關于基層政府制定安全生產盡職免責清單的探討

楊慧麗 魏洪斌 劉久照

（1.華北科技學院 河北三河 065201；2.自然資源部國土整治中心 北京 100035）

引言

據統計數據表明，2020年是歷年來安全生產事故的件數和死亡人數最少的一年。全國安全生產事故件數、死亡人數從歷史最高峰的2002 年的107 萬件起、死亡13 萬多人，降至2020 年的3.8 萬件多起、死亡2.74 萬多人，分別下降85.1%和70.9%。重特大事故從2001 年的140 件起、死亡2556 人降到2020 年的16 件起、死亡262 人，分別下降88.6%和89.7%。但是2020 年的數據不能說明安全生產領域的事故風險確實降低了。因為自2019 年12 月以來，新冠疫情導致很多工廠等生產型單位停工停產，減少開工或不開工生產是安全生產事故變少、發生率變低的客觀重要因素，在疫情常態化或者疫情結束之后，大量的生產型單位必將恢復正常生產，這將對安全事故防范與處置帶來挑戰。因此，安全生產事故防治形勢依然復雜嚴峻，為了遏制事故多發、頻發態勢，政府監管是重要環節，尤其是處于監管一線的基層政府及其職能部門，盡職免責清單的制定將為基層政府監管企事業單位安全生產提供指引，本文旨在對該清單的制定進行分析。

一、基層政府制定安全生產盡職免責清單的法律規范分析

首先，盡職免責相關法律規范最初出現在金融領域。銀監會發布《關于銀行建立小企業金融服務專營機構的指導意見》（2008 年），首次要求“各銀行建立授信盡職免責制度，做到盡職者免責，失職者問責”；保監會發布《基礎設施債權投資計劃產品設立指引》（2009 年）和國務院關于《進一步促進中小企業發展的若干意見》（2009年）均明確盡職免責制度在金融領域的確立。

其次，頂層設計和低效力等級規范中可見盡職免責相關規定。國家安監總局第24號令《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》（2009年）明確依法不承擔責任的10 種情形，但該文件法律位階較低，實踐中難以作為問責依據。《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（2016年）提出要依法依規制定各有關部門安全生產權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責。國務院關于《加強和規范事中事后監管的指導意見》（2019 年）要求加快完善各監管執法領域盡職免責辦法，明確履職標準和評判界線。《安全生產法》（2021 年）雖無安全生產盡職免責概念，但明確了權責清單的編制責任。《安全生產法》第十七條規定：縣級以上各級人民政府以及負有安全生產監督管理職責的部門，應當依法編制安全生產權力和責任清單，公開接受社會監督。

最后，“十四五”規劃和2035年遠景目標均提出了盡職免責機制的要求。《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》（2021 年）要求，構建適應高質量發展要求的內生激勵機制，健全激勵導向的績效評價考核機制和盡職免責機制，調動廣大干部特別是基層干部的積極性、主動性、創造性。

由上可知，盡職免責在制度頂層設計與效力位階較低的法律規范（如規章等）中被采納，但在安全生產法與行政法規中卻未能予以確認，而這些效力位階較高的法律規范正是問責過程中最經常被參照和適用的法律依據，是落實國家戰略及為基層規范提供指引的關鍵，法律法規位階的規范缺失直接導致“免責”難以實現，與此同時，盡職免責系列清單的編制必須以安全生產追責為依據，只有被責任事故調查組認可的權責清單，監管人員才能切實按照清單內容落實要求，否則清單制定的行為約束作用難以實現，故而盡管新《安全生產法》要求各級政府編制權責清單，但權責清單的法律價值和效力卻未能予以明確，清單流于形式可能性較大。

二、基層政府制定安全生產盡職免責清單的法律理論分析

（一）責任主體角度，新《安全生產法》為“盡職免責”提供支撐

新《安全生產法》引人注目的亮點之一就是對企業主體責任做了進一步明確和細化。安全生產事故追責，第一要追究的是企業的主體責任。安全生產責任體系呈現多角度、多層次及多方面等特點。企業及其他生產機構、員工等承擔主體責任；政府及其職能部門和企業處于責任承擔的不同層次，前者的監管責任相對于后者的主體責任，是處于第二位的。但我國安全生產責任追究體系長久未能解決的問題是“權責失衡、責罰不均”。 按照權責對等的基本法律原則，若無違法瀆職，行政管理部門或人員承擔責任于法無據，如其在這種情況下擔責則是違背法律、有失公允的。行政管理部門只要完全履行職責，就不應當對管理對象發生的事故承擔法律責任。

（二）立法技術角度，新《安全生產法》為“盡職免責”奠定基礎

國家安全監管總局發布的《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》（2009 年）規定，安全監管監察部門應當依照法律、法規、規章和本級人民政府、上級安全監管監察部門規定的安全監管監察職責，根據各自的監管監察權限、行政執法人員數量、監管監察的生產經營單位狀況、技術裝備和經費保障等實際情況，制訂本部門年度安全監管工作計劃，報本級人民政府批準后實施。新《安全生產法》確認上述計劃性檢查執法制度，其在五十九條予以了回應“安全生產監督管理部門應當按照分類分級監督管理的要求，制定安全生產年度監督檢查計劃，并按照年度監督檢查計劃進行監督檢查，發現事故隱患，應當及時處理”。如此從技術角度，行政管理部門嚴格按照政府批準計劃開展工作，確保檢查依法依規，這為進一步規定履職到位，管理部門及執法人員可依法不擔責奠定基礎，為今后針對“盡職免責”全面、具體規定做了鋪墊。

