工業園區清潔生產審核推進現狀與建議

劉曉宇，周長波，任慧，王幸智，鐘玲，李娜娜

（生態環境部環境發展中心綠色低碳發展研究與促進中心，北京 100029）

引言

“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期[1]。在新的發展階段，工業領域依然是我國經濟社會發展的重要支柱，工業增加值占國內生產總值（GDP）的31%，全國29%的就業人口來自工業領域[2]。工業領域蓬勃發展對于我國經濟社會健康穩定、民生福祉持續改善具有重要作用。然而，工業領域也是能源消耗的主體，排放了大量的溫室氣體和污染物。工業能源消費占全國能源消費總量的65%以上[3]，排放了全國80%以上的二氧化碳[4]和75%以上的二氧化硫、顆粒物等大氣污染物[5]。因此，工業領域綠色低碳轉型是我國實現碳達峰碳中和和落實深入打好污染防治攻堅戰必須要牽住的“牛鼻子”。

工業園區是工業發展尋求高效、可持續發展模式的產物，不僅是工業發展的空間載體，也是工業經濟的產業組織形式[6]。工業園區具有企業聚集性強、產業共生顯著、產業鏈和供應鏈協同創新潛力巨大、基礎設施集約化程度高、行政管理體系相對獨立等先發優勢[7]。推進我國工業園區建設和發展既是順應全球工業發展的普遍規律，也是我國工業領域高質量發展的必然趨勢。與此同時，工業園區也是資源能源集中消費的主要群體，存在一定的環境風險，是溫室氣體、污染物、有毒有害物質集中排放的場所，已成為工業污染防治和節能減排的主戰場。在國家大力推進“雙碳”目標和加快綠色低碳發展的背景下，工業園區減污降碳協同治理將成為“十四五”期間的重要舉措，為我國實現工業領域綠色低碳轉型提供有效途徑。

清潔生產審核作為推進清潔生產最有效的手段，對于企業實現節能、降耗、減排、增效具有重大意義[8]。經過十幾年的探索和實踐，清潔生產審核已成為促進我國工業領域綠色低碳轉型的有效工具[9]。近年來，以重點企業為主體開展強制性清潔生產審核取得了顯著成效，參與企業數量大幅增加，清潔生產技術支撐體系進一步完善，污染物排放強度明顯降低[10]。然而，相比于我國數以千萬計的企業基數，實施清潔生產審核的企業占比仍然很低，對于我國工業領域的綠色低碳發展促進作用仍十分有限。相比之下，工業園區作為企業集聚的組織方式，在擴大清潔生產審核范圍、提高審核效果方面具有顯著優勢。在企業入園政策的持續推動下，工業園區的數量和規模逐漸增加，經濟效益顯著增強的同時也伴隨著日益突出的資源浪費、環境污染等問題，對區域生態環境具有巨大的影響[11]。因此，推進工業園區清潔生產審核是解決當前工業園區資源環境問題的關鍵步驟，對于工業領域實現綠色低碳轉型尤為迫切。

1 我國工業園區發展歷程及現狀

1.1 我國工業園區發展歷程

工業園區的建設和發展是我國改革開放的偉大創舉之一，40 多年的發展歷程大致可以分為6 個階段：

（1）試點創建階段（1979—1983 年）。改革開放初期，我國工業基礎薄弱，生產力較為落后，通常以“三來一補”的貿易方式承接出口加工業務。1979年，中共中央、國務院在深圳、珠海、汕頭、廈門四市試辦出口特區，并于1980 年將出口特區改稱為經濟特區。位于深圳南頭半島的蛇口工業區是這個階段的典型代表，是我國第一個對外開放的工業園區。這一時期的園區具有顯著的行政化特征，尚未形成園區概念[12]。

（2）初期探索階段（1984—1991 年）。1984 年，我國政府總結了深圳經濟特區的經驗，決定進一步開放沿海14 個港口城市，這些城市可以劃定一個有明確地域界限的區域興辦經濟技術開發區，大力引進我國急需的先進技術，加強中外合作，增加出口創匯，向內地傳播新工藝、新技術和科學的管理經驗[13]。1988 年，國務院開始批準建立高新技術產業開發區，標志著知識密集、技術密集的產業在我國破土而出。

