基于政策分析視角下的專業學位研究生教育研究

譚 維，彭仲生，吳曉燕

(南華大學 1.研究生院；2.經濟管理與法學學院；3.資源環境與安全工程學院，湖南 衡陽 421000)

專業學位研究生教育是研究生教育的重要組成部分，經過30年的發展，我國逐步構建了具有中國特色的專業學位研究生培養體系，這些高層次應用型人才為經濟社會發展作出了重要貢獻[1]。長期以來，政府主導的政策供給是我國研究生教育發展最為明顯的特征[2]。專業學位的發展離不開國家政策的支持和引導，本文在對政策文本量化分析的基礎上，探討專業學位研究生教育政策的歷史與現狀，為促進專業學位長遠發展和提升專業學位研究生培養質量出臺穩健有力的政策提供參考。

一、研究設計

(一)樣本遴選

本文以專業學位研究生、專業學位為關鍵詞，通過對中國政府網、中華人民共和國教育部門戶網站、北大法寶網的檢索，初步收集與專業學位研究生培養等相關的政策文獻260份。根據研究目的，對文獻按照以下原則進行篩選：(1)本文主要研究國家層面的政策文本，發文單位僅限中央及各部委、國務院、國務院學位委員會。(2)選擇的政策文本類型為通知、規定、方案、規劃、辦法、條例、細則、意見等相關文件，函、請示、批復、會議紀要等不計入樣本范圍。(3)所選取的文本與專業學位研究生培養密切相關，僅作簡單表述或模糊提及的均不屬于有效樣本。(4)我國從1991年發展專業學位研究生教育，本文研究的最終目的是落實到專業學位研究生培養的政策分析上，因此政策文本的選取時間為1991年至2020年，基于以上原則，本文最終選取政策文本共91份。

(二)分析方法

本文采用內容分析法，主要選擇國家層面的專業學位研究生培養相關的政策文本進行分析，以文本條款為最小分析單元。首先將各個政策文本的年份、發文類型、發文單位進行統計分析，再以政策文本的條款為分析單位，將各分析單位分類歸入相應的政策領域和政策主題并進行頻次統計分析，最后在量化分析的基礎上，總結出這些政策文本在不同發展階段呈現出的特點、政策工具的選擇等，提出專業學位研究生培養政策制定的建議。

(三)文本編碼

對文本內容進行編碼，以91份政策文本中相關條款為分析單元，根據分析方法，按照“政策編號-條款編號-政策領域-政策主題-政策工具”的順序進行編碼，最終形成政策文本內容相關條款的編碼表(見表1)。

二、結果與分析

(一)政策文本總量分析

1.時間維度分析

我國從1991年開始發展專業學位研究生教育，與專業學位研究生培養相關的政策文本整體呈上升趨勢，特別是2010年、2012-2014年、2020年出現了三次較明顯的增長(見圖1)。1995年有關專業學位研究生培養的政策文本只有1份，2020年政策文本達到10份，增幅明顯，政策出臺的密集性和多發性體現了國家對專業學位研究生教育的重視程度。

表1 專業學位研究生培養政策文本內容編碼表

圖1 政策文本年度分布情況

2.政策文本類型分析

91份政策文本的發文類型由通知、意見、方案、規劃等構成，其中以通知和意見形式發布的政策文本最多，占總數的61.5%。以辦法、決定、報告、規劃等類型發布的政策文本較少，分別為1份(見表2)。目前專業學位研究生教育的法律文件尚處于空白狀態，通過查詢，關于學位與研究生教育的法律尚無，這與國家經濟社會發展亟需培養高層次人才和我國已進入高等教育大眾化階段的發展需求不匹配。

表2 政策文本類型分布情況

3.發文主體分布情況

發文主體從單一走向多元化，發文主體涉及教育部、國務院學位委員會、國務院、國務院辦公廳、財政部、國家發展與改革委員會等23個部門。在單一發文主體中，教育部發文21份，國務院學位委員會發文19份，分別占比23.1%和20.9%，是發文最多的兩個部門。且教育部聯合發文47次，國務院學位委員會聯合發文28次，財政部聯合發文13次，國家發展和改革委員會聯合發文10次，是聯合發文頻次較高的單位。