三、基層政府制定安全生產盡職免責清單的體系設計

盡管盡職免責尚未在法律、行政法規中被明確規定，依法進行權責清單的編制是當下的任務，盡職免責是法理應有之義，在各層級權責清單趨于完備之時，清單執行的法律效力問題將隨之得到解決。基層政府權責清單最為基礎、微觀和具體，故對其制定安全生產盡職免責清單的體系設計予以分析，十分必要。

（一）清單編制原則

清單編制的重點為將具體職能部門的權力和責任進一步清晰化，厘清本部門權力和責任界限，防止因對自身責任認識不足而造成的監管不力，亦防止因權力界限不清而發生的執法亂象。相關行業規范亦為清單職能劃分提供指引，《公路水路行業安全生產監督管理工作責任規范導則》（交通運輸部辦公廳，2017）對各級交通運輸管理部門精準具體制定公路和水路行業安全監督職責提供法律依據。

具體而言，在編制三個清單時應遵循以下原則：其一，遵循立法，堅持權責法定。從法律、行政法規、部門規章等梳理出對應職能部門的相關內容，強化法治理念，無上述依據的職責，不納入責任清單編制范圍。其二，立足執法，堅持問題導向。以解決問題為導向，從執法過程中多發的問題出發，反推執法過程中可能出現的權責模糊、監管盲區等情形，提升針對性。其三，精煉表達，堅持清單可操作性。通過編制清單，做好法律解釋；用詞精準，避免發生歧義；同時慎用其他情形，避免追責口袋。

（二）清單體系構建

1.建立安全監管單位權力和責任清單

權責清單的總體要求是“職責具體、權責統一、邊界清晰”。所以，如何從法律法規中準確找到屬于相應職能部門的權力、責任，是權責清單編制質量保證的關鍵。按照行業領域厘清相關部門安全生產權責，各行業領域主管部門要組織相關單位舉辦聯席會議，加強對行業領域安全事項的協調，明確權責邊界。根據法定的職責內容，分解為具體工作事項，每一項工作職責對應若干具體工作事項，明確履行職責的工作方案和要求。

安全生產責任的分類包括紀律責任、行政責任、刑事責任和民事責任。針對具體職能部門，分別對每一類責任進行分析，以刑事責任為例：對《刑法》與新《安全生產法》中的責任規定進行聯動研究，從主體、行為、刑事罪名三方面厘清安全生產刑事責任。根據《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（主席令第六十六號）規定，對《刑法》第一百三十四條、第二百二十九條進行了修訂和增加，至此，2020版刑法中涉及的安全生產領域犯罪罪名增加至11種，分別是：重大飛行事故罪、鐵路運營安全事故罪、交通肇事罪、重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪、重大勞動安全事故罪、大型群眾性活動重大安全事故罪、工程重大安全事故罪、教育設施重大安全事故罪、消防責任事故罪、提供虛假證明文件罪。其中，第一百三十四條增加了“重大責任事故罪”的問責范圍；第二百二十九條增加了涉及安全評價提供虛假證明文件的罪責。同時，某些生產單位進行生產經營的過程中還會觸犯妨害公務罪，負有安全生產監督管理職責部門的工作人員還可能觸犯玩忽職守罪、濫用職權罪。與此同時，安全生產法律責任規定在新《安全生產法》第六章第九十條至第一百一十六條中規定，本部分法律責任包括民事責任、行政責任、刑事責任。關于刑事責任的部分，在新《安全生產法》共二十七條法律責任的規定中，涉及刑事責任的共一十六條。一部法律較為重要的部分就是關于法律責任的規定，了解了一部法律的責任規定，才能對未來處理相關事件有預測性，才能更好在工作中執行法律規定，更好依法辦事，才能真正做到盡職免責。

新《安全生產法》法律責任與《刑法》的銜接具體如下：《安全生產法》第九條規定：負有安全生產監督管理職責部門的工作人員，有下列行為之一的應給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任：對不符合法定安全生產條件的涉及安全生產的事項予以批準或者驗收通過的；發現未依法取得批準、驗收的單位擅自從事有關活動或者接到舉報后不予取締或者不依法予以處理的；對已經依法取得批準的單位不履行監督管理職責，發現其不再具備安全生產條件而不撤銷原批準或者發現安全生產違法行為不予查處的；在監督檢查中發現重大事故隱患，不依法及時處理的。負有安全生產監督管理職責部門的工作人員有前款規定以外的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處分；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。該條與刑法相結合，可歸納：刑事責任主體為負有安全生產監督管理職責部門的工作人員，以及負有安全生產監督管理職責的部門，具體包括應急管理部門和對有關行業領域的安全生產工作實施監督管理的部門；刑事責任針對的行為為安全生產法第九條規定的四點及其他違法違規行為；涉及的刑事責任包括：濫用職權罪、玩忽職守罪。

