老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)：在新機(jī)遇中尋求新突破

安超 王杰秀

養(yǎng)老服務(wù)屬于勞動(dòng)密集型部門，照護(hù)人才是第一資源。然而，全球照護(hù)勞動(dòng)力短缺長期制約養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。究其原因，從供給側(cè)來看，照護(hù)崗位薪酬低、強(qiáng)度大，被貼上了“低端就業(yè)”標(biāo)簽，人才供給嚴(yán)重不足。從需求側(cè)來看，隨著人口老齡化提速，照護(hù)需求規(guī)模遞增，家庭照料資源萎縮，老年照護(hù)人才需求不斷增加。第四次工業(yè)革命浪潮蘊(yùn)含巨大的技術(shù)紅利和發(fā)展契機(jī)，將為老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)輸送強(qiáng)大創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，開辟前所未有的廣闊前景。鑒此，本文在全方位呈現(xiàn)老年照護(hù)人才供需現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)展望第四次工業(yè)革命等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)新變化在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的顛覆性變革，分析如何把握新機(jī)遇以實(shí)現(xiàn)老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)的新突破，有效緩解或化解老年照護(hù)勞動(dòng)力供需矛盾。

一、老年照護(hù)人才短缺及其原因

老年照護(hù)勞動(dòng)力短缺是養(yǎng)老服務(wù)需求沖擊、家庭功能弱化和就業(yè)環(huán)境不佳三方面因素疊加形成的。

（一）老年照護(hù)需求膨脹

全球步入老齡化時(shí)代，照護(hù)需求規(guī)模擴(kuò)張，但相關(guān)服務(wù)供給增長慢，形成了照護(hù)勞動(dòng)力“缺口”。據(jù)測(cè)算，歐盟國家（27）正式照護(hù)部門總就業(yè)量為630萬人，占?xì)W盟全部勞動(dòng)力的3.2%（Eurofound,2020a），但依然趕不上老齡化速度。2011—2016年，歐盟65歲及以上人口每百人擁有長期護(hù)理人員平均數(shù)量從4.2人降至3.8人（European Commission, 2021）。我國老年人口基數(shù)大、老齡化速度快，照護(hù)人才短缺更加嚴(yán)峻。一方面，失能老年人口攀升。有研究基于2011、2013、2015年三期中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）分析發(fā)現(xiàn)，按照日常生活活動(dòng)能力（ADL）標(biāo)準(zhǔn)，60歲及以上老年人失能率在10.26%—11.08%，其中，重度失能率在1.25%—1.86%（丁華、嚴(yán)潔，2018）。景躍軍等（2017）預(yù)測(cè)中國失能老年人口將在2054年達(dá)到4300萬峰值。汪連杰（2021）基于CHARLS等相關(guān)數(shù)據(jù)，按照國家養(yǎng)老護(hù)理員照料標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)測(cè)了2020—2060年中國老年護(hù)理市場(chǎng)勞動(dòng)力需求規(guī)模，結(jié)果顯示，失能護(hù)理勞動(dòng)力需求將從90.33萬人上升到228.98萬人（詳見表1）。雖然對(duì)失能老年人口的測(cè)算結(jié)果不盡相同，但其基數(shù)大、增速快從而加劇照護(hù)隊(duì)伍短缺的狀況是普遍的共識(shí)。另一方面，失智群體規(guī)模遞增。中國老齡協(xié)會(huì)2021年發(fā)布的《認(rèn)知癥老年人照護(hù)服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展報(bào)告》顯示，目前我國60歲及以上老年認(rèn)知癥障礙患者有1507萬人，預(yù)計(jì)2030年將達(dá)到2220萬人，2050年達(dá)到2898萬人。由于認(rèn)知癥的診斷技術(shù)不成熟、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、社會(huì)知曉率偏低，認(rèn)知癥患者的照護(hù)需求被低估和忽視，有關(guān)老年照護(hù)需求測(cè)算的研究也很少將其納入考量，但失智老年人照護(hù)在需求剛性和護(hù)理難度上均不亞于失能老年人。而且，據(jù)測(cè)算，我國失能與失智老人的重合比例不高（喬曉春，2021）。如果充分考慮失智老人，照護(hù)勞動(dòng)力需求規(guī)模將顯著擴(kuò)大。

表1 2020—2060年中國老年護(hù)理勞動(dòng)力需求預(yù)測(cè)（單位：萬人）

對(duì)比與日俱增的照護(hù)需求，我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給嚴(yán)重不足。截至2020年底，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工人數(shù)為51.8萬人，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施職工數(shù)為70.9萬人，合計(jì)122.7萬人。其中包括行政管理、后勤保障、長期護(hù)理等各類職工。即便按照這一寬泛口徑，我國養(yǎng)老服務(wù)人員總數(shù)也低于美國（280.7萬人）、日本（241.1萬人）長期護(hù)理人員數(shù)量。人均水平相對(duì)更低。2020年，我國65歲及以上老年人每百人擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員數(shù)量為0.64人，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家平均水平（見表2）。我國老年照護(hù)人才之所以明顯少于發(fā)達(dá)國家，除了部分老年人的照護(hù)需求沒有得到充分有效滿足外，還因?yàn)楹芏嗬先送ㄟ^聘請(qǐng)家政保姆、臨時(shí)護(hù)工等人員來滿足其照護(hù)需求，而這些非專業(yè)照料者沒有被納入護(hù)理人員的統(tǒng)計(jì)口徑。

表2 部分國家每百人老年人口擁有正式長期照護(hù)人員數(shù)量（人）

（二）家庭照料功能減弱

老年照護(hù)隊(duì)伍由正式照護(hù)人員和非正式照料者混編而成。非正式照料資源的萎縮將養(yǎng)老壓力向正式照護(hù)傳導(dǎo)，加劇了專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人才緊缺。家庭照料盡管不夠?qū)I(yè)，但卻是照護(hù)依賴群體“老有所養(yǎng)”的重要支柱。美國（68.43%）、德國（70.86%）、日本（63.79%）、丹麥（68.57%）選擇在家接受長期護(hù)理的失能老年人均超過60%。①OECD數(shù)據(jù)庫，stats.oecd.org我國社會(huì)化照護(hù)體系剛剛起步，更加倚重非正式照料。有研究基于中國老年健康影響因素跟蹤調(diào)查2014年數(shù)據(jù)測(cè)算，我國失能老人中有非正式照料需求的比例達(dá)到90.8%，平均每周接受非正式照料的時(shí)長為48.01小時(shí)（陳娜等，2021）。然而，家庭韌性正在加快衰弱，非正式照料者越來越無力應(yīng)對(duì)照護(hù)需求沖擊。

