強化績效管理工作 提升地方政府專項債券資金使用效益

徐麗君

地方政府債券是指省、自治區、直轄市、經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市人民政府（簡稱地方政府）依法自行組織發行的、以政府信用為基礎并承擔還本付息責任的債券憑證，以地方政府的財政收入作為償還本息來源。地方政府債券的發行，可以緩解地方財政壓力，是地方政府為區域發展籌集資金的重要來源。

我國地方政府債券管理模式進程

我國地方政府債券目前大致經歷了三個階段，第一階段為2009-2010年的中央政府代發代還階段，第二階段為2011-2013年的地方政府自發中央政府代還試點階段，第三階段為2014年以來的地方政府自發自還階段。 通過逐步過渡，地方政府債券發行機制不斷完善，在保障積極財政政策落實到位、推動經濟發展、防范重大風險等方面發揮了積極作用。

中央政府代發代還階段

2009年《財政部關于印發〈2009年地方政府債券預算管理辦法的通知》（財預〔2009〕21號）規定，地方政府債券發行和償還的主體是地方政府；財政部代理發行債券并轉貸地方政府；到期債券由中央財政統一代為還本付息，中央與地方財政結算時，由地方政府上繳償還債券本息及發行費用。

地方政府自發中央政府代還試點階段

2011年財政部《關于印發〈2011年地方政府自行發債試點辦法〉的通知》（財庫〔2011〕141 號），自發代還即由試點省（市）（上海市、浙江省、廣東省、深圳市獲批）在在規定發債限額內，各地自行組織發行本地區政府債券，財政部代為償還本息付息，地方政府在結算時償還。

地方政府自發自還階段

2014年《預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等政策性文件的制定，給予了地方政府一定的舉借債務的權力，建立了“借、用、管、還”相統一的地方債券管理體系，我國進入了全面推行地方政府債券“自發自還”的新階段。

南譙區地方政府債券基本情況

滁州市南譙區在合理控制地方政府債務規模、確保政府綜合債務率指標始終處于警戒線以下，積極利用政府債券資金，在園區基礎設施建設、教育、醫療、保障性住房及鄉村振興等領域基礎設施建設方面投入大量資金，為改善民生、解決地方政府日常發展中存在的問題做出了積極貢獻。但在地方政府債券發行使用管理過程中還存在一些問題，如債券項目質量不高、債券資金支出進度較慢等。因此，隨著全面實施預算績效管理理念的不斷深入，構建地方政府債券資金績效管理制度迫在眉睫，有利于提升債券資金使用效益，降低政府債務風險，促進區域經濟高質量發展。

地方政府債券資金分類

按照資金用途和償債來源，我國地方政府債券可以分為一般債券和專項債券。一般債券主要是用一般公共預算收入還本付息，主要用于沒有收益的公益性項目；專項債券是用政府性基金或項目收益償還本息，用于有一定收益的公益性項目。

按照是否置換存量債務，我國地方政府債券可以分為新增債券、置換債券和再融資債券。地方政府新增債券會增加政府債務余額，而置換債券和再融資債券是用于置換之前經審計部門認定的地方政府存量債務及到期政府債券，不增加債務余額。

地方政府債券資金規模

2020年，南譙區地方政府債券規模為33.66億元，其中一般債券16.52億元，占比49.08%；專項債務17.14億元，占比50.12%。2021年，南譙區地方政府債券規模為42.08億元，其中一般債券16.89億元，占比40.14%；專項債券25.19億元，占比59.86%。與2020年相比，2021年南譙區地方政府債券規模同比增長25.01%，其中，一般債券規模增長了2.24%，專項債券規模增長了46.97%。

2015-2021年，安徽省財政廳共轉貸南譙區地方政府債券48.32億元，其中新增債券26.39億元，占比54.62%；置換債券15.35億元，占比31.77%；再融資債券6.57億元，占比13.61%。

