人民政協制度特征與協商民主效能優勢

◎齊 惠

習近平總書記指出：“人民政協是中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結合的偉大成果，是中國共產黨領導各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在政治制度上進行的偉大創造。”[1]人民政協作為政治制度的偉大創造蘊含著發揮協商民主獨特優勢的功能，主要體現在三個維度：人民政協非權力機關的性質定位，有效承載協商民主運行；人民政協規范的制度體系和組織結構，保障完整的協商民主實踐；人民政協以界別為組成單位的人力資源，發揮建言資政與凝聚共識雙向發力的協商民主功效。這三個維度相互支撐、相互配合，體現出人民政協制度特征與發揮協商民主優勢的內在邏輯。進入新時代，在中國共產黨領導下，人民政協秉承人民政協為人民的宗旨，在制度建設上不斷發展創新，進一步將人民政協制度特征轉化為協商民主的效能，彰顯協商民主獨特優勢。

一、非權力機關的性質定位，有效承載協商民主運行

人民政協是在政治制度上進行的偉大創造。有人認為人民政協是非權力機關，沒有強制性權力很難發揮積極的影響力。事實上，正因為人民政協非權力機關的性質定位，成為協商民主的重要載體，在政治體制和政治生活中發揮著不可替代的政治作用。

人民政協在歷史演進中形成了非權力機關的性質定位，以協商民主為運行方式。1949年召開第一屆中國人民政治協商會議協商建國，中國人民協商會議具有雙重身份：一是人民民主統一戰線的組織形式，二是代行全國人民代表大會職權的國家“最高權力機關”[2]。1954年第一屆全國人民代表大會召開，人民政協不再代行全國人民代表大會職權，保留了“統一戰線組織形式”。周恩來指出“人大既開，政協代行人大職權的政權機關作用已經失去，但政協本身的統一戰線的作用仍然存在，去掉一個代行的作用，留下本身的作用。”[3]在人民代表大會作為權力機關建立后，人民政協完成歷史使命去掉代行的權力機關的作用，保留了自身的統一戰線作用，協商民主是其運行的主要方式。在“五四憲法”制定時，針對政協是否有必要繼續存在，如果繼續存在是否與人大構成“兩院制”關系等問題存在爭論。以毛澤東為代表的中央第一代領導集體審時度勢、高屋建瓴地做出全局性、長遠性政治部署：有了人大，政協存在仍是必要的，但政協不能搞成國家機關，政協是統一戰線組織，是各黨派的協商機關。“人民代表大會是權力機關，有了人大，并不妨礙我們成立政協進行政治協商。……人大的代表性當然很大，但它不能包括所有方面，所以政協仍有存在的必要。”“政協不能搞成國家機關，因為人大和國務院是國家權力機關和國家管理機關，如果把政協也搞成國家機關，那就成為二元了，這樣就重復了，分散了，民主集中制就講不通了。政協不僅是人民團體，而且是各黨派的協商機關，是黨派性的機關。”[4]民主集中制不僅是無產階級政黨的根本組織原則，而且也是無產階級的社會主義國家的基本組織原則，人民政協的性質也必然受民主集中制原則所規范。1980年9月，鄧小平指出：“在修改章程中，不要把政協搞成一個權力機構。……它不同于人大，此點請注意。”[5]2000年通過的《中國人民政治協商會議章程修正案》進一步把人民政協的性質及其在國家政治生活中的地位和作用規范為“三句話”：中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。[6]“三句話”的性質定位，體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點。人民政協作為國家政治體制和政治生活中不可或缺的組成部分既不是主觀設計的結果，也不是孤立發展的，是由我國具體歷史條件和現實條件所決定的，與國體和政體相契合，與政黨制度相關聯，與社會主義民主發展相適應，集國家制度、政黨制度和民主形式于一體，成為協商民主的重要載體。

進入新時代，社會主義協商民主被提到新的高度，人民政協的性質及其在國家政治生活中的地位和作用也不斷趨于成熟定型。2018年新修訂的政協章程在人民政協性質的“三句話”后增加“是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”；在基本政治制度的表述后，增加“中國人民政治協商會議是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式”，在堅持人民政協非權力機關性質的前提下，進一步調整充實了人民政協性質定位和任務的內容。[7]習近平總書記在2019年中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話中，對于人民政協性質定位進行了更為全面系統的表述，“人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”[8]，新加入的“社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”的性質定位，意義重大。其一，民主形式上，協商民主的提出更進一步明確了人民政協作為一種民主形式不是在國家政治生活中行使國家權力的民主，而是通過協商討論廣泛聽取各黨派團體和各族各界人士意見建議的民主，兼具建言資政與凝聚共識雙向發力的功能。其二，治理體系上，在我國現有的國家治理體系中有決策機構、立法機構、行政機構，人民政協作為專門協商機構，使得治理體系、治理鏈條更加完備。其三，政治決策過程，協商于決策之前和決策實施之中進行是實行民主決策、科學決策的重要環節，人民政協作為制度化的協商平臺能夠有效促進黨和政府決策科學化、民主化，推進國家治理體系和治理能力現代化。