通過建立發文主體發文頻次的矩陣數據，運用UCINET6的可視化分析，得出圖2的發文主體協作關系圖。如圖2所示，節點表示發文單位，節點之間的連線表示發文單位之間的協作關系，線條越粗表示發文單位之間的協作關系越強，即協作發文的頻次越高。形成了以教育部為核心的協作關系網，說明教育部在有關專業學位研究生培養的發文中起了重要的主導作用。教育部與國務院學位委員會、國家發展和改革委員會、財政部在專業學位研究生培養方面制定政策的協同關系最強。

圖2 政策發文主體協作關系圖

(注：其中國家發展和改革委員會，包含原國家發展計劃委員會、原國家計劃委員會；國家衛生和計劃生育委員會于2018年3月經第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準撤銷。衛生部經2013年十二屆全國人大一次會議，與國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務職能合并組建國家衛生和計劃生育委員會，后經2018年3月第三屆全國人民代表大會批準撤銷。國家教育委員會于1998年3月10日，經九屆人大一次會議通過更名為教育部。農業部經2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準職責整合組建中華人民共和國農業農村部。國務院扶貧辦于2021年2月被摘牌。)

(二)政策文本內容分析

1.政策文本主題分析

通過分析構成專業學位研究生培養環節的要素，本文將政策文本分為八大領域：培養機制、招生選拔機制、培養過程管理、學位授予管理、師資管理、能力構建、質量評價與監督機制、思政與就業。政策文本的八大領域內容又涉及眾多主題，涵蓋了專業學位研究生培養的各方面。對各領域和主題在政策文本中出現的頻次進行統計(表3)，可得知專業學位研究生培養的政策領域主要集中在培養機制、培養過程管理、能力構建等三個方面，其次招生選拔機制和師資管理也關注較多。在政策主題中，關于培養機制和模式改革的頻次最高，專業學位從學術學位分化而來，經過近30年的發展，取得一定的成績，但是專業學位的發展模式一直擺脫不了學術學位的發展禁錮，存在照搬或過度依賴學術學位的現象，難以滿足人才市場對高層次應用型人才的需求，國家政策也一直在致力于探索適合專業學位發展和專業學位研究生培養的道路。此外，聯合培養、培養與職業資格銜接、職業能力培養、實踐培養基地建設等主題出現的頻次也很高，這都反映了專業學位研究生的培養方向和政策指向。

表3 政策文本主題和領域及頻次統計

2.專業學位發展的各個階段分析

根據專業學位研究生培養政策在時間上的變化以及標志性政策的出臺，結合專業學位發展的歷史脈絡，本文將專業學位研究生培養的發展過程分為三個階段(表4)：探索發展階段(1991年-2008年)，關于專業學位研究生培養的政策發布較少。調整變革階段(2009年-2019年)，關于專業學位研究生培養的政策文本顯著增加，從第一階段的16份增加到65份。2020年以來是專業學位研究生教育的深化改革階段，2020年召開了全國研究生教育會議，隨即發布了一系列重要政策文件，其中《專業學位研究生教育發展方案(2020-2025)》(以下簡稱《發展方案》)確定了專業學位研究生教育進入了新的發展階段，明確了發展目標。

表4 各階段政策文本分布表

(1)探索發展階段(1991-2008年)

這一階段是專業學位研究生教育的初創期，專業學位的設立完善了我國的學位類型，形成了學術學位和專業學位并立的學位制度。1996年，國務院學位委員會頒布《專業學位設置審批暫行辦法》，指明“專業學位作為具有職業背景的一種學位，為培養特定職業高層次專門人才而設置，并要求各專業學位所涉及的有關行業部門應逐步把專業學位作為相應職業崗位(職位)任職資格有限考慮的條件之一”[3]，這為專業學位研究生的培養指明了方向。此后，國務院學位委員會設置了一批專業學位。此階段的政策文本多為專業學位設置方案和專業學位培養方案，占此階段政策文本數的75%。

(2)調整變革階段(2009-2019年)