第一，非正式照料的參與者日漸稀少。有償工作與家庭照料之間的沖突難以調(diào)和。有研究基于歐盟國家數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，日復(fù)一日地照料年邁親屬，造成照料者就業(yè)率降低22%（Ciccarelli,Van, 2018）。來自中國的經(jīng)驗(yàn)研究也表明，老年照料會(huì)降低子女勞動(dòng)參與率，并使他們承受隱性“工資懲罰”（劉柏惠，2014）。女性更易陷入兩難境地。國際勞工組織2017年開展的全球調(diào)查顯示，22%的受訪職業(yè)女性將平衡工作與家庭視為最大挑戰(zhàn)（ILO,2018）。我國2020年女性勞動(dòng)參與率為61.82%，雖有下降，但仍高于日本（53.18%）、韓國（53.07%），②The World Bank, Labor force participation rate, female (% of female population ages 15+) (modeled ILO estimate), 2022, https://data.worldbank.org/indicator/SL.TLF.CACT.FE.ZS, 2022-2-8.“床前盡孝”與外出工作更難兼顧。陳璐等（2016）基于1991—2011年“中國健康與營養(yǎng)調(diào)查”數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)每周照料時(shí)間超過20小時(shí)會(huì)產(chǎn)生“門檻”效應(yīng)，使得女性成員無法協(xié)調(diào)照料與工作，并且老年照料會(huì)使就業(yè)女性每周的工作時(shí)間減少2.8—4.8小時(shí)，導(dǎo)致每月勞動(dòng)收入減少7.21%。同時(shí)，家庭規(guī)模日益小型化將使家庭非正式照料難以為繼。七普數(shù)據(jù)顯示，我國家庭平均規(guī)模為2.62人，比2010年第六次人口普查減少了0.48人。

第二，非正式照料者處境日益艱難。一是非正式照料往往曠日持久。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在德國，護(hù)理津貼（Pflegegeld）領(lǐng)取者受益時(shí)長（從領(lǐng)取津貼到去世）超過三個(gè)月的占到90%，超過一年的比例約為75%；法國自主護(hù)理津貼（Personal Autonomy Benefit）的平均受益時(shí)長為3.5年；荷蘭非正式照護(hù)平均時(shí)長為4.5年（European Commission, 2021）。二是長期照顧老人不利于照料者的身心健康。每天重復(fù)的體力消耗、忽視健康的生活習(xí)慣、日積月累的心理壓力，導(dǎo)致家庭照料者的身體健康受損；家庭照料者也更容易經(jīng)歷孤獨(dú)、心理抑郁和自尊喪失，這往往與不良的生活方式有關(guān)（Hoffman and Rodrigues, 2010; Pinquart and S?rensen,2007），尤其是照顧癡呆癥父母會(huì)顯著增加成年子女的抑郁程度（Etters, 2008）。如果說家庭人口規(guī)模縮小以及有償工作與家庭照料之間難以平衡，使得家人承擔(dān)非正式照料變得“有心無力”的話，非正式照料帶來的身體和精神壓力則使其成為“不可承受之重”。

（三）照護(hù)勞動(dòng)力市場(chǎng)低水平均衡

老年照護(hù)“低端就業(yè)”的標(biāo)簽造成從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)老化、離職率高，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老人才隊(duì)伍擴(kuò)容提質(zhì)。一方面，老年照護(hù)隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)偏高。2019年歐盟國家長期護(hù)理部門50歲及以上員工的比例接近38%，高出整體勞動(dòng)力市場(chǎng)4.7%（European Commission, 2021）。根據(jù)2015年全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)直報(bào)系統(tǒng)，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員中46—65歲年齡段的占比達(dá)到57%（民政部社會(huì)福利中心課題組，2015）。另一方面，人才隊(duì)伍穩(wěn)定性低。2020年，歐盟國家4%的長期護(hù)理者表示正在尋找新工作（Eurofound, 2020a）。我國養(yǎng)老職業(yè)教育畢業(yè)生到崗第1年的離職率為30%，第2年為50%，第3年則在70%以上。主要原因包括以下方面：

第一，非正規(guī)就業(yè)。長期照護(hù)崗位流動(dòng)率高，一般被歸因于臨時(shí)合同、兼職等非標(biāo)準(zhǔn)化就業(yè)形式的增多，以及護(hù)理人員的特殊工作條件（Grubanov et al., 2021）。例如，2020年歐盟國家45%的長期護(hù)理人員從事兼職，這一比例遠(yuǎn)高于整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)（19%）和醫(yī)療保健部門（26%）；20%的長期護(hù)理人員簽訂的是臨時(shí)合同，比例也高于醫(yī)院部門（11%）（Eurofound, 2020a）。

第二，薪酬待遇偏低。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)整體盈利空間有限，導(dǎo)致護(hù)理人員薪資待遇長期偏低。例如，2016年北京市居家養(yǎng)老資源普查數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員平均工資為3746元/月，專業(yè)服務(wù)人員平均工資為2940元/月，工勤人員為2136元/月（喬曉春等，2018：128），明顯低于2016年北京市城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員65881元（5490.08元/月）的年度平均工資。①國家統(tǒng)計(jì)局編，《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm.

第三，工作環(huán)境不容樂觀。一是工作強(qiáng)度大。歐盟40%的長期護(hù)理人員超過四分之三的工作時(shí)間都在搬舉重物和移動(dòng)老人，這會(huì)損害其身體健康。歐盟國家半數(shù)以上的長期護(hù)理人員輪班工作，這會(huì)引發(fā)包括焦慮、倦怠和抑郁綜合征等在內(nèi)的一系列健康風(fēng)險(xiǎn)（OECD,2020：105）。二是工作安全性低。在歐盟國家，23%的長期護(hù)理人員至少有四分之三的時(shí)間處理或直接接觸傳染性材料；三分之一的長期護(hù)理人員曾遭受過言語虐待、威脅、身體暴力、羞辱、欺凌和性騷擾等行為（European Commission，2020b）。

第四，社會(huì)認(rèn)同度低、職業(yè)幸福感不足。社會(huì)大眾對(duì)老年照護(hù)工作存有一定偏見，認(rèn)為是伺候人的苦差事。同時(shí)，由于失能失智癥狀很難逆轉(zhuǎn)，并且需要從事清理排泄物、擦身洗澡等工作，護(hù)理人員往往缺乏職業(yè)認(rèn)同感、幸福感。一項(xiàng)來自歐盟的調(diào)查顯示，71%的護(hù)理人員認(rèn)為他們所做的事情毫無用處（European Commission, 2021）。我國從事生活服務(wù)工作的女性群體更愿意當(dāng)月嫂而排斥老年護(hù)理崗位。

二、老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)的新機(jī)遇

老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜。為了擴(kuò)大老年照護(hù)勞動(dòng)力供給，各國普遍采取招工穩(wěn)崗、教育培訓(xùn)、工資指導(dǎo)、福利補(bǔ)貼、社會(huì)氛圍營造等方式，這些措施雖不可或缺但實(shí)際效果卻一直差強(qiáng)人意，老年照護(hù)崗位“招工難”問題始終難解。例如，預(yù)計(jì)到2025年日本護(hù)理人員缺口將接近38萬人（周加艷、沈勤，2017）。隨著民眾高質(zhì)量就業(yè)需求與日俱增，其政策效果可能進(jìn)一步減弱，亟待尋求新的突破點(diǎn)。新一輪科技革命浪潮及其釋放的經(jīng)濟(jì)紅利，以及中國特色民生保障制度與基層治理模式給我國老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)帶來的重大發(fā)展機(jī)遇，使我們有理由從更樂觀的視角審視這一問題。