（3）高速發展階段（1992—2002 年）。1992 年初，鄧小平南巡標志著我國改革開放與經濟發展進入新階段，工業園區建設也隨之進入了高速發展期。國家陸續開放了一大批沿長江、沿內陸邊境城市和內陸省會（自治區首府）城市，開發區和高新區加速實現產業集聚和優化升級，上海張江高科技園區、蘇州工業園區等先后成立。與此同時，保稅區、出口加工區等各類工業園區紛紛涌現，形成了工業園區蓬勃發展的熱潮[14]。然而，“開發區熱”也暴露出了一系列問題。部分地區盲目開發園區，擅自批準設立名目繁多的各類開發區，越權出臺優惠政策，財政稅收極大損失，耕地大面積侵占，資源浪費現象普遍存在，亟須清理整頓園區發展亂象[15]。

（4）整頓調整階段（2003—2006 年）。2003 年7月，國務院辦公廳發布《關于暫停審批各類開發區的通知》（國辦發明電〔2003〕30 號），宣告工業園區邁入規范經營階段。經過3 年多清理整頓，全國各類開發區數量從6866 個核減至1568 個，規劃面積從3.86萬平方公里壓縮至9949 平方公里[16]。2006 年，多部委聯合發布了《中國開發區審核公告目錄》[17]，核定開發區四至范圍，有效保障了開發區的規范管理和有序發展。

（5）升級轉型階段（2007—2020 年）。在中國加入世界貿易組織（WTO）和改革開放進一步深化的背景下，我國工業發展迎來新高潮，宏觀經濟形勢要求工業園區必須邁向轉型升級、科學發展的階段。此前，在聯合國環境規劃署的影響下，我國已開始了生態工業示范園區的試點探索，而2007 年發布的《關于開展國家生態工業示范園區建設工作的通知》和《國家生態工業示范園區管理辦法（試行）》則正式拉開了我國工業園區升級轉型的序幕。此后，循環經濟工業園、低碳工業園區、綠色園區、智慧園區等多樣化的園區創新發展理念方興未艾，以試點示范帶動工業園區綠色低碳轉型[18]。

（6）“雙碳”目標階段（2021 年至今）。我國在2020 年提出了“雙碳”目標戰略，對工業園區低碳發展提出了新要求。2021 年9 月1 日，生態環境部印發《關于推進國家生態工業示范園區碳達峰碳中和相關工作的通知》，要求示范園區強化“雙碳”目標要求，開展碳排放現狀調查，編制《園區碳達峰碳中和實施路徑專項報告》[19]。在園區層面開展“雙碳”工作將有利于推動園區產業結構向低碳新業態發展，促進能源結構的調整改善，充分利用園區中高新技術企業和科研院所的研發能力推動低碳技術的產業化，提高園區管理的科學性和精準性，為我國實現“雙碳”目標提供有力保障。

1.2 我國工業園區發展現狀

歷經40 余年的建設和發展，工業園區已成為推動我國工業化快速發展的重要平臺，持續推動國家經濟穩步增長[20]。截至2022 年4 月，國家級和省級工業園區共有2773 家，其中國家級工業園區663 家，省級工業園區2110 家（圖1）。近年來，我國各類園區數量均持續增長，國家級工業園區占比顯著提升，表明國家對于園區的建設力度不斷加大，園區質量也在逐年提升。在區域分布方面，工業園區遍布全國各地，東部地區是園區的集中區域，多數園區位于環渤海、長三角、珠三角地區，河南、江蘇、山東、河北、浙江、廣東的工業園區數量領先全國（圖2）。工業園區的蓬勃發展既需要國家政策的有力推動，更需要各級部門加強管理提升園區質量。在國家進入綠色低碳發展的新階段，工業園區的發展也面臨著巨大的挑戰，普遍存在以下幾個問題。

圖1 2006—2022年國家級和省級工業園區變化趨勢及類型占比

圖2 2022年各地區國家級和省級工業園區分布

第一，工業園區底數不清。我國分別于2018 年發布了最新的《中國開發區審核公告目錄》，明確了國家級和省級工業園區的數量[21]。然而，我國工業園區的數量極其龐大，各地區的中小型工業園區不計其數。據不完全統計，截止到2014 年，全國各類工業園區約22 000 個[22]。近年來，隨著新興產業的崛起，種類繁多的創意園、孵化園、實驗園接踵而至，不斷擴充工業園區的覆蓋范圍。目前，官方尚未發布工業園區統計數據，亟須摸清底數，加強監管，防止工業園區無序擴張。