2009-2019年是專業學位穩定發展并調整變革的階段，截止到2019年，我國已形成13個博士專業學位、47個碩士專業學位及1個學士專業學位三個層級的專業學位體系，專業學位覆蓋職業領域廣泛，為各行各業培養了一大批高層次復合型人才。

這一階段關于專業學位研究生培養的政策多為探索專業學位研究生培養機制和模式改革。2009年，教育部先后頒布《關于做好全日制碩士專業學位研究生培養工作的若干意見》《關于進一步做好研究生培養機制改革試點工作的通知》兩個文件，在充分認識專業學位研究生教育重要性的基礎上，著力于培養規模擴大、培養模式創新、分類培養機制建設等方面，重點突出對專業學位研究生職業能力的培養。

2013年，教育部和人社部聯合發布《關于深入推進專業學位研究生培養模式改革的意見》，對專業學位研究生的培養進行全方位的改革，除了招生培養、課程教學、師資建設等方面之外，還強調了實踐基地建設、校企聯合培養，并積極推進專業學位研究生培養與職業資格制度銜接[4]。《關于深化研究生教育改革的意見》指出要建立以提升職業能力為導向的專業學位研究生培養模式，大力推進專業學位與職業資格的有機銜接[5]。一系列政策著力于引導專業學位研究生培養與行業職業崗位相匹配，以滿足經濟社會不斷發展對應用型人才的需求。

(3)深化改革階段(2020年至今)

2020年7月召開的全國研究生教育會議，指明研究生教育要以適應黨和國家事業以及經濟社會發展需要，培養造就大批德才兼備的高層次人才，實現中華民族偉大復興的中國夢為己任，標志著研究生教育進入新的發展階段[6]。隨后頒布的發展方案在總結專業學位研究生教育已有成果的基礎上，闡明現存問題：對專業學位研究生教育的認識不夠深入，教育結構與質量問題并存，博士專業學位發展滯后，發展機制需要健全等[1]。進而提出專業學位研究生教育發展目標，致力于規模擴大、培養模式創新、產教融合機制以及專業學位與職業資格銜接等方面。

縱觀專業學位的發展過程，從最初依存于學術學位，照搬、套用學術學位的發展模式到逐步探索符合自身定位的發展機制和培養模式。專業學位研究生教育在不斷擴大培養規模、逐漸完善培養機制，增強職業融合度。

(三)政策工具分析

政策工具是政府賴以推行政策的手段[7]，本文根據專業學位研究生培養相關政策的特點，借鑒麥克唐納和艾穆爾(McDonnell & Elmore)、施耐德和英格拉姆(Schneider and Ingram)對于政策工具的分析，按照權威工具、激勵工具、能力建設工具、象征與勸告工具、學習工具等六種類型來進行分析[8-9]。權威工具是政府通過許可、禁止或要求來實現服從或使行為遵從規則，包含制度、標準、要求、禁止、監督和許可等，是一種被普遍使用、政府最樂于使用的政策工具；激勵工具是依靠正向的或負向的回報來引導人們遵從或鼓勵人們使用的工具，包含獎勵和懲罰；象征與勸誡工具假定人們基于個人信念和價值來采取與政策相關行動，包含鼓勵號召和輿論宣傳等；能力建設工具為個體、群體或機構做出決策或采取行為提供信息、培訓、教育和資源，將評估、支持、師資建設、制度建設、基礎建設歸入此類[10]；學習工具是依靠自發的行為和能力去解決相關政策問題，包括溝通協商、信息發布、宣傳學習等[11]。

根據專業學位研究生培養政策的領域分類和政策工具類型，構建起政策領域與政策工具的二維分析表(表5)，由表可知，權威工具在專業學位研究生培養政策文本中使用最為頻繁，達到191次，占比59%，其次是能力建設工具，出現89次，占比27.4%，激勵工具、象征與勸告工具和學習工具出現的頻次都較少，三者總占比僅13.6%。各政策工具的使用頻次不一，但單個政策文本通常涉及多個政策工具類型的使用。