（一）科技革命加快老年照護(hù)人才隊(duì)伍“迭代升級(jí)”

第四次工業(yè)革命是以網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與人工智能為主導(dǎo)的新一輪科技革命，其中蘊(yùn)含的巨大技術(shù)紅利有望改變養(yǎng)老服務(wù)的底層邏輯，特別是智能化輔助技術(shù)將大幅提高護(hù)理效率，減輕勞動(dòng)強(qiáng)度；互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)深入養(yǎng)老領(lǐng)域，將帶動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)老年照護(hù)供需匹配，徹底扭轉(zhuǎn)老年照護(hù)人才隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)性短缺。適老科技包羅廣泛，涵蓋一系列與老年服務(wù)有關(guān)的技術(shù)應(yīng)用及其組合（見表3），一般被劃分為以信息通訊技術(shù)為主的軟件設(shè)備和以輔助技術(shù)、機(jī)器人為代表的硬件設(shè)施（Mosca et al., 2017）。也可以從使用者的角度進(jìn)行分組，包括（1）針對(duì)老年人與家庭照料者的輔助技術(shù)，如遠(yuǎn)距照護(hù)（Telecare）、智能家居、移動(dòng)設(shè)備等；（2）面向?qū)I(yè)護(hù)理人員的遠(yuǎn)程醫(yī)療（Telehealth），如電子記錄、電子監(jiān)測(cè)、在線培訓(xùn)等（Zigante,2020）。功能用途也是一種合理的分類方式，如治療、安全保障、培訓(xùn)、照護(hù)遞送、社會(huì)互動(dòng)，等等（Lorenz et al, 2017）。

表3 技術(shù)支持長期照護(hù)隊(duì)伍的主要路徑

第一，適老科技延長照護(hù)隊(duì)伍“臂展”，提高照護(hù)就業(yè)“含金量”。養(yǎng)老服務(wù)屬于鮑姆（Baumol, 1967）所說的“技術(shù)滯后”（Technologically Lagging）部門，適老科技能夠全面改善照護(hù)服務(wù)效率，對(duì)照護(hù)就業(yè)擴(kuò)大兼具吸納效應(yīng)和創(chuàng)造效應(yīng)。一方面，適老技術(shù)提高照護(hù)就業(yè)質(zhì)量，增強(qiáng)職業(yè)吸引力。護(hù)理機(jī)器人、電子文檔等技術(shù)將逐漸接管搬運(yùn)、翻身等體力勞動(dòng)，以及文書檔案、用藥提醒等的行政事務(wù)；遠(yuǎn)距照護(hù)技術(shù)減少了護(hù)理人員上門服務(wù)頻次，在組織遞送方面也更加靈活，使護(hù)理人員無須長時(shí)間呆在單調(diào)壓抑的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；企業(yè)信息管理系統(tǒng)優(yōu)化輪班安排和人員配置，并以更低的成本開展在線學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)（Raynor,2014）。這些新興技術(shù)有助于減輕護(hù)理人員的勞動(dòng)強(qiáng)度，使照護(hù)工作更加專業(yè)、更易執(zhí)行、更可接受，從而提升崗位吸引力和員工保留率（Chapman et al., 2019）。另一方面，科技進(jìn)步可以拉升照護(hù)服務(wù)的單位勞動(dòng)投入產(chǎn)出水平，壓低有償照護(hù)的提供成本與均衡價(jià)格，根據(jù)市場(chǎng)供需規(guī)律，潛在照護(hù)需求將得到充分釋放，為照護(hù)就業(yè)輸送強(qiáng)勁的消費(fèi)驅(qū)動(dòng)；同時(shí)，科技革命能夠提高組織管理效率，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均用工規(guī)模，在護(hù)理需求看漲的社會(huì)預(yù)期下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量將趨于增加，創(chuàng)造更多照護(hù)崗位（Autor, 2015），同時(shí)這也有利于改善行業(yè)盈利狀況從而提升從業(yè)者整體福利待遇水平。

第二，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)供需對(duì)接，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)模式變革。“平臺(tái)”通過數(shù)字技術(shù)優(yōu)化供需匹配，形成了照護(hù)“優(yōu)步化”（Uber-isation of Care）新趨勢(shì)，塑造了空間就近、時(shí)間就便的照護(hù)就業(yè)新模式，大幅增加了在職護(hù)理人員的有效勞動(dòng)時(shí)間，充分挖掘了照護(hù)服務(wù)的潛在就業(yè)群體。一方面，數(shù)字平臺(tái)能夠壓縮養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的交易成本和信息搜尋代價(jià)，并按照最優(yōu)服務(wù)半徑進(jìn)行供需匹配，使護(hù)理人員可以就近選擇服務(wù)對(duì)象，改變了每天去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“簽到上崗”的傳統(tǒng)模式，把無效的通勤時(shí)間轉(zhuǎn)化為“實(shí)打?qū)崱钡淖o(hù)理服務(wù)。另一方面，平臺(tái)化提高了照護(hù)勞動(dòng)的可分性和靈活性，擴(kuò)大了兼職照護(hù)就業(yè)。平臺(tái)服務(wù)一般被拆分成一系列子任務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)將這些細(xì)化的子任務(wù)分派給點(diǎn)狀分布的護(hù)理人員，并允許護(hù)理人員自主選擇何時(shí)何地提供何種服務(wù)，極大增強(qiáng)了照護(hù)工作與兼職就業(yè)或家庭事務(wù)的兼容性，有利于將碎片化照護(hù)供給“聚沙成塔”。平臺(tái)照護(hù)（Platform Care）已有豐富實(shí)踐。美國“平臺(tái)護(hù)理”網(wǎng)站（US Platform Care.Com）于2007年上線，目前在16個(gè)國家擁有近1100萬用戶。歐洲也不乏成功案例。如奧利地的“Curafides”、德國的“Pflegix”、英國和愛爾蘭的“Home Care Direct”、西班牙的“Depencare”等平臺(tái)均已穩(wěn)定運(yùn)營。中國也在積極探索。例如，南京推行“家庭養(yǎng)老床位”試點(diǎn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以通過“互聯(lián)網(wǎng)”鏈接居家老年人，將專業(yè)服務(wù)遞送到家。

第三，適老科技有力支持家庭照料者。技術(shù)迭代可以為非正式照料者提供多維度支持。例如，遠(yuǎn)距照護(hù)能夠追蹤監(jiān)測(cè)并傳輸老年人健康狀況、移動(dòng)位置等關(guān)鍵信息，為專業(yè)護(hù)理人員及時(shí)介入家庭照料提供了橋接裝置。有研究利用2004年美國長期護(hù)理調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，室內(nèi)/室外移動(dòng)（Indoor/Outdoor Mobility）、床位轉(zhuǎn)移（Bed Transfer）和助浴等輔助技術(shù)均顯著減少非正式照料時(shí)間投入（Anderson,Wiener,2015），并緩解家庭照料者因長期伺候臥床老人而產(chǎn)生的心理緊張和精神焦慮（Koumakis et al., 2019）。