二、規范的制度體系和組織結構，保障完整的協商民主實踐

“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”[9]，人民政協協商民主具有在完整的制度程序保障下進行完整的參與實踐這一特征。70多年的發展中，形成了在共產黨的領導下以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，以四級組織體系和協商工作格局為支撐的集協商、參與、合作、監督于一體的協商民主平臺，為各黨派團體、各族各界人士完整的政治參與提供制度和組織保障。鄧小平指出，“我們進行社會主義現代化建設，是要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主”[10]。

在協商民主的眾多渠道中，人民政協的制度體系和組織結構具有規范性特征。從制度體系上看，人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制為保障，在協商內容、協商程序和協商形式以及協商結果的運用上都有明確的制度化規范，形成了完整的制度體系。協商民主貫穿人民政協履行職能的全過程，政治協商、民主監督、參政議政三大職能圍繞團結和民主兩大主題不斷提高制度化、規范化和程序化水平，發揮著協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局的協商民主功能。“政協的協商民主是以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為依托的民主，是一種制度性民主，具有政治性、制度性、組織性的特點。”[11]人民政協作為我國各黨派、無黨派人士和各界代表人士活動的制度化平臺，對實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度有著不可替代的作用。

從組織結構上看，完備的組織結構將人民政協的協商民主納入社會主義民主政治建設的總體布局之中。人民政協協商主體包括中國共產黨在內的9個政黨、56個民族、5大宗教以及香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、臺灣同胞和海外僑胞的代表人士，共34個界別60多萬政協委員；組織體系包括全國、省、市、縣四級；工作格局包括以界別、專委會為依托的各種形式的會議、提案、反映社情民意、專題調研等；在政治體制運行中形成了與黨委、政府、人大共同構成四大班子的協商機構。周恩來曾明確指出在我國有“黨的系統”“政權的系統” “政協的系統”，有了這三個系統更能反映各個方面的意見，有利于決議的貫徹執行[12]。不難看出，完備的組織結構能夠確保人民政協聚焦黨和國家中心任務展開全鏈條、全方位、全覆蓋的民主協商，協商成果得以有效運用。

進入新時代，人民政協加強黨的領導，制度體系和組織結構進一步發展完善，更好發揮“我有你沒有、我能你不能”人民政協協商民主的政治優勢。

首先，加強了黨對人民政協領導的制度化和組織化。“做好人民政協工作，必須堅持中國共產黨的領導。中國共產黨的領導是包括各民主黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在內的全體中國人民的共同選擇，是中國特色社會主義最本質的特征，也是人民政協事業發展進步的根本保證。”[13]中國共產黨大力推進協商民主建設，將協商民主定位為“深化政治體制改革的重要內容”，更加重視人民政協協商民主制度體系建設。一是各級黨委和政府、政協制定并組織實施協商年度工作計劃，就一些重要決策聽取政協的意見。人民政協的專題議政性常務委員會會議議題、專題協商會議議題及其他協商形式的重要議題也列入年度協商計劃。黨委領導制定年度協商計劃，列入黨委年度工作要點，增強了人民政協協商民主的實效性。二是加強政協組織黨的建設。隨著政協黨組、機關黨組、專門委員會分黨組以及基層黨組織建立和健全，形成政協系統黨的建設上下貫通的組織體系。人民政協是黨領導下的政治組織，人民政協協商民主作用發揮得如何，政治關是第一評判標準。發揮政協黨組作用，提高政治站位，把講政治貫穿政協工作全過程。“在人民政協的多黨合作中實現中國共產黨的領導，不是靠在人數上占多數，而是靠在政協貫徹實行黨的正確的路線方針政策，靠在政協組織中設立中共政協黨組發揮把方向、管大局、保落實的領導作用，靠發揮中共黨員委員的先鋒模范作用，通過開展同民主黨派和無黨派人士的有效民主協商和思想政治引領等去實現。”[14]