表5 政策領域與主題中政策工具類型使用頻次統計表

續表

三、研究結論

(一)專業學位研究生培養的專門性政策偏少，缺乏法律類政策，政策主體間聯系有待增強

專業學位經過30年的發展，從萌芽到成熟，專業學位研究生培養逐漸成為學位與研究生教育的重點，這也體現在國家教育政策中關于專業學位研究生培養的政策發布總體上呈上升趨勢。但關于專業學位研究生培養的專門性政策發布較少，在91份政策文本中，只有13份文本是專門指導專業學位研究生教育與培養，占比僅14.3%，其中關于培養方案的文本5份，關于教育改革的文本5份，案例教學和培養基地建設的文本1份，教育發展方案1份，1份關于MBA教育的文本。專門性政策數量偏少，且目前我國尚無關于專業學位研究教育的專門法律，政策文本多以意見、規劃、方案甚至通知的形式發布，各培養主體在專業學位研究生培養的過程中會存在一定的權威缺失。培養標準缺失，培養能力參差不齊，也會導致培養輸出與社會需求不匹配。

專業學位具有鮮明的職業背景，應該充分發揮各行業及各行政管理部門的作用，協同制定專業學位研究生培養的法規政策。目前已有政策的發文主體間聯系還不夠緊密，政策主體多以教育部或國務院學位委員會為主，教育部協同單個或多個部門發文較多，其他各部委間協同制定政策較少，政策文本中具體指導性的條款較少，政策落地的效用有限。

(二)政策領域與主題分布不均衡，政策偏好于培養機制和模式改革

近10年來，專業學位研究生教育政策偏好從專業學位設置逐漸轉變為培養機制和模式改革，隨著專業學位探索社會需求不斷深化，專業學位類別日漸豐富，對專業學位研究生培養模式的探索也越來越密集，體現在政策文本中關于專業學位研究生培養機制和培養模式改革的出現頻次較高，多個政策文本提出要建立以提升職業能力為導向的專業學位研究培養模式，專業學位研究生職業能力培養和與職業資格銜接的政策發布密集。專業學位依托行業職業建立，最終目標是為社會培養高層次應用型人才，這種政策趨勢既符合專業學位發展的內在趨勢，也體現了社會需求的發展方向。但專業學位研究生培養是多方面協同的過程，培養機制和模式改革涉及研究生教育的方方面面，能力建設離不開招生選拔和導師指導，培養質量的提升需要優化學位標準和質量評價與監控機制，培養最終要實現高質量就業。專業學位研究生培養政策主題分布不均衡，不利于培養的良性發展。

(三)政策偏重權威工具的使用，激勵工具和象征與勸告工具使用較少，政策工具組合的方式較單一

專業學位研究生培養政策偏重于權威工具和能力建設工具的使用，權威工具的使用集中在培養機制領域，其中培養機制和模式改革，是使用權威工具最多的政策主題，占該領域的一半以上。政策文本中權威工具的使用，顯示國家在發展專業學位研究生教育的核心導向作用，且對綱領性的政策使用權威工具，能夠保障培養主體在專業學位研究生教育進程中的正確方向。著眼于專業學位研究生能力培養的政策大多使用能力建設工具，尤其是培養與職業資格的銜接，制度建設和支持的運用頻次較多。激勵工具和象征與勸告工具使用較少，在這兩類政策工具類型中，又以授權激勵和鼓勵號召為主。政策工具的使用已逐漸從單一走向多元化，但組合的方式仍較單一，多以“權威工具+某一其他類型的工具”形式。

權威工具的使用，在專業學位研究生教育發展初期，具有良好的政策指導性，確保政策執行力強、效率高，達到良好的效果，但隨著專業學位研究生教育體系和培養的成熟，過多使用權威工具反而限制了培養主體的靈活性和創造性，不利于發揮培養主體的辦學特色[12]。能力建設和象征與勸告工具主要體現在基礎建設、制度建設和鼓勵號召領域，要充分發揮能力建設工具與激勵工具的優化組合，注重專業學位研究生培養中的基礎設施建設和職業能力建設。