（二）老年消費(fèi)新變化、社會(huì)保障新發(fā)展為照護(hù)隊(duì)伍建設(shè)資金“開源”

老年人消費(fèi)意愿低、支付能力不足，是養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)擴(kuò)容乏力的主要原因。改革開放以來，我國社會(huì)保障事業(yè)雖取得長足進(jìn)展，但仍不足以支撐高額的長期護(hù)理開支，加之我國老年群體一向花錢謹(jǐn)慎、偏好儲(chǔ)蓄，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)有效需求低迷不振。然而，隨著首批享受到改革開放紅利的50后、60后步入老齡，以及社會(huì)保障制度不斷健全、保障力度不斷提高，預(yù)計(jì)老年消費(fèi)意愿和支付能力將得到明顯改善，為養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍“提質(zhì)增量”提供穩(wěn)定的資金流。

第一，老年消費(fèi)潛力釋放，擴(kuò)大照護(hù)勞動(dòng)需求。在美國、日本、歐洲國家，資本與財(cái)富向二戰(zhàn)后“嬰兒潮世代”（1946—1964年出生）集中，這代人漸次步入老年，為服務(wù)性消費(fèi)提供了強(qiáng)勁推力。據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年歐盟國家將釋放700萬個(gè)護(hù)理崗位（European Commission,2021）。與國外“嬰兒潮世代”相比，中國老年人普遍處于“未富先老”，但收入渠道逐漸變寬，養(yǎng)老金、退休兼職、家庭代際轉(zhuǎn)移增強(qiáng)了他們的支付能力。中國人口的消費(fèi)觀念、消費(fèi)行為因年齡和世代不同而出現(xiàn)較大分異。從年齡來看，老年消費(fèi)隨年齡漸長呈倒“U”型曲線變動(dòng)，說明相比于未來收支預(yù)期不確定的低齡老人和醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)偏大的高齡老人，中年齡段老年群體大多“有錢、有閑、有精力”（吳敏、熊鷹，2021），將為老齡健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)消費(fèi)力，并通過產(chǎn)業(yè)鏈向照護(hù)部門注入資金。從世代來看，老年消費(fèi)在不同出生隊(duì)列存在顯著差異。改革開放紅利、社會(huì)保障完善、獨(dú)生子女政策等因素疊加，造就了50后、60后出生隊(duì)列群體的消費(fèi)優(yōu)勢(shì)以及更具剛性的養(yǎng)老服務(wù)需求（吳敏、熊鷹，2021），特別是超過4億人的60后，作為富起來的“新”老人，在消費(fèi)決策上更加積極，將成為推動(dòng)照護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力。

第二，社會(huì)保障不斷健全，減少老年消費(fèi)后顧之憂，穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)“基本盤”。我國基本建成多層次社會(huì)保障體系，促進(jìn)了居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，并對(duì)低收入群體的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)發(fā)揮了積極作用（章成、洪錚，2022）。一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“提標(biāo)擴(kuò)面”，有效保障老年群體的消費(fèi)平滑，降低預(yù)防性儲(chǔ)蓄，釋放消費(fèi)潛力。有研究利用2005—2019年我國30個(gè)省份面板數(shù)據(jù)，綜合靜態(tài)和動(dòng)態(tài)模型分析發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率增加對(duì)家庭消費(fèi)率具有顯著拉動(dòng)效應(yīng)（何巧云，2022）。一項(xiàng)基于2013年CHARLS調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）每增加1%，當(dāng)期老人的消費(fèi)增加0.218%（薛智韻、余桔云，2019）。二是基本醫(yī)療保險(xiǎn)通過弱化健康儲(chǔ)蓄預(yù)期、減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大居民當(dāng)期消費(fèi)。例如，基于2015和2018年CHARLS面板數(shù)據(jù)，劉琪等（2021）運(yùn)用PSM—DID方法分析發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)保顯著提高了農(nóng)村老人的家庭人均消費(fèi)，并帶動(dòng)了他們的初級(jí)消費(fèi)和高級(jí)消費(fèi)。三是基本養(yǎng)老服務(wù)政策體系日趨健全，以公共資金帶動(dòng)照護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的空巢（獨(dú)居）、留守、失能、殘疾、高齡老年人，以及計(jì)劃生育特殊家庭老年人，探索建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，穩(wěn)步擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面，從制度層面確定人人享有的養(yǎng)老服務(wù)“最低消費(fèi)”，穩(wěn)定護(hù)理人員基本規(guī)模。

第三，長期護(hù)理保險(xiǎn)“滴灌式”扶持需求側(cè)，撬動(dòng)正式照護(hù)與非正式照料人力資源。一方面，長期護(hù)理保險(xiǎn)可以減輕家庭照料負(fù)擔(dān)，拓寬正式照護(hù)發(fā)展空間。以日本為例，介護(hù)保險(xiǎn)擴(kuò)大了護(hù)理服務(wù)就業(yè)，護(hù)理人員規(guī)模從2000年保險(xiǎn)創(chuàng)立之初的54.9萬人增加到2013年的115.9萬人（周加艷、沈勤，2017）。我國從2016年開始進(jìn)行長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，2020年，全國長期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到4845個(gè)，涵蓋護(hù)理服務(wù)人員數(shù)19.1萬人。另一方面，長期護(hù)理保險(xiǎn)能夠修復(fù)家庭養(yǎng)老功能，并體現(xiàn)非正式照料者的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。一項(xiàng)基于2001—2010年德國社會(huì)經(jīng)濟(jì)面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，長期護(hù)理保險(xiǎn)的現(xiàn)金福利每增加1%，會(huì)使家庭照料者的工作時(shí)間減少0.46%（Geyer, Korfhage,2015），說明覆蓋非正式照料的長期護(hù)理保險(xiǎn)有助于老年照護(hù)的“家庭化”，增加非正式照料供給。

（三）社區(qū)治理服務(wù)體系完善助推照護(hù)隊(duì)伍建設(shè)

