鄉村振興戰略中的鄉村治理法治化問題研究

鄧依冰

〔內容提要〕鄉村振興戰略的重點在于鄉村社會的有效治理，推進鄉村治理法治化則是實現鄉村有效治理的必然選擇。結合目前鄉村地區的實際情況，對鄉村治理法治化過程中面臨的挑戰進行合理的分析，從而探索出鄉村治理法治化的新路徑，實現對鄉村社會的有效治理。

〔關鍵詞〕鄉村振興 治理法治化 有效治理

落實鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重要戰略部署，是一項既艱難而又長遠的工作任務。鄉村振興戰略思想，提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，進一步提高村民自我管理、自我服務的能力，并充分利用德治在鄉村治理中的感召力量，形成三種治理方式有機結合的治理體制。這不僅是對中華民族傳統文明的有效傳承，更是推進新時代國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

鄉村治理法治化是在中國共產黨的統一領導下，由農村自治組織和基層單位按照有關法律規范管理自身事務，包括農村經濟、文化等方面所有的基層社會活動。鄉村振興戰略是目前解決我國“三農”問題最根本的途徑，鄉村振興戰略把“三農”工作放到了優先地位，它對“三農”工作進行了全方位的戰略部署，是新時代開展“三農”工作的要求和目標。2018年3月8日，習近平總書記在北京參加第十三屆全國人大一次會議對山東代表團的報告審議時，提出了“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興”的要求，強調要明確落實鄉村振興戰略，要統籌規劃、科學推動，實現鄉村產業、人才、文化、生態、組織的振興。這“五個振興”系統回答了在結合新時代我國農村地區發展情況的大背景下如何振興的問題，內容涉及農業農村和農民生活的方方面面，形成一個有機整體，緊密不可分割，這“五個振興”既是實施要求，也是工作方向。因此，推進鄉村治理法治化，運用法律思維和方式實現產業、生態、文化，人才和組織的振興是貫徹落實鄉村振興戰略的必然選擇。

（一）鄉村治理法治化為產業振興夯實根基

產業振興是鄉村振興的關鍵環節，只有讓農村的產業“活”起來，農民的生活才能從根本上有所提高。雖然自2017年鄉村振興戰略被提出來后，農村地區的產業發展取得了歷史性成就，但產業整體的發展水平還處在上升階段，在農村產業的發展過程中還存在各種各樣的問題。為了實現從產業扶貧轉變為產業振興，除了需要從外部進行產業結構的調整，更需要通過對治理規則、治理體系等內部調整為產業振興打好堅實的基礎。發展農村經濟，實現產業振興都需要鄉村治理的法治化建設，在經濟發展過程中運用法治思維和法治方式、加強規則意識可以使得經濟在平穩有序中得以長遠發展，農村產業的現代化和市場經濟才能更好的得以融合。

（二）鄉村治理法治化為人才振興提供平臺

鄉村的振興，關鍵就在人。鄉村治理人才是助力鄉村振興最強勁的“助推劑”。鄉村區域是各類基礎設施都比較薄弱的地方，在這種前提條件下，把人才留在鄉村，為鄉村發展注入新鮮的血液，離不開鄉村治理法治化。在當今受過高等教育的學生心中，重要的不僅僅是一紙文憑，更重要的是把所學運用到實踐中。更多的大學生畢業后選擇報考大學生村官，“三支一扶”正是鄉村治理法治化為人才振興提供更好選擇、創造更好平臺的體現。

（三）鄉村治理法治化為文化振興凝聚共識

在鄉村振興戰略的實現過程中，法治不僅僅是一種治國理政的方式、一種社會調節的機制，更是一種價值精神。推進鄉村治理法治化，不僅僅有利于培養村民的法治意識，更有利于樹立起法治在村民心中的信仰。法治觀念深入人心，村民們才能夠對法治國家、法治精神有更深刻的理解，才能從根本上推動農村地區的精神文明建設，凝聚鄉村地區的法治共識。

（四）鄉村治理法治化為生態振興保駕護航

鄉村地區擁有的最寶貴的財富就是純天然的生態環境，但一些地區為了經濟發展的需要，目光短淺地選擇了以破壞生態環境來取得短暫經濟效益的錯誤做法。實現鄉村振興，就要從源頭解決生態環境遭到破壞的問題，而推進鄉村治理的法治化則是解決鄉村一系列生態環境問題最切實有效的手段。在立法方面，加快制定鄉村生態環境保護的專門法律；在司法方面，檢查機關在滿足一定前提下，對嚴重破壞生態環境構成犯罪的行為，依法堅決提起環境公益訴訟；在執法方面，突出政府機關對生態保護的職責；在守法方面，要提高村民自覺保護生態環境的意識。從立法、司法、執法、守法全方位為守護鄉村生態環境，實現鄉村生態振興保駕護航。

（五）鄉村治理法治化為組織振興構建框架

鄉村基層組織的有效治理是健全鄉村治理體系的核心部分。鄉村基層組織是調解民間糾紛，協調生產生活的第一線，發揮著不可替代的作用。鄉村組織振興只有在法治的框架下進行，其生命力才會真正得以顯現。鄉村治理法治化要求基層自治組織在行使職責的過程中尊重法治權威，在法治的框架內調解糾紛，化解矛盾，以法治保障鄉村組織振興的有效推進。

隨著中國改革開放進程的不斷推進，我國的鄉村社會已經有了翻天覆地的變化，為構建德治、自治、法治相結合的鄉村治理體系打下深厚基礎的同時，也面臨著許多新的挑戰。

（一）傳統“人治”觀念根深蒂固，鄉村群眾“法治”觀念有待加強

我國是有著兩千多年封建專制歷史的大國，封建社會留給人們的“人治”思維早已根深蒂固，特別是在環境相對封閉的農村地區，這種“人治”觀念更為明顯。在鄉村治理過程中，這種“人治”觀念具體表現為鄉村的宗族勢力在村民自我管理過程中的領導和干預，如在村委會選舉換屆時這種宗族勢力會利用自己家族積累的一些資源人脈，暗中操縱選舉，從而使得能代表自己利益的村民當選。而那些真正為村民利益考慮，為農村社會長遠考慮的人才發揮不出應有的價值，村民自治就失去了靈魂。另一方面，鄉村群眾的“法治”觀念淡薄，在面對糾紛、面對權益受到侵犯的時候，不是選擇去尋求法律的幫助，而是選擇向村集體中的“村長”“族長”這些村中的長者進行評理協調。久而久之，在鄉村中就形成了用“人治”去解決糾紛、用“人治”來進行鄉村事務管理的統一思維。這些“人治”化的做法嚴重背離建設法治鄉村、推進鄉村振興的戰略構想。

（二）基層法治人才隊伍緊缺，治理運行缺乏規范的體制機制

鄉村基層的法治人才隊伍是鄉村治理的“第一線力量”，但是當前很多農村地區都存在著基層法治人才隊伍緊缺、法治隊伍老齡化的問題，工作的積極性和法律的專業素養明顯欠缺。即使一些村集體設立了人民調解委員會、法律服務站等組織，但這些組織的組成人員大多是村民委員會的成員或者是農村的法律服務志愿者，他們由于缺乏系統法律知識技能的培訓，導致所提供的法律服務范圍和水平受到了相應的限制，面對鄉村紛繁復雜的糾紛，不能夠靈活處理，找到適合的法律依據。同時鄉村社會也面臨著巨大的法律服務缺口，面對當前鄉村群眾多元化的利益訴求，現有的訴訟程序