四、政策建議

(一)完善發文類型和政策空白領域，保持政策出臺的穩定性和協同性

根據發文目的不同，專業學位研究生培養政策的發文類型呈現多樣化，但仍缺乏專門的法律政策。在我國推動依法治國的進程中，研究生教育的法律缺失不利于解決培養過程中產生的問題，法律相較于以其他類型發布的政策，更顯權威性。現有政策雖涵蓋了眾多培養環節，但仍存在一些政策空白領域，如專業學位研究生培養與職業資格的銜接機制，大多政策還停留在口號上或者建議執行上，缺乏可操作性的指導政策。專業學位如何與職業資格對接、對接何種職業資格、行業認可度等問題仍無法有效解決。因此，應制定專業學位研究生教育的法律法規，填補法律空缺，維護專業學位的合法地位。進一步梳理已有政策的廣度和深度，按照專業學位研究生教育的發展方向，針對現存問題和政策空白領域，加快制定具體指導性的政策。

專業學位研究生教育政策總量呈上升趨勢，但各個年份差異較大，存在明顯波動，應保障政策出臺的穩定性和持續性。此外，專業學位發展進入深化改革階段，如何加深與行業的聯系，滿足經濟社會高速發展的要求，需要各主管部門通力協作、形成合力，共同制定政策，避免單一主體發布政策、各部門相互推諉扯皮的現象發生。

(二)改革專業學位研究生培養的構成要素，均衡發展各政策主題

從政策文本的總體情況來說，政策偏重于專業學位研究生培養機制、培養過程管理和能力建設等方面，對于培養機制和模式改革的關注度最高。專業學位研究生培養是一個系統工程，政策供給如果過度集中于某一領域或者主題，短期內能集中優勢資源發展這些環節，但從長期來看，有損專業學位的長遠發展[13]。例如，在培養機制中，分流退出機制的政策關注度非常低，隨著專業學位研究生培養規模的不斷擴大，很多研究生從報考時的盲目到學業上的疏于管理，導致不能如期畢業的研究生也呈規模增長，如何建立有效的分流退出機制，也成為專業學位研究生培養質量提升的重要一環。另外，國際交流與合作的政策供給較少，國際化是專業學位研究生教育的必然趨勢，發達國家的專業學位研究生培養體系已較成熟，應多借鑒成熟的經驗，加強人才培養方面的國際交流與合作。學位授予管理中關于學位論文分類評價機制的政策關注度也偏少，專業學位一直以來無法擺脫學術化的影子，仍沿用學術學位的學位評價體系，學位論文的分類評價機制能從結果上倒逼培養過程的分類培養，實現專業學位的培養目標，有必要增加相應政策的制定。改革專業學位研究生培養的構成要素，均衡發展各政策主題，才能促進專業學位研究生教育的長遠發展[13]。

(三)優化政策工具的組合配置，恰當使用權威工具，合理利用激勵工具和能力建設工具

政策工具是實現政策目標的手段[14]，政策目標的不同又決定了政策工具運用的不同，在關于專業學位研究生培養的國家政策層面上，應恰當使用權威工具，對于綱領性的政策文件，比如專業學位的發展規劃、培養定位和專業學位設置等領域，權威工具的使用有助于保障權威性、統一性和導向性，而培養過程管理中過多使用權威工具，反而限制了培養主體的靈活性和自主性，導致千篇一律，缺乏活力和特色。在專業學位研究生培養的政策文本中，激勵工具中政策激勵、資源激勵和能力建設工具中政策優惠、經費補貼等工具使用較少，經濟基礎決定上層建筑，缺乏強有力的經濟保障，專業學位研究生的培養難免捉襟見肘，缺乏動力。合理利用激勵工具和能力建設工具，通過多種類型的財政投入和資源投入等方式，有助于專業學位研究生培養政策的落地。此外，單一政策工具對政策目標的實現能力有限，合理優化政策工具的組合配置尤為重要[15-16]，一方面，制度建設和師資建設是長期工程，應當多選擇能力建設工具；另一方面，激勵工具有助于調動培養主體的積極性和創新性，政府在制定政策時，應充分發揮多種政策工具的作用，形成政策合力。