第二，工業園區邊界混亂。雖然我國明確了國家級和省級工業園區的核心區面積，但園區的實際開發和管轄面積往往超過劃定的核心區面積。在環境數據統計工作中，時常存在采用實際管理邊界還是批準邊界的問題，增加了統計工作難度，統計口徑不一致降低了數據質量和可比性。此外，部分工業園區還存在“一區多園”現象，核心園區代管周邊園區，從而增加了公共基礎設施和產業共生的建設及運行成本。

第三，工業園區發展嚴重失衡。我國工業園區數量龐大，產業類別、規模大小、發展階段以及所處地域各不相同，綠色低碳發展程度存在巨大差異。東部地區的工業園區發展基礎較好，建設資金相對充足，綠色低碳轉型成效顯著。相比之下，中西部地區的部分園區因為基礎較差、資金緊張等原因導致發展滯后。此外，部分試點園區已開展物聯網、大數據、云計算等精細化和智慧化管理手段的創新實踐，但是很多非試點工業園區在污染物達標排放等基本運行管理方面仍存在問題，距離試點園區的標準相去甚遠。

第四，試點園區的帶動作用不明顯。我國開展園區試點項目多集中在一批經濟技術條件好、管理能力強的園區。截至2019 年7 月，只有305 家工業園區至少一次入選試點項目，試點園區數量較少，且大部分為國家級和省級園區，對于其他中小型園區的示范作用有限。與此同時，一部分園區“身兼數職”，如天津經濟技術開發區目前已先后被評為“國家生態工業示范園區”“國家循環化改造示范試點園區”“國家低碳工業示范園區”和“綠色園區”，致使試點園區的質量不斷提升，而條件較差的園區沒有搭上“試點項目”順風車，缺乏升級改造的動力，差距日益增加。

第五，工業園區管理能力仍需提升。近年來，部分工業園區疏于管理，在資源浪費、環境污染方面顯現出了較為突出的問題。根據2021 年中央環保督察反饋，安徽省滁州市定遠鹽化工業園企業通過雨水管網偷排污水、治污設施不正常運行現象普遍；河南省開封市精細化工園區污水處理廠長期“吃藥運行”，在尾端大量投加COD 去除劑，污泥未經危險廢物鑒定即經脫水處理用于綠化。這些案例反映出了我國工業園區管理仍存在巨大的漏洞，對區域生態環境造成了顯著影響，亟須加強園區管理能力建設。

由此可見，雖然我國工業園區的建設和發展取得了階段性成果，但是綠色低碳發展之路仍困難重重。然而，工業園區既是區域資源環境問題的制造者，同時也是解決問題的關鍵突破口[23]。通過推進工業園區清潔生產審核，運用科學的手段查找園區發展中的資源環境問題，分析問題產生的原因，進而提出改進方案，可以提高工業園區資源能源效率、減少污染物產生、降低溫室氣體排放，進而提升工業園區的環境效益、社會效益、經濟效益，為工業領域綠色低碳轉型提供有力支撐。

2 推進工業園區清潔生產審核的進展

近年來，我國已逐步推行工業園區清潔生產審核工作，在政策層面、研究層面和實踐層面積累了寶貴經驗。

2.1 政策層面

在政策引導方面，我國近十年來持續出臺了推進工業園區清潔生產審核的相關政策文件（表1）。早期的政策中并沒有明確提出開展工業園區清潔生產審核，主要側重于提升園區企業和行業的清潔生產水平。直到2016 年，原環境保護部在《環境保護部推進綠色制造工程工作方案》中提出“制定工業園區推進清潔生產指導意見和《工業園區清潔生產審核指南》《工業園區清潔生產評價指標體系》，開展工業園區清潔生產審核試點”，工業園區清潔生產審核首次作為部委重要工作內容出現在政策文件中，同時要求制定配套的審核指南和指標體系等技術指導工具。此外，文件還提到從園區規劃、空間布局、環境準入、環境基礎設施建設、環境監管體系和環境風險管控等方面開展園區清潔生產示范，標志著工業園區清潔生產審核示范項目正式啟動，為政策落地實施提供了平臺和指導性意見。此后，國務院、國家發展改革委、工信部等部門陸續推出探索工業園區審核模式、提升清潔生產水平的政策文件，將工業園區清潔生產審核推到了前所未有的高度。

