保證政府工作者能提供較好的政府資源信息。

針對信息使用者來說，可獲取性信息質量主要包括信息的易獲取性、信息獲取的完整性和信息獲取的對稱性。信息的易獲取性是指社會公眾等信息的使用者能夠有效獲取所需的信息，并且獲取成本較低，這在一定程度上可以提升信息使用者獲取政府信息的意愿；信息獲取的完整性是指信息的使用者能夠較為全面地取得所需要的政府信息，并非部分零散的信息；信息獲取的對稱性是指信息使用者和政府信息發布者在政府信息獲取上具有信息對稱性的特點。

3.情境信息質量

從信息生產者和管理者角度來說，情境信息質量指各級政府公布信息的增值程度，即對原始信息歸集整理、匯總和整合。

從信息使用者角度來說，情境信息質量包括信息匹配性和信息時效性兩個方面。信息匹配性指政府提供的相關政策文本與使用者需要的政府政策文本的匹配性；信息時效性指政府相關信息是否做到了及時更新以及是否符合當下信息使用者的市場需求[7]。

4.外在形式信息質量

針對信息管理者和生產者來說，外在形式信息質量主要包括信息的可理解性，和信息表述的統一性。信息的可理解性是指政府信息發布者已申請公開的信息應該易于申請人理解；信息表述的統一性，即政府公開信息中所提及的專有名詞要擁有統一的范式，要保證信息表述中的一致性。

針對信息使用者來說，外在形式信息質量主要是指提供的信息質量形式是否符合規范。而對于大多數政府信息使用者來說，外在形式信息質量主要是指信息的易于理解性，即公開的政府信息應當使政府信息申請者能夠理解且易于從中提取能使其受用的信息，信息的表達要簡要[8]。

(三)頻數統計

按照Lee. Y W等的分類方法，將政府信息質量相關層次以及維度進行分類。如表2所示。

表2 外在形式質量關鍵詞頻

從信息管理者和生產者的維度來說，政府信息發布者如果能多次提到“圖文并茂”“圖解”等方法類詞匯，說明政府信息的發布者為了使公眾能夠理解政府信息而較多地采取了一些措施使復雜煩瑣的政府文本轉化為公眾易于理解的形式，從信息可理解性角度提高政府信息公開質量的外在形式質量。

從信息使用者的維度來說，政府文本如果能出現“方便快捷”“一目了然”這類結果類詞匯，則說明政府發布的相關信息已經讓公眾易于理解，表現的是信息使用者的直觀感受。同理，如果文本能出現“工作簡報”“內容摘要”等詞匯，說明政府信息的發布者已經對信息進行了簡化，那么這些關鍵詞可以一定程度地反映政府信息公開的外在形式質量較高。

縱觀關鍵詞詞頻數據可知，“信息的可理解性”詞匯較多，其中“解讀”達到182次，使用頻率很高，而“信息的易于理解性”和“信息的表達簡要性”，相對而言沒有太多數量的關鍵詞，說明雖然政府信息的發布者較為努力地想使政府信息盡量能被公眾所理解，但從政府信息的使用者角度來說，信息并不能很好地被理解，且信息內容并未做到言簡意賅。

如表3所示，可獲取性信息質量關鍵詞中，從信息的管理者和生產者角度，如果政府文本中出現較多的“國家機密”“個人隱私”“保密”這類詞匯，說明政府機關比較注重信息的安全性，而出現較多的“網絡”這類詞匯，則說明政府信息的發布盡可能利用一些媒介使政府信息能易于公眾獲取，提高保存與獲取的效率。

表3 可獲取性信息質量關鍵詞頻(管理者與生產者層面)

續 表

如表4所示，“微信” “門戶網站” “電子郵箱”等這類詞匯最能體現信息的易可獲取性，“統計”這類詞匯能較好地保證相關信息不被遺漏，保證信息的完整性。而信息的對稱性則指信息的使用者和發布者都能獲取同等數量的信息，所以“知情”“公開”這類詞匯能較好地形容信息的對稱性。信息的安全性、信息保存與獲取的效率關鍵詞頻數較多，說明政府信息發布者在提高政府信息安全性和獲取效率層面的投入較多，政府信息發布者使得使用者更容易獲取政府信息，但關于信息獲取的完整性、信息的對稱性方面的關鍵詞極少，說明政府信息使用者獲取的信息相對來說是不對稱的。