“在地安老”（Aging in Place）高度契合于廣大老年人的養(yǎng)老意愿，已經(jīng)成為老年照護(hù)政策的核心目標(biāo)與指導(dǎo)原則。在實(shí)踐中，世界各國和相關(guān)國際組織積極加強(qiáng)社區(qū)治理的“硬支撐”，以落實(shí)“在地安老”。例如，世界衛(wèi)生組織發(fā)起的“全球老齡友好城市”項(xiàng)目（Global Age-Friendly Cities Project）通過鼓勵(lì)城市發(fā)展老年友好型社區(qū)，支持老年人在居住地安享晚年。新加坡政府綜合運(yùn)用社區(qū)適老化改造、“三代同堂”住房計(jì)劃（“Three-Generation”Housing Plan）等手段來推動(dòng)“在地安老”。日本在對(duì)長期護(hù)理保險(xiǎn)進(jìn)行修訂時(shí)，創(chuàng)設(shè)了社區(qū)緊貼型養(yǎng)老服務(wù)。我國歷來高度重視基層工作，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理重心向基層下移，公共服務(wù)資源向社區(qū)下沉，這種以基層為重心的治理模式在貫徹“在地安老”指導(dǎo)原則方面獨(dú)具優(yōu)勢(shì)。特別是黨的十八大以來，黨中央更加強(qiáng)調(diào)和重視基層治理，基層服務(wù)能力不斷提高，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，為解決基層養(yǎng)老人才短缺，壯大老年照護(hù)隊(duì)伍奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第一，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)加速推進(jìn)，創(chuàng)造養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)“蓄水池”。一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系對(duì)居家養(yǎng)老具有支撐作用，現(xiàn)代社會(huì)的居家養(yǎng)老通常是以社區(qū)為依托的家庭養(yǎng)老，一定意義上可以說沒有完全脫離社區(qū)的居家養(yǎng)老。另一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不健全、工作環(huán)境差，降低了養(yǎng)老人才到社區(qū)就業(yè)的意愿，導(dǎo)致大量居家養(yǎng)老需求得不到有效釋放。因此，改善設(shè)施條件，營造舒適護(hù)理場(chǎng)景，將增加社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)吸引力，創(chuàng)造照護(hù)人才深入社區(qū)的物質(zhì)條件。近些年，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)日新月異，滿足多層次、多樣化需求的能力快速提升，激發(fā)未被滿足的養(yǎng)老需求充分釋放，進(jìn)一步擴(kuò)大了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)勞動(dòng)力市場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，我國社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)達(dá)到29.13萬個(gè)，吸納各類職工70.90萬人。①民政部編，《2021年中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國社會(huì)出版社，2021年，第89頁。2022年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“新建居住區(qū)要按人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)配建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”，這將進(jìn)一步夯實(shí)“在地安老”的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)基層照護(hù)隊(duì)伍發(fā)展壯大。

第二，依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化老年照護(hù)人才的布局與結(jié)構(gòu)。一是調(diào)節(jié)照護(hù)人才空間布局，支持家庭照料。雖然老年人普遍傾向于“在地安老”，但專業(yè)人才集中的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往地處偏遠(yuǎn)，面臨“高空置率”問題，而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺乏專業(yè)照護(hù)力量，承載能力較弱，導(dǎo)致大量居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足。社區(qū)作為資源集散地，可以有效引導(dǎo)精銳照護(hù)力量、貼近需求，圍繞老年家庭建立“就近就便”的照護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是優(yōu)化照護(hù)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。加快完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，有利于形成居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)緊密耦合、均衡發(fā)展的人才支持體系。從表4不難看出，除了日本，美國、德國、丹麥這三個(gè)分別代表了自由主義、統(tǒng)合主義、社會(huì)民主主義福利模式的國家，均嘗試建立“以機(jī)構(gòu)為支撐、適度傾斜居家”的均衡化老年照護(hù)人才結(jié)構(gòu)。2021年我國國家發(fā)展改革委員會(huì)、民政部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》，要求中央預(yù)算內(nèi)投資重點(diǎn)支持養(yǎng)老服務(wù)骨干網(wǎng)建設(shè)，夯實(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展社區(qū)嵌入式、分布式、小型化的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和帶護(hù)理型床位的日間照料中心，這將推進(jìn)老年照護(hù)人才分布結(jié)構(gòu)按照“在地安老”的照護(hù)政策理念不斷優(yōu)化。

表4 2019年部分國家正式長期護(hù)理人員分布情況（單位：人/百分比）

第三，“黨建+養(yǎng)老”等創(chuàng)新模式激活基層治理，撬動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)。基層組織是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的“神經(jīng)末梢”，是中國特色基層治理的優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，依托基層治理網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，可以激發(fā)老人自助、親友鄰里互助，以及社會(huì)力量幫扶，對(duì)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍形成了強(qiáng)力支援。近些年，我國互助養(yǎng)老蔚然成風(fēng)，涌現(xiàn)出結(jié)對(duì)互助、互助幸福院、照料中心和“時(shí)間銀行”等實(shí)踐形態(tài)，有望突破家庭代際互惠與代內(nèi)朋輩互助的傳統(tǒng)養(yǎng)老框架，促進(jìn)正式照護(hù)與非正式照料的整合，從而形成家庭、社區(qū)、社會(huì)守望互助的多維支持體系。尤其是在基本養(yǎng)老服務(wù)資源相對(duì)薄弱的農(nóng)村地區(qū)，發(fā)動(dòng)留守婦女、低齡老人積極參與農(nóng)村老年照護(hù)隊(duì)伍，將有效緩解國家、社會(huì)和家庭照料負(fù)擔(dān)。同時(shí)，在黨建引領(lǐng)下，基層治理網(wǎng)絡(luò)也能夠充分調(diào)動(dòng)自治組織和社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者等社會(huì)力量，匯聚形成養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的生力軍，進(jìn)而撬動(dòng)老年人力資源開發(fā)，推動(dòng)老年志愿服務(wù)、老年社會(huì)組織發(fā)展。

三、推進(jìn)老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)的思路舉措

新時(shí)代老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)優(yōu)化傳統(tǒng)政策框架，牢牢把握新的發(fā)展契機(jī)，立足中國國情實(shí)際，深入研究借鑒國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策制度，充分發(fā)揮中國特色基層治理優(yōu)勢(shì)，探索構(gòu)建具有中國特色的老年照護(hù)人才發(fā)展道路。

（一）大力發(fā)展適老科技，增強(qiáng)照護(hù)人員的服務(wù)效能

我國適老科技正處于起步提速階段，存在投資規(guī)模不足、數(shù)據(jù)支撐薄弱、“多龍治水”產(chǎn)生“信息孤島”、信息化基建滯后、“數(shù)字鴻溝”拉大等問題（孫計(jì)領(lǐng)等，2022）。應(yīng)穩(wěn)步提高國家扶持的力度和準(zhǔn)度，拉動(dòng)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)以適老科技為支撐的照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)。