由此，形成類型化責任清單：（1）法律法規責任清單：基于法律、行政法規和黨內法規所產生責任清單；（2）部委規章責任清單：基于部委規章所產生責任清單；（3）地方性法規責任清單：基于地方性法規所產生的責任清單；（4）機關、單位責任清單：監督管理機關、生產經營單位基于前述責任清單的規定，制定的本機關、本單位的責任清單。各類責任清單的關系如圖1所示。

圖1 各類責任清單的關系

從責任清單出發，分析歸納履職行為規范，形成系統性的與責任清單內容相對應的權力清單。權力清單由行政權力事項構成，每項權力要明確法律依據、責任部門、辦理程序、條件、時限等，以便規范管理行政權力。權力清單要另附履職證據保全附則，在注重安全生產監管工作質量與效率的同時，關注履職過程中的全過程留痕的證據保全，將證據分為消極行為的檢查、治理等證據，積極行為的安排、布置、實施等證據，以及在疑難證據的獲取基礎上，對不同證據的合法留存固定過程進行詳細說明。

2.編制工作計劃清單

根據安全生產法相關規定，對經營場所監督檢查包括年度和月度計劃管理。每年年初，基層政府安委會各成員單位和各鄉鎮要將年度安全生產執法計劃擬定完成；每月初參照當年年度執法計劃與上級主管機構的工作部署，基層政府安委會各成員單位和各鄉鎮擬定完成月度安全生產現場檢查執法計劃。所以，工作計劃清單包括年度工作計劃清單和月度工作計劃清單。工作計劃清單必須重點保障監督管理執法的計劃性，緩解監管執法全面覆蓋與監管力量不足的矛盾。新《安全生產法》分類分級監督管理的規定與安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定（安監局，2009）的規定為工作計劃清單的制定提供了具體遵循依據，按照人員編制、生產經營單位具體情況、工作內容等擬定，具有可操作性的年度監察執法計劃。

3.編制安全檢查清單

在檢查清單制定的過程中，對于企業安全生產主體責任和行業安全監管主體責任要嚴格、明確地進行區分，不同的責任與不同的安全檢查清單相對應。政府各職能部門對直接進行監督管理的生產經營企業，需要制定詳盡的安全生產現場監督綜合檢查表，將應當檢查的各類事項清單和檢查標準要求確定下來。細化和落實好權力和責任清單是檢查清單存在的意義和價值，依法對生產經營單位安全生產主體責任予以檢查，為使監督檢查更具操作性，需要與基層運營管理企業加大溝通頻次，制定的檢查清單，有法可依和可操作性是必要條件。但是，需要注意，階段性安全生產大檢查文件、專項整治文件要求等不應被包含于安全檢查清單之中。

4.編制監管對象清單

管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全原則是政府管理部門必須嚴格遵守的，逐步形成安全管理行業的經營數據庫，將本部門直接監督檢查的生產經營企業清單列明，嚴格依據規范開展直接監督檢查職責并承擔相應法律責任。基層政府職能部門對負有直接監督檢查義務外的生產經營企業，必須按分級屬地規則，明確相應的直接監督檢查責任單位。

5.建立隱患排查治理清單

各級管理部門要將安全隱患排查和治理兩項清單進行完善，要求責任企業扎實完成治理方案，保證治理效果和治理過程處于安全狀態。安全生產現場檢查執法人員如在檢查中發現任何隱患，應按照相關規定進行現場處理，將檢查執法尤其是隱患問題立即通報任務委派的單位，將隱患提前置于清單之中。

四、基層政府落實安全生產盡職免責清單的保障措施

其一，強化清單制定。對實行安全生產清單制管理的管理部門，可通過購買服務等邀請專家指導制定清單，并以紅頭文件通知關聯單位，確保安全生產清單制管理內容全面、形成系統、與實際相符并且具有可行性。基層政府監管職能部門要先推行清單化管理，充分實現示范引領作用，其他單位要堅決按規定部署和時限推進完成清單編制工作。

其二，解決疑難問題。對安全生產權責邊界不清的單位，基層政府安全監督部門、法制辦等可邀請專家幫助其厘清權責邊界。同時，相應職能部門可不定期邀請專家進行清單化管理講座，協助相關單位推進清單化管理。

其三，強化監督檢查。在加強對安全生產清單制管理宣傳引導的同時，對不按照要求落實安全生產清單制管理的機構，提高執法監督頻次，依法就隱患事項從嚴、從重處罰。各部門要加強協作，形成監管合力，在各級人民政府的統一領導和協調下，嚴厲打擊違法生產、經營等影響安全生產的事項。

其四，落實監管機制。根據“管行業必須管安全”的要求，各行業主管部門要履行安全生產監督管理的職責。安全生產綜合監管與行業監管相結合的工作機制需進一步完善，進一步加強應急管理部門對安全生產的綜合性管理，全面落實行業主管部門的專業監管以及行業管理、引導職責。