表4 可獲取性信息質量關鍵詞頻(使用者層面)

如表5所示，從信息管理者和生產者的角度來說，“整理”這類詞匯能代表信息發布者對原始信息的加工，使信息得到“增值”，能夠更好地被使用者所利用。“公眾需要”“信息符合”這類詞匯可以在一定程度上反映政府所提供的信息是否與信息使用者的需要相匹配，即信息的“匹配性”。為了體現信息提供是否能在時效上滿足信息使用者的需求，則采用“時效性”和“實時性”這類詞匯來衡量信息的時效性。然而，縱觀情景信息質量關鍵詞頻，無論是從管理者和生產者角度還是從信息使用者角度來說，關鍵詞詞頻都較少，尤其是在信息的匹配性方面關鍵詞更是少之又少。這說明政府信息發布者在對政府信息加工增值方面做得不夠，并且提供的信息缺乏時效性，政府信息發布者未做到最大程度地使信息增值。

表5 情景信息質量關鍵詞頻

如表6所示，從信息管理者和生產者維度來說，“調查取證”“專家論證”這類關鍵詞說明政府信息的來源有一定的合理性、客觀性。“信息檢索”“問卷調查”這類關鍵詞出現在政策文本中能一定程度地說明信息的完備性。政府文本中的信息不僅局限于結果類信息，也有過程類信息。“標準規范”“數字證書”這類關鍵詞則能表明政府出具的信息具有規范性。內在信息質量無論從信息的管理者和生產者視角還是從信息使用者視角來說，基本關鍵詞數據持平，但總體數量較少，尤其是衡量信息完備性的關鍵詞僅有兩組，說明政府信息發布者在發布政府信息時較多局限于結果類信息，過程類信息較少。

表6 內在信息質量關鍵詞頻(生產者與管理者層面)

從表7可知，從信息的準確性來說，“事實真相”和“證據確鑿”等關鍵詞，使信息使用者能直接領會到信息的準確性，而“有據可依”“有章可循”等這類關鍵詞能從信息使用者角度表現出信息較為可靠。“人民滿意”“方便快捷”等主觀感受類詞匯則可以在一定程度上顯示出公眾的滿意程度，進而顯示出信息的可用性和有用性程度。歸納過程如下：首先，利用Python提煉出關鍵詞；其次，根據關鍵詞頻率以及與其他關聯詞之間的關聯程度建立網絡語義；最后，在此基礎上利用Citespace對部分主要關鍵詞生成可視化圖譜(見圖2)。

表7 內在信息質量關鍵詞頻(使用者層面)

圖2 政府信息公開關鍵詞可視化圖譜

三、結論及建議

政府官網是公民獲取政府信息的主要渠道之一，政府官網信息質量的提升不僅對企業發展有著重要的意義，而且也是營商環境提升的表現。近年來，我國正處于提升公民政府信息知情權的關鍵時期，政府為此相繼出臺了許多有關政府信息公開的政策。政府官網信息發布者若要遵循政府政策而有效提升我國公民信息知情權，就必須提升政府信息公布的質量。雖然目前政府信息發布者越來越重視公民對政府信息的知情權，政府信息發布者在政府信息的數量以及來源方面都表現得極為出色，但在信息發布的種類、信息的對稱性、信息的增值度以及信息的簡要性方面依舊存在問題。因此，對于政府信息的發布者來說，首先，應加強對2019年新修訂的《條例》進行解讀，不能“因噎廢食”，也不能由于忌憚觸犯國家信息保密條例而對本應予以公開的政府過程類信息做選擇性隱藏；其次，可借助各種媒介以及信息網絡、學校教育指導等方式還原公民知情權，促使公民能夠依法申請查看政府信息；再其次，應保證在政府信息公開工作中積極使用新科技提高政府公開信息資源的增值程度；最后，應保證政府信息公開過程中多使用圖片、圖表以及動畫演示,增強公眾對政府信息的理解力。