表1 近十年我國頒布的工業園區清潔生產審核相關政策

2021 年出臺的《“十四五”全國清潔生產推行方案》對工業園區清潔生產審核工作提出更明確的要求，鼓勵有條件的地區開展行業、園區和產業集群整體審核試點，研究將碳排放指標納入清潔生產審核，并選取100 個園區或產業集群開展整體清潔生產審核創新試點。由此可見，工業園區清潔生產審核將成為“十四五”期間在清潔生產方面重要推進工作之一，不僅要形成完整成熟的審核體系和方法，還要在試點工作中體現創新的審核模式并與“雙碳”工作內容相結合，在工業園區清潔生產審核中突顯減污降碳協同治理，為今后審核工作的進一步拓展奠定堅實的基礎。

2.2 研究層面

在工業園區清潔生產審核研究方面，早期的研究主要考慮園區中的企業清潔生產審核，通過提高被審核企業的清潔生產水平帶動園區生態化水平的提高[24]。雖然研究視角放在工業園區層面，并且拓展了審核內容，將審核時從僅關注生產過程向產品的全生命周期和服務拓展[25]，但是審核主體依然是企業。近年來，隨著國家政策中不斷提出工業園區清潔生產審核模式創新，更多的研究突破了原有的審核思路，將審核實施對象和適用范圍進一步擴大到工業園區層面[26]。例如，魏峣等[27]將企業審核和園區審核相結合，提出搭建生態鏈、完善設施、優化清潔生產方案等措施促進園區清潔生產；劉錚等[28]提出環保新形勢下工業園區推進清潔生產框架思路，從環境元素出發提出了宏觀（園區整體）、中觀（企業間）、微觀（重點行業和企業）三個角度的具體實施方案。在園區層面開展清潔生產審核有利于發現企業之間的資源循環，穩固和加強原產業鏈，由單個企業線性模式拓展為園區整體閉環模式，使清潔生產審核發揮更大作用。

與此同時，學者們也在工業園區清潔審核方法上不斷創新。針對不同行業的污染特征和園區特點，有研究分別對化工園區[29]和制革工業園區[30]清潔生產審核的適用性進行了分析并提出審核實施方法。針對綜合性園區，張蕓等[31]提出了重點企業篩選方法，孫曉陽[32]提出了園區內產業鏈分析模型，周璐[33]針對園區內的生產型、研發型、服務型企業分別提出差異化的審核方法。此外，在“雙碳”目標背景下，學者們開始關注工業園區的碳排放核算方法[34]、低碳發展路徑[35]、減污降碳協同增效模式等[36]，研究將碳排放指標納入清潔生產審核。這些研究突破了常規清潔生產審核方法的框架，提出了適用于園區的創新審核方法，為工業園區開展清潔生產審核提供了技術支持。

2.3 實踐層面

我國的工業園區清潔生產審核實踐始于“十二五”期間。2013—2015 年，河北省[37]、江西省[38]、浙江省①參見浙江經濟和信息化委員會和浙江省原環境保護廳印發的《關于開展園區清潔生產示范試點的通知》（浙經信資源〔2014〕132 號）。、貴州?、趨⒁娰F州省經濟和信息化委員會、貴州省原環境保護廳、貴州省財政廳印發的《關于組織開展貴州省清潔生產試點示范園區創建工作的通知》（黔經信資源〔2015〕6 號）。先后開展了工業園區清潔生產的探索，通過自愿申報的方式確定試點園區參與清潔生產示范項目。這一時期的工業園區清潔生產審核主要為企業個體清潔生產審核的疊加，并未形成系統的審核方法。2016 年，原環境保護部正式提出開展工業園區清潔生產審核試點，在重點區域選擇典型工業園區，開展園區清潔生產示范。自此，工業園區清潔生產審核實踐有了明確的政策指導。借此契機，四川省積極開展工業園區清潔生產審核的試點工作，以新津工業園區為案例推進清潔生產，為其他省份開展工業園區清潔生產試點提供一定的借鑒[39]。廣州對以電鍍行業為主的工業園區推進整體清潔生產項目，并發布了《廣東省電鍍工業園區清潔生產評價指標體系（試行）》[40]，進一步完善清潔生產審核評價體系。