第一，健全國家支持政策，加快適老科技規(guī)模擴(kuò)散。科技適老化以資本為后盾，但老年群體的收入處于其生命周期的低谷，只能維持一個(gè)規(guī)模有限的消費(fèi)市場(chǎng)，無法吸引資本大量涌入。因此，現(xiàn)階段的適老科技研發(fā)往往局限于“大眾消費(fèi)”便民技術(shù)產(chǎn)品的簡單改造，難以滿足老年群體特別是失能失智老人的個(gè)性化需要，這反過來又阻礙了智慧養(yǎng)老市場(chǎng)的擴(kuò)大。解決市場(chǎng)失靈困局，強(qiáng)有力的國家政策支持體系不可或缺。一方面，應(yīng)科學(xué)論證如何精準(zhǔn)實(shí)施適老科技產(chǎn)業(yè)扶持政策，靈活運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)規(guī)制、財(cái)稅優(yōu)惠、直接投資、專項(xiàng)補(bǔ)貼等工具，引導(dǎo)、激勵(lì)、規(guī)范資本投向科技適老化領(lǐng)域，弱化養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的“技術(shù)滯后”現(xiàn)象，促進(jìn)福利技術(shù)（Welfare Technology）和遠(yuǎn)距照護(hù)的大規(guī)模應(yīng)用。例如，歐盟委員會(huì)于2010年啟動(dòng)“歐洲殘疾人發(fā) 展 戰(zhàn) 略（2010—2020）”（European Disability Strategy 2010—2020），旨在確保殘疾群體可以平等而充分地享受輔助技術(shù)，并將其視為“參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的先決條件”。同時(shí)，歐盟國家援助法（EU State Aid Law）也順勢(shì)調(diào)整，通過加強(qiáng)技術(shù)可及性（Accessibility）的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大對(duì)輔助、適應(yīng)、康復(fù)等適老技術(shù)的市場(chǎng)需求，并依據(jù)“市場(chǎng)失靈”評(píng)估結(jié)果，審慎施加政府干預(yù)或財(cái)政資助。另一方面，應(yīng)研究解決老年人享受適老科技的支付障礙與“數(shù)字鴻溝”，鼓勵(lì)發(fā)展電動(dòng)護(hù)理床、多功能移位機(jī)、電動(dòng)輪椅等康復(fù)輔助器具租賃服務(wù)，綜合運(yùn)用社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利以及慈善捐助，重點(diǎn)保障經(jīng)濟(jì)困難失能老年人的輔助技術(shù)剛性需要，并通過政府、社會(huì)、家庭等多方力量，推動(dòng)老年人高頻智能應(yīng)用的適老化改造，不斷擴(kuò)大輔助技術(shù)惠及面。例如，我國香港特別行政區(qū)政府于2012年實(shí)施“數(shù)碼共融流動(dòng)應(yīng)用程式”資助計(jì)劃，資助非營利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)面向老年人開發(fā)移動(dòng)應(yīng)用程序，并供老人免費(fèi)使用（劉述，2021）。

第二，加快數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)照護(hù)力量向需求端集中。依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息通訊技術(shù)，建立覆蓋全面、實(shí)時(shí)共享、動(dòng)態(tài)識(shí)別的養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，盡可能把相對(duì)有限的照護(hù)力量配置到基層、深入到家庭。一是借助現(xiàn)代信息技術(shù)穩(wěn)步開展全國照護(hù)依賴人口的摸底排查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，探索按照全國統(tǒng)一的長期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以社區(qū)為基本單元，評(píng)估篩查并歸集照護(hù)依賴?yán)夏耆丝冢攸c(diǎn)監(jiān)測(cè)經(jīng)濟(jì)困難的高齡失能老人，形成動(dòng)態(tài)更新的老年照護(hù)需求分布地圖。二是以信息化動(dòng)員整合“三社聯(lián)動(dòng)”，構(gòu)建一套從發(fā)現(xiàn)識(shí)別到組織遞送的照護(hù)需求“顯示—回應(yīng)”機(jī)制，不斷細(xì)化需求分布地圖，擴(kuò)大多元主體有序參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。三是完善養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)（Harmonised Data）的收集整理，以社區(qū)為樞紐，促進(jìn)“非在地”照護(hù)人員、自雇或非正式照料者，以及居家護(hù)理人員之間的協(xié)作配合。通過上述途徑，切實(shí)降低識(shí)別成本、對(duì)接成本、協(xié)調(diào)成本，有效調(diào)度照護(hù)人員向基層下沉、向需求靠攏，向老年人身邊聚集。

第三，推動(dòng)技術(shù)下沉，賦能居家社區(qū)照護(hù)隊(duì)伍。應(yīng)積極推動(dòng)輔助技術(shù)、智能機(jī)器人等科技應(yīng)用下沉社區(qū)、走進(jìn)家門，大幅提高基層末端照護(hù)人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步對(duì)社區(qū)一線護(hù)理人員的靶向賦能、定點(diǎn)減負(fù)。一是穩(wěn)步加大政策資源向居家和社區(qū)傾斜力度，通過政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，社區(qū)單位和企業(yè)共駐共建的方式，加強(qiáng)以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為核心的社區(qū)“新基建”，按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)家庭養(yǎng)老終端設(shè)備普及化，打通智慧養(yǎng)老進(jìn)家門的“最后一米”。二是以科技為支撐推動(dòng)居家社區(qū)和機(jī)構(gòu)護(hù)理人員精準(zhǔn)對(duì)接多層次照護(hù)需求。加大對(duì)社區(qū)照護(hù)人員和非正式照料者的技術(shù)裝備投放力度，探索提升科技助力養(yǎng)老服務(wù)的可操作性、可負(fù)擔(dān)性，以及場(chǎng)景嵌入性，有效降低健康老人喪失自理能力的風(fēng)險(xiǎn)，盡量讓輕度或中度失能失智老人不出家門、不出社區(qū)就能享受到“就近就便”的養(yǎng)老服務(wù)，而完全失能失智老年人群則主要由高度專業(yè)化的機(jī)構(gòu)護(hù)理人員給予重點(diǎn)照護(hù)。

（二）推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，促進(jìn)照護(hù)勞動(dòng)力高質(zhì)量“在地就業(yè)”

解決養(yǎng)老服務(wù)“用工荒”，從根本上要依靠社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度優(yōu)勢(shì)，借勢(shì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大消費(fèi)、帶動(dòng)就業(yè)。但也應(yīng)注意平臺(tái)照護(hù)服務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是平臺(tái)就業(yè)通常不太穩(wěn)定、工作保護(hù)偏弱、社會(huì)保障覆蓋不足。從全球范圍來看，平臺(tái)傾向于將從業(yè)人員歸類為自營職業(yè)者，而社會(huì)保障更適用于正式雇員，對(duì)靈活就業(yè)者不太有利。二是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在提高服務(wù)靈活性、透明度的同時(shí)，也帶來了工作不安全感。例如，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)賦予消費(fèi)者隨時(shí)召喚照護(hù)人員，以及臨時(shí)取消訂單的權(quán)利。平臺(tái)運(yùn)營商能夠輕松應(yīng)對(duì)照護(hù)需求波動(dòng)，而無需承擔(dān)太多風(fēng)險(xiǎn)，但照護(hù)者卻陷入時(shí)間更長、強(qiáng)度更高、隨時(shí)待命的工作狀態(tài)，這會(huì)加劇其身心壓力。因此，應(yīng)鼓勵(lì)“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”健康有序發(fā)展，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，挖掘釋放有效需求，創(chuàng)造一大批工資待遇高、福利有保障、通勤距離短的“就近就便”照護(hù)崗位。

第一，準(zhǔn)確研判我國老齡消費(fèi)發(fā)展新趨勢(shì)，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)打造“優(yōu)步化”照護(hù)服務(wù)體系。我國正處于從“未富先老”向“邊富邊老”的轉(zhuǎn)變當(dāng)中，老年人口支付能力、消費(fèi)意愿大幅提高，疊加日益增多的空巢、獨(dú)居老年人，催生多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。應(yīng)抓住老年人口結(jié)構(gòu)變化帶來的服務(wù)需求轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展老年照護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)。應(yīng)高度重視“平臺(tái)+個(gè)人”的新型勞動(dòng)關(guān)系對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)保障制度的沖擊，探索建立符合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)就業(yè)新特征、新趨勢(shì)的社會(huì)保障體系，切實(shí)解決照護(hù)人員的后顧之憂。