從債券整體規模看，隨著國家債券發行額的逐年增加，南譙區債券規模呈現出逐年擴大的趨勢。分年度看，債券規模由2014年的14.14億元增加至2021年的42.08億元，年均增速為24.7%。在債券額度逐年增加的前提下，南譙區債務余額均控制在省財政廳核定的債務限額范圍內，債務規模在全省處于較低水平，風險整體可控。

地方政府債券項目申報及資金使用中存在問題

債券發行項目儲備不夠

債券項目編制申報專業性較強，涉及財政、金融、工程項目等多領域專業知識，專業技能要求較高，項目單位專業水平欠缺，財政、發改能力也不夠，申報債券項目不夠成熟。編制“一案兩書”需要引入第三方中介機構，但他們參與度不夠，與財政部門、發改部門、主管部門及項目單位溝通交流不及時，導致債券項目申報質量不高、項目庫儲備不足。

債券資金支出進度較慢

債券資金使用時限較短，當年發行的債券資金基本要當年支出完，但在實際使用的過程中，由于工程進度問題會放緩債券資金支出進度。根據省財政廳債券支出進度要求，債券資金需在發行下達后一個月之內由財政出庫撥付至建設單位。南譙區申報發行的一些專項債券項目，由于項目體量大，建設過程中會涉及審批、驗收、項目變更等各種因素影響，未達付款進度；同時，債券資金是分批次發行，下達時間與項目資金需求時間也會有不一致的情況出現，導致債券資金使用進度慢，影響債券資金的使用效益。

加強地方政府債券資金績效管理的重要性

地方政府債券在項目申報、資金使用中存在一些急需解決的問題，為進一步提高債券項目申報質量、提高債券資金使用效率，要建立全面的地方政府債券績效管理制度，積極做好事前評估、事中監控、事后評價工作。

有利于規范地方政府舉債融資機制

由于地方政府舉債融資存在“重融資、輕管理”的現象，地方政府債券資金項目申報時要進行事前績效評價，根據評價結果，可以從源頭上控制政府舉債融資。同時，通過事中、事后全流程績效管理，以結果為導向，判斷舉債是否有效，促使政府合理化舉債，規范了地方政府舉債融資。

有利于防范政府性債務風險

堅決打好防范化解重大風險攻堅戰是習近平總書記在黨的十九大報告中的三大攻堅戰的首位，其中的主要內容是加強地方政府性債務管理。債券資金績效管理主要是對地方政府債券資金發行規模、使用方向和使用情況等進行范圍約束，地方政府在項目申報時要充分考慮經濟社會發展需要和償債能力，債券資金發行時要合理配置項目資金需求，從源頭上遏制債務風險。同時，規范債券資金的用途和使用方向，通過及時進行債券資金項目績效評價工作，提高債券資金使用效率。

有利于提高地方政府公信力

2014年出臺的《預算法》首次明確各級政府預算執行要講求績效原則。2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），全面實施預算績效管理，解決績效管理中存在的問題，促進財政資金聚力增效，提高公共服務質量。2021年安徽省財政廳出臺《關于印發<安徽省政府專項債券項目資金績效管理辦法>的通知 》（皖財債〔2021〕1485 號），滁州市南譙區財政局出臺《關于印發<南譙區政府專項債券項目績效管理暫行辦法>的通知》，提出建立全流程債券資金績效管理體系，將債券資金項目實施與評價結果聯系起來，使有收益的債券資金項目產生預期現金流，確保地方政府還本付息能力，提高政府執行力和公信力。

有利于促進地方經濟高質量發展

近年來南譙區所追求的已經不是經濟的高速發展，而是經濟的高質量發展。地方政府債券資金作為區內重點領域項目建設資金的重要來源，有效推動區域經濟發展。在債券項目資金的使用過程中要強化績效管理工作，規范債券資金的使用方向，提高債券資金的使用效益，實現債券資金穩投資、惠民生、促消費、擴內需、補短板的作用，拉動南譙經濟高質量發展。