隨著《“十四五”全國清潔生產推行方案》的發布，新一輪工業園區清潔生產審核實踐工作在各地落實。海南省[41]、浙江省[42]、山東省[43]等地陸續出臺指導建議推進工業園區清潔生產審核。其中，山東省率先開展園區（產業集群）整體清潔生產審核創新試點申報工作，最終選取10 個園區（產業集群）作為創新試點開展清潔生產審核工作，對于工業園區清潔生產審核方法學的研究與實際運用具有重要意義。

3 推進工業園區清潔生產審核的問題

工業園區清潔生產審核從政策、研究與實踐層面進行了相應的探索與推進，并取得了一定成效，但仍有大量的問題亟待研究和解決。

3.1 政策體系有待進一步完善

近年來，我國在國家層面和地方層面已出臺了推動工業園區清潔生產審核的系列政策文件，為推進工業園區清潔生產審核提供政策保障。但目前的政策體系仍存在不健全、不完善的問題。

現有政策措施主要是宏觀上的引導文件，尚未出臺推進工業園區清潔生產審核的專門性政策，對于推進園區審核工作的要求不具體，缺乏指導性的政策文件與標準規范。目前，關于工業園區清潔生產審核的政策建議多出現在推動全社會綠色低碳轉型的文件中，而對如何推進園區審核工作則沒有具體內容和明確要求。即使在《“十四五”全國清潔生產推行方案》等專門政策文件中，關于園區審核的工作部署也僅提出“鼓勵有條件的地區開展行業、園區和產業集群整體審核試點”，而對于工業園區清潔生產審核的思路、原則、目標、任務、標準、規范等則沒有涉及，地方政府在試點工作中不清楚做什么、怎么做、做到什么程度，從而影響試點工作的效果。

3.2 尚未形成成熟的審核方法學

工業園區清潔生產審核的研究尚處于起步階段，當前主要集中在概念上的探索，缺乏對具體審核方法和模式的研究，主要存在以下問題：

第一，審核理念需要突破。目前的工業園區清潔生產審核理念仍未脫離企業層面審核的制約，相關研究及實踐多是企業清潔生產審核的疊加，在園區層面的探索較少且未形成體系。雖然部分研究提出了“點+面”“宏觀、中觀、微觀”等復合型工業園區清潔生產審核方法，但是方法的可操作性和效果仍有待進一步評估，需要通過更多實踐應用加以完善。

第二，審核方法需要創新。常規的企業清潔生產審核模式具有相對固定的程序，要求按照7 個階段35個步驟實施清潔生產審核，整個審核過程大約需要長達數月甚至1 年的時間。工業園區的建設規模大，園區內工業流程、產排污環節要比單一企業復雜得多，常規審核方法周期過長，不利于園區層面配合和實施，也不利于管理部門監督與管理。

第三，審核工具需要更新。常規的企業清潔生產審核工具包括水平衡、能源平衡和物料守恒等，這些工具能有效地發現問題所在，進而提出相應的解決方案。然而，在開展實際工作時，這些審核工具通常無法發揮作用。一方面，這些工具需要盡量完善的數據支撐，企業層面往往無法滿足，更不用提園區層面；另一方面，運用這些審核工具往往需要投入巨大的時間成本和經濟成本，從而增加了園區層面的實施難度。因此，亟須開發適用于園區層面更具操作性、簡單易行的審核工具。