第二，繼續(xù)探索基于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的“在地就業(yè)”新形式。借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，有序引導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)家庭、社區(qū)的照護(hù)需求進(jìn)行深度挖潛，在社區(qū)層面培育形成一個(gè)人氣旺、貼地氣、要素全、秩序好的平臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)老年人和照護(hù)者在空間上就近匹配、在時(shí)間上就便協(xié)調(diào)，將更多有時(shí)間、有意愿的社區(qū)居民轉(zhuǎn)化成有償照護(hù)提供者。例如，奧地利的“Curafides”于2016年開始運(yùn)營，旨在為老年人和護(hù)理人員搭建一個(gè)雙向匹配的商業(yè)化信息平臺(tái)。老年人的照護(hù)需求、護(hù)理人員的個(gè)人資料一目了然，可供雙方自由瀏覽和選擇配對(duì)，平臺(tái)還根據(jù)客戶與護(hù)理人員的位置形成列表推送，實(shí)現(xiàn)了供需地理分布可視化。

第三，發(fā)揮市場(chǎng)在人力資源配置中的決定性作用，促進(jìn)照護(hù)人才跨區(qū)域自由流動(dòng)，強(qiáng)化地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。善于利用東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的資本差距、技術(shù)差距、工資差距，以價(jià)格機(jī)制為基礎(chǔ)，以發(fā)展平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為契機(jī)，合理引導(dǎo)照護(hù)勞動(dòng)力從中西部向東部地區(qū)流動(dòng)，穩(wěn)步加大東部地區(qū)向中西部地區(qū)的投資傾斜、技術(shù)投放，鼓勵(lì)頭部養(yǎng)老企業(yè)跨地區(qū)連鎖化經(jīng)營，最大化老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)的地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)。

（三）構(gòu)建以長期護(hù)理保險(xiǎn)為重點(diǎn)的多元混合養(yǎng)老服務(wù)資金保障體系，持續(xù)穩(wěn)定促進(jìn)老年照護(hù)就業(yè)

資金保障是老年照護(hù)人才隊(duì)伍發(fā)展壯大的“生命線”，必須著力構(gòu)建家庭、政府、社會(huì)三位一體的養(yǎng)老服務(wù)資金保障體系，特別是加快建立惠及廣泛、精算平衡的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度經(jīng)過5年試點(diǎn)初見成效，參保人數(shù)已達(dá)到1.34億人，但仍面臨參保對(duì)象和受益范圍較窄、籌資過度依賴醫(yī)保基金、失能等級(jí)評(píng)定不完善等問題。下一步，應(yīng)充分吸收借鑒長期護(hù)理保險(xiǎn)先行國家的成功經(jīng)驗(yàn)，避免重復(fù)其失敗做法，立足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政能力以及社情民意，推動(dòng)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度與家庭贍養(yǎng)、社會(huì)福利、市場(chǎng)化服務(wù)無縫銜接，為新時(shí)代老年照護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)提供更加充足、更可持續(xù)的資金保障。

第一，完善長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資模式。推行長期護(hù)理保險(xiǎn)固然可以從需求側(cè)擴(kuò)大照護(hù)服務(wù)就業(yè)，但也導(dǎo)致護(hù)理費(fèi)用不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2016年，日本介護(hù)保險(xiǎn)總費(fèi)用從3.6兆日元增加到10.4 兆日元。①日本厚生労働省.介護(hù)保険制度の概要，轉(zhuǎn)引自周加艷、沈勤，《日本長期護(hù)理保險(xiǎn)的挑戰(zhàn)、改革及其發(fā)展趨勢(shì)》，《老齡科學(xué)研究》，2017年，第10期，第60-69頁。中國長期護(hù)理保險(xiǎn)也承擔(dān)著巨大財(cái)政壓力。據(jù)測(cè)算，即使低水平保障重度失能人群，到2030年長期護(hù)理保險(xiǎn)基金也至少需要1891.90億元，而如果依次將中度和輕度失能人群納入保障范圍，預(yù)計(jì)2030年基金需求規(guī)模將分別達(dá)到3503.68億元和10702.53億元（陳璐、時(shí)曉爽，2021）。因此，應(yīng)加強(qiáng)長期護(hù)理保險(xiǎn)的精算平衡研究，探索形成多渠道籌資機(jī)制。一是研究制定合理的參保范圍，縝密分析如何通過覆蓋全體城鄉(xiāng)居民，強(qiáng)化規(guī)模效應(yīng)攤薄繳費(fèi)成本，提升基金規(guī)模和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。例如，2017年，德國86.7%的居民參加了長期護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)，11.3%的居民參加了長期護(hù)理私人保險(xiǎn)，全民參保率接近100%（許敏敏、段娜，2019）。二是充分評(píng)估國家財(cái)力、企業(yè)承受能力，以及個(gè)人支付能力，合理劃分個(gè)人、財(cái)政和單位分擔(dān)比例，科學(xué)測(cè)算個(gè)人繳費(fèi)率。例如，德國社會(huì)長期護(hù)理保險(xiǎn)由雇員和雇主平均分?jǐn)偫U費(fèi)成本，個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)占收入的比率從1995年的1.7%逐漸上漲到2017年的2.55%（蘇健，2019），這較好地保持了現(xiàn)收現(xiàn)付模式的財(cái)務(wù)平衡性。

第二，穩(wěn)步擴(kuò)大長護(hù)險(xiǎn)受益范圍和形式，支持家庭養(yǎng)老功能恢復(fù)。一是研究以家庭為單位的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。在中國，家庭是養(yǎng)老的第一責(zé)任人和“守門人”，應(yīng)圍繞鞏固促進(jìn)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度建設(shè)。例如，德國長期護(hù)理保險(xiǎn)呈現(xiàn)明顯的家庭化傾向，家庭婦女、被撫養(yǎng)的子女在其配偶或父母已經(jīng)參加長期護(hù)理保險(xiǎn)的情況下可以免費(fèi)享有同等待遇（仲利娟，2018），從2005年開始，無子女者的繳費(fèi)率要比一般標(biāo)準(zhǔn)高出0.25%（蘇健，2019）。二是探討長期護(hù)理保險(xiǎn)如何兼顧非正式照料。長期護(hù)理保險(xiǎn)的關(guān)鍵決策參數(shù)在于是否惠及非正式照料者。德國抱持“居家照護(hù)優(yōu)先”原則，允許參保對(duì)象使用保險(xiǎn)金補(bǔ)償家庭照料者，通過體現(xiàn)非正式照料的經(jīng)濟(jì)價(jià)值促進(jìn)家庭養(yǎng)老責(zé)任回歸。與德國不同，日本政府堅(jiān)持“護(hù)理社會(huì)化”的政策目標(biāo)，介護(hù)保險(xiǎn)僅限于正式照護(hù)，以鼓勵(lì)支持女性充分就業(yè)。這兩種政策設(shè)計(jì)均有其合理之處，我國在建立健全長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的過程中，應(yīng)全面細(xì)致評(píng)估政策的收益與成本，綜合運(yùn)用社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)，以及福利津貼等方式，支持家庭照料人員。