一是繼續做好試驗示范及技術推廣工作，篩選出適宜我縣種植的中藥材優良品種和高產栽培技術，推動我縣中藥材產業上規模，上水平。

其次，新型政黨制度運行過程中加強人民政協組織和制度建設。人民政協是實行中國新型政黨制度的重要政治形式和組織形式。一是人民政協的組織構成上體現多黨合作。中國共產黨和各民主黨派都是政協的參加單位，在政協組織中民主黨派、無黨派人士等黨外代表人士占有較大比例，換屆時委員不少于60%，常委不少于65%，政協領導班子中副主席不少于50%（不包括民族自治地方），在秘書長會議和各專委會中，也要有民主黨派成員參加。二是民主黨派在政協參加中國共產黨領導的政治協商、開展民主監督、參政議政。在中國人民政治協商會議全國委員會協商工作規則、專門委員會通則、重點提案遴選與督辦辦法、大會發言工作規則等制度文件中，對各民主黨派以本黨派名義在政協提出提案、提交大會發言、反映社情民意信息等作出機制性安排。[15]為各民主黨派、無黨派人士在政協平臺參與廣泛多層制度化協商，參與協商式監督，提出意見、批評、建議提供制度保障。人民政協組織各民主黨派開展調查研究、參與視察考察和各種協商活動，發揮中國共產黨領導下參與國家治理的參政黨作用。三是通過學習座談、談心交流、視察考察、調查研究、協商履職等制度化組織化活動，凝聚參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士的共識，夯實團結奮斗的共同思想政治基礎。

再次，推進人民政協專門協商機構制度和組織建設。人民政協作為專門協商機構緊扣黨和國家中心任務協商議政，拓展協商內容，豐富協商形式，增加協商密度，建立健全“協商議題提出——調研考察組織——協商活動安排——協商成果落實和反饋機制”的全過程制度安排。人民政協綜合運用各種形式，完善以全體會議為龍頭，以專題議政性常務委員會會議和專題協商會為重點，以協商座談會、對口協商會、提案辦理協商會等為常態的協商議政格局。隨著信息化的發展，人民政協在鞏固和完善現有協商形式和協商議政格局的基礎上不斷創新，對依托互聯網召開遠程協商會議，做出制度性安排；構建移動履職平臺，通過手機實現掌上履職；在網上建設委員交流互動平臺、微建議平臺等。各地政協因地制宜地發揮專門協商機構作用，構建起黨委領導、政府主導、政協統籌、群眾參與、媒體配合、社會聯動的民生實事協商機制，聯通和銜接其他協商渠道，更暢通了全方位、立體化、多角度的民主協商。

三、以界別為組成單位的人力資源，發揮建言資政與凝聚共識雙向發力的協商民主功效

2021年1月16日，中國人民政治協商會議江西省第十二屆委員會第五次會議在南昌開幕，本屆政協會議首次開設了“委員通道”，讓部分政協委員接受集中采訪，回應社會關切。圖為“委員通道”采訪現場。 中新社記者 劉力鑫 攝

人民政協由界別構成，界別是參加人民政協的各個黨派、人民團體、各民族和各界人士在人民政協組織中的具體劃分形式，是人民政協發揮協商民主作用的有效載體，是人民政協區別于其他政治組織的顯著特征。界別中的政協委員由各民主黨派、各人民團體和各條戰線、各階層、各民族的代表人士構成，是人民政協協商民主的重要主體，承擔著建言資政與凝聚共識雙向發力的責任和使命。

界別的設置和政協委員作用的發揮是影響人民政協協商民主功能的關鍵要素。早在籌備成立新政協時周恩來就指出“統一戰線的構成是集體的不是個人的”“每個單位總是一個團體”“個人參加只有特邀”[16]，立足于統一戰線組織功能，以黨派、團體為基礎構成人民政協的基本單位是最初的制度設計。改革開放以后隨著經濟社會的變遷以及統一戰線內部構成的變化，出現了新的社會階層和群體，政協章程進行了修改，吸納社會各界代表參加到政協中來。政協界別隨著我國經濟社會的發展、統一戰線的壯大而變化調整，社會涵蓋面不斷擴大。界別的科學劃分反映社會各界群體的利益并有效吸納代表人士，形成凝聚各方面力量的重要實現形式。政協的界別涵蓋社會的不同領域，吸納和匯聚各個層面代表人士是政協的優勢，一方面，充分發揮人才薈萃、智力雄厚的特點建言獻策，能夠深入研究一些宏觀的、深層次的、重大的問題，由于政協委員位置超脫、視野寬闊，也能比較理性、客觀地提出意見建議；另一方面，各界別政協委員代表性強、聯系廣泛，通過政協集中上來的意見建議，很大程度上代表各界群眾的意愿和呼聲，通過政協平臺的各種協商活動有效地協調關系、化解矛盾、理順情緒和凝聚人心。政協委員的界別意識很重要，政協委員履職盡責不是個人行為，而是代表著一個群體、一個界別，加強與所在界別群眾之間的聯系，積極反映所聯系群眾的意愿和要求，真正成為本界別名副其實的代表。