3.3 缺乏有效的實踐探索經驗

自“十二五”時期起，我國很多地區開展工業園區清潔生產審核實踐工作取得了一定成效，但是實踐方式和落實效果仍有待商榷。

首先，試點工作扶持政策不足。早期的工業園區清潔生產審核試點實踐工作主要以自愿申報形式，且很少有政策扶持，園區的參與熱情不高。

其次，試點工作力度不足。在《“十四五”全國清潔生產推行方案》的清潔生產審核創新試點工程中，提出“十四五”期間選100 個園區或產業集群開展整體清潔生產審核創新試點。然而，相比于我國2700 多家國家級和省級工業園區和數以萬計的各類園區，試點數量嚴重不足。此外，目前僅有山東省開展了審核創新試點申報工作，其他地區尚未啟動相關工作。

最后，試點實踐經驗沒有及時總結凝練。近十年來，河北省、江西省、浙江省、貴州省、四川省、廣東省等地先后開展了工業園區清潔生產審核試點實踐工作，積累了一定的實踐經驗。但相關工作沒有及時總結凝練成適用于園區層面的清潔生產審核方法學，也未能形成成熟的推廣模式，對非試點園區的借鑒作用有限。

4 推進工業園區清潔生產審核的建議

“十四五”時期，我國進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效的發展時期，工業園區清潔生產審核作為推動工業領域綠色低碳轉型的有效工具要充分發揮作用。為加快推進工業園區清潔生產審核，亟須在政策支撐、方法學研究和試點示范等方面予以加強。

4.1 完善政策支撐體系

一是加強法律保障。適時修訂《中華人民共和國清潔生產促進法》，考慮將促進工業園區清潔生產審核相關工作納入法律體系，為工業園區清潔生產審核提供法律保障。加強工業園區清潔生產審核與相關法律法規的銜接協調，強化相關主體權力和責任。

二是建立推進機制。生態環境部等相關部委負責推進工業園區清潔生產審核工作的統籌部署和組織協調，加強政策滲透和宣傳引導，推動各地方主管部門和園區管委會落實主體責任。

三是強化政策保障。適時發布促進工業園區清潔生產審核的政策文件，如工業園區清潔生產推進指導意見、工業園區清潔生產審核管理辦法、工業園區清潔生產推進工作方案等，不斷完善政策體系。

四是強化考核力度。將工業園區清潔生產審核工作和相關指標納入地方生態環境工作考核體系，將工業園區清潔生產審核作為各部門推薦申報國家級、省級生態工業園區和綠色園區的重要條件。

4.2 加強方法學研究

一是開展審核方法研究。以企業清潔生產審核方法學為基礎，立足于園區層面，結合工業園區特點和需求，綜合運用清潔生產、生態工業、循環經濟、運籌學等理論和方法，從系統工程和全生命周期角度在產業結構優化、生態產業鏈建設、資源能源高效循環利用、減污降碳協同治理、基礎設施共建共享等重點環節開展工業園區清潔生產審核方法學研究。加快編制如《工業園區清潔生產審核指南》《工業園區污染防治可行技術指南》《工業園區清潔生產審核評估驗收技術規范》等文件。

二是加強審核工具創新。研究應用先進的、具有可操作性的園區清潔生產審核工具，如工業園區大氣污染防治層面的環境分析方法、衛星遙感、走航監測等快速有效的診斷方法和技術。

三是加快標準體系建立。加快推進建立工業園區清潔生產水平評價方法、工業園區清潔生產審核重點企業選取方法、入園企業清潔生產標準體系等。

4.3 強化試點示范作用

一是加大試點力度。在國家層面和地方層面擴大試點覆蓋范圍，增加試點數量，選擇重點區域典型工業園區開展清潔生產審核創新試點，以點帶面推動我國工業園區清潔生產審核工作的開展。

二是強化政策扶持。鼓勵地方政府設立專項資金，擴大綠色信貸投放，將工業園區清潔生產審核項目納入生態環保金融支持項目儲備庫，將重大項目招商引資要素資源向開展清潔生產審核的工業園區傾斜，激發工業園區參與清潔生產審核的主動性與積極性。鼓勵地方建立工業園區清潔生產審核專家庫，不定期組織專家開展現場技術指導幫扶，支持工業園區依托第三方服務機構扎實開展清潔生產審核。

三是加強經驗總結。在試點實踐工作中進一步完善工業園區清潔生產審核的相關政策和制度，及時總結經驗凝練成果，強化試點成果推廣，促進更多園區加入清潔生產審核工作中，從而廣泛實現園區健康發展，不斷提高園區清潔生產水平。