加強地方政府債券資金績效管理的相關措施

建立和完善地方政府債券資金全生命周期績效管理，創新思路、總結分析、探索實踐、注重結果導向、強化責任約束，提高地方政府債券資金的使用效益。建立全流程債券資金績效管理體系。

明確地方政府債券項目高質量績效目標的設定

績效目標是指項目使用政府債券在一定期限內預期實現的產出和達到的效果，是建立全過程績效管理體系的重要前提。地方政府債券項目績效管理要明確目標，項目申報時要認真分析、精細梳理和篩選，并全面納入預算績效管理。按照“誰申請債券資金，誰編制績效目標”的原則，項目單位編制績效目標，項目主管部門審核，財政和發改部門對績效目標設置的科學性和合理性提出意見和建議。績效目標設置重點關注償債資金來源，融資與項目收益平衡等因素。把績效目標與事前評估相結合， 約束地方政府舉債行為，進行動態跟蹤，為實施地方政府債券績效全流程管理奠定基礎。

優化地方政府債券項目運行管理機制

財政部相關文件明確要求各地方政府債券資金發行用于公益性項目，債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，債券期限與項目期限相匹配；要求各地完善地方政府債券項目庫管理。一是積極謀劃和豐富債券品種，在國家支持的重點區域，如長三角一體化、市政園區基礎設施、鄉村振興、醫療、教育等領域選擇符合條件的項目。二是完善地方政府債券信息披露制度。及時公開地方政府債券發行情況，披露本地區生產總值、財政收支、債務風險，披露債券規模、利率、期限、償債計劃，同時披露財務評價報告、事前績效評價、法律意見書等。

構建地方政府債券項目績效評價指標體系

完善地方政府債券資金績效管理，核心是設置科學合理的地方政府債券績效評價指標體系，這樣才能夠將債券資金績效管理理念落到實處，才能夠檢驗和量化債券資金的使用效益。一是要構建分級、分類、分層次的績效評價指標體系，指標選取要考慮項目的具體情況，同時將績效管理貫穿項目運行的全周期，從政府債券績效目標設立、資金投入、預算執行、項目管理到結果產出與效益，都應當設立相對應的評價指標。二是要充分考慮績效評價的四維標準，即經濟性、效率性、效果性與公平性，同時考慮定量與定性、共性與個性、科學設立評價指標值。通過建立債券資金多層次績效評價體系，落實地方政府和債券資金項目單位的績效管理的主體責任，提高地方政府債券資金績效管理水平。

開展地方政府債券項目全流程監管體系

事前績效評估是債券項目入庫的前提條件，第三方中介機構應對入庫項目逐一進行審核，重點論證項目的公益性、資本性、收益性、籌資合規性、績效目標合理性、實施方案可行性等，確保所申報項目符合債券資金支持方向。績效運行監控是對債券項目實施情況和績效目標完成情況開展的監督、控制和管理，重點關注債券資金使用效率和項目的實施效果。根據項目建設設定的績效目標，在項目完工后對政府債券資金的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的分析和評判。績效評價結果可以作為債券項目額度分配和改進項目管理的重要依據，完善債券項目管理。

實施地方政府債券項目全周期跟蹤問效

一要動態跟蹤政府債券項目進展和實施情況，及時反饋跟蹤結果，督促整改，發揮預算績效管理的督查糾偏作用，做到“舉債必問效，無效比問責”。實施“全方位、全過程、全覆蓋”績效評價機制，推動項目實施，優化債券結構，防范政府債券風險，全面提升債券使用績效管理。二要完善政府債券管理信息化建設，建立全方位政府債券項目管理信息系統，將績效理念和評價結果等貫穿到政府債券項目全生命周期中，實時監控風險和糾正偏差，達到財政績效管理的目的。三要用好績效評價結果。推進績效評價結果激勵與約束機制，與債券額度、優先保障等掛鉤，與地政府政績考核掛鉤，實行領導干部對地方政府債務的終身問責，促進形成債券項目資金運用的良性循環，規范政府債務管理。

（滁州市南譙區財政局）

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