進入新時代，人民政協著眼社會結構的新變化和統一戰線新要求提升界別功能和委員履職能力，更好發揮建言資政與凝聚共識雙向發力的協商民主功效。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的重要講話中指出：“要適應經濟社會發展和統一戰線內部結構變化，深入研究更好發揮政協界別作用的思路和辦法，擴大團結面、增強包容性，拓展有序政治參與空間。”[17]更好發揮界別作用，需要隨著經濟社會的發展、人口結構和社會階層的變化在條件成熟的時候調整界別設置，擴大團結面、增強包容性。政協界別科學設置對于提高界別代表性、優化界別構成、發揮界別功能、突出界別特色意義重大，影響到人民政協“雙向發力”功能的發揮。但是，政協的界別設置不是孤立現象，要與國家整體的民主政治發展狀況和政治體制結構相適應，具有系統性特征。此外，提升界別功能更迫切體現在需要進一步發揮現有34個界別的特色和優勢，健全界別工作制度和機制，增強委員的界別意識，加強與界別群眾的聯系。其一，發揮界別在政協全體會議期間作用。重視界別聯組和委員小組討論，安排跨界別聯組討論，界別聯組和小組會議應安排時間討論界別提案、推薦界別大會發言。其二，發揮界別在政協經常性協商活動中作用。在視察、調研、提案、大會發言、反映社情民意信息等工作中突出界別特色，開展界別協商。其三，提高界別的組織化程度。從一定意義上講，通過界別可以使群眾中分散的、個別的意見得到系統、綜合和集中的表達，可以吸納各方面人士的智慧，也可以通過界別把黨的主張轉化為社會各界的共識。

發揮政協委員主體作用，承擔“雙向發力”職責。習近平總書記指出：“政協委員是政協工作的主體……政協委員社會知名度大、關注度高，一言一行都具有影響力和示范性。”[18]2020年政協全國委員會印發了《全國政協關于強化政協委員責任擔當的意見》，要求針對性地改進工作薄弱環節，提高委員履職能力。其一，強化委員政治責任。政協委員代表各界群眾參與國是討論，為國履職、為民盡責，在政治立場上不能含糊，政治原則不能動搖，對于涉及國家核心利益的重大問題上，政協委員要立場堅定、旗幟鮮明，敢于發聲，在共同思想政治基礎上承擔著化解矛盾和凝聚共識的重要責任和使命。其二，政協委員來自各行各業、方方面面，能夠發揮橋梁紐帶作用。在界別群眾中多做雪中送炭、扶貧濟困的工作，多做春風化雨、解疑釋惑的工作，多做理論情緒、化解矛盾的工作。其三，政協委員是人民政協事業的參與者、實踐者、推動者。落實“懂政協、會協商、善議政，守紀律、講規矩、重品行”的責任，團結引導界別群眾不斷增強對中國共產黨和中國特色社會主義的政治認同、思想認同、理論認同和情感認同。發揮政協委員主體作用，承擔“雙向發力”職責和使命是一項長期性、戰略性、基礎性工作，需要久久為功，切實加強各項工作的保障。■

[注 釋]

[1][8]習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020:291,293.

[2] 李君如.你了解中國的政黨制度嗎[M].北京：新世界出版社，2021:88.

[3] 人民政協重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009:205.

[4] [12][16]老一代革命家論人民政協[M].北京：中央文獻出版社，1997:42,110,183-184.

[5] 鄧小平思想年譜（1975—1997）[M].北京：中央文獻出版社，1998:169.

[6] 人民政協重要文獻選編（下）[M].北京：中國文史出版社,中央文獻出版社，2009:692.

[7] 張慶黎作關于《中國人民政治協商會議章程修正案（草案）》的說明，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/09/content_5272441.htm .

[9][13][18]十八大以來重要文獻選編（中）[M].北京：中央文獻出版社，2016:67-68, 72,73.

[10] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994:322.

[11] 劉佳義.協商民主理論演講錄[M].北京：中國文史出版社，2017:177.

[14] 陳惠豐.關于人民政協與新型政黨制度的幾個問題[N].人民政協報，2021-12-15.

[15] 中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國新型政黨制度[M].北京：人民出版社，2021:33.

[17] 習近平關于社會主義政治建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017:62.