第三，以推行長期護(hù)理保險(xiǎn)為契機(jī)，建立全國性照護(hù)質(zhì)量框架。一是積極探索長期護(hù)理保險(xiǎn)支付條件與照護(hù)質(zhì)量、勞動(dòng)保護(hù)等因素相掛鉤，提升老年照護(hù)隊(duì)伍專業(yè)化水平，保障護(hù)理人員的合法勞動(dòng)權(quán)益。例如，發(fā)達(dá)國家廣泛引入基于績效的長護(hù)險(xiǎn)或福利津貼支付計(jì)劃，通過強(qiáng)化正式照護(hù)的任職資格、專業(yè)門檻、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，改善照護(hù)崗位的工作條件、薪資水平、教育培訓(xùn)等福利待遇。日本政府則將市場(chǎng)競爭機(jī)制引入介護(hù)保險(xiǎn)，擴(kuò)大了老年人對(duì)服務(wù)商的選擇權(quán)，激勵(lì)服務(wù)商提高人力資本投資，增強(qiáng)照護(hù)隊(duì)伍服務(wù)效率。二是嘗試發(fā)揮長期護(hù)理保險(xiǎn)的預(yù)防性功能，促進(jìn)從被動(dòng)照護(hù)向主動(dòng)預(yù)防的理念轉(zhuǎn)變。例如，日本政府于2005年開始構(gòu)建護(hù)理預(yù)防體系，對(duì)即將進(jìn)入照護(hù)依賴狀態(tài)的參保人群進(jìn)行預(yù)防性護(hù)理服務(wù)，延緩老年人失能失智的發(fā)生，抑制了護(hù)理費(fèi)用增長，也減輕了隊(duì)伍壓力。三是持續(xù)推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，形成養(yǎng)老服務(wù)多元籌資格局，兜牢兜實(shí)困難群體養(yǎng)老底線，根據(jù)財(cái)政能力穩(wěn)步提高基本養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過抬升人人享有的基本養(yǎng)老服務(wù)“底座”，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)市場(chǎng)規(guī)模。

（四）打造多元共治的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)生態(tài)圈

敬老愛老、守望相助是中華民族的傳統(tǒng)美德，進(jìn)入新時(shí)代，應(yīng)充分發(fā)揮中國特色基層治理制度的巨大優(yōu)勢(shì)，厚植社會(huì)資本，激發(fā)善治傳統(tǒng)，打造公助、共助、互助、自助有機(jī)統(tǒng)一的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)生態(tài)體系，為老年照護(hù)人才隊(duì)伍快速發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。

第一，培養(yǎng)社會(huì)資本，完善合作機(jī)制，讓互助養(yǎng)老落到實(shí)處，避免形式化、盆景化。近些年，各地圍繞互助養(yǎng)老開展了有益探索，但仍存在一些突出瓶頸。一是缺乏合作動(dòng)機(jī)，陷入合作困境。農(nóng)村老人習(xí)慣于把養(yǎng)老視為家務(wù)事，或是由政府來管的村莊公共事務(wù)，不太認(rèn)同非親屬間的互助養(yǎng)老；農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)普遍以自理老年人的就餐文化娛樂為主，而失能半失能老年人的長期照護(hù)才是養(yǎng)老服務(wù)剛需；農(nóng)村老年人參與互助養(yǎng)老有顧慮，擔(dān)心產(chǎn)生鄰里糾紛。二是機(jī)制不健全，缺乏可持續(xù)性。互助養(yǎng)老持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于參與者之間的信任、認(rèn)同以及可預(yù)期的價(jià)值感與歸宿感（丁煜、朱火云，2022）。互助幸福院模式通常依靠政府解決啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)和前期運(yùn)維保障，互惠性集體規(guī)范和信任網(wǎng)絡(luò)普遍不足，一旦離開政府扶持難以為繼；“時(shí)間銀行”無須政府注入大量資金，但服務(wù)時(shí)間難以精準(zhǔn)量化，當(dāng)期服務(wù)未來或許無法兌換等質(zhì)等量的服務(wù)，社會(huì)流動(dòng)增大跨區(qū)轉(zhuǎn)讓、繼承、通存通兌難度，可能產(chǎn)生較高道德風(fēng)險(xiǎn)（鄭雄飛、吳振其，2022）。因此，應(yīng)立足國情實(shí)際，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、黨員帶頭的示范效應(yīng)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英發(fā)揮其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)地位，激發(fā)草根行動(dòng)，在高密度的互助過程中不斷增強(qiáng)社會(huì)信任，為互助技術(shù)運(yùn)轉(zhuǎn)提供減少摩擦的潤滑劑，推動(dòng)形成農(nóng)村互助養(yǎng)老與村莊共同體建設(shè)相得益彰的養(yǎng)老服務(wù)新格局。同時(shí)，應(yīng)完善社會(huì)支持體系，建立健全互助養(yǎng)老機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)解決“時(shí)間銀行”模式在以往實(shí)踐中碰到的參與主體預(yù)期收益不穩(wěn)定等問題。

第二，提升社會(huì)力量在老年照護(hù)人才體系中的耦合度。我國未來專業(yè)社工隊(duì)伍龐大、志愿力量充沛，但參與養(yǎng)老服務(wù)“最后一公里”面臨居民不信任、社區(qū)難調(diào)度等進(jìn)場(chǎng)難題。癥結(jié)在于我國老年照護(hù)人才體系對(duì)多樣化人力資源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，社會(huì)志愿力量在整體架構(gòu)中找不準(zhǔn)功能定位，無法與其他照護(hù)力量形成合力。為了解決這一問題，日本政府通過整合護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、生活照料，促進(jìn)醫(yī)護(hù)人員、專業(yè)照護(hù)人員、志愿者等力量的無縫銜接，向照護(hù)依賴?yán)夏耆颂峁┽t(yī)療、護(hù)理、生活照料一體化服務(wù)。其中，社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者主要負(fù)責(zé)幫忙購物、送餐服務(wù)等。因此，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)力量在鏈接養(yǎng)老服務(wù)資源、加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，以及提供心理慰藉、陪護(hù)服務(wù)等方面的功能作用，與市場(chǎng)化專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)形成耦合效應(yīng)。

第三，打造共建共治共享的綜合性社區(qū)照護(hù)體系。應(yīng)促進(jìn)老年人及其家庭、技術(shù)工程師、護(hù)理人員、社會(huì)工作者、志愿者等相關(guān)主體通過基于互聯(lián)網(wǎng)的社區(qū)平臺(tái)，分享觀點(diǎn)、對(duì)話溝通、協(xié)同合作，形成共治共建共享的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)生態(tài)圈。例如，為了應(yīng)對(duì)“大護(hù)理時(shí)代”的來臨，日本致力于建立“社區(qū)緊貼型服務(wù)”，并在2011年介護(hù)保險(xiǎn)改革中著手構(gòu)建社區(qū)綜合護(hù)理體系，推動(dòng)老年人護(hù)理社區(qū)化（李佳、車田天，2020），實(shí)現(xiàn)了家庭、社區(qū)、政府、市場(chǎng)、外部社會(huì)力量多元參與、相互支持的養(yǎng)老服務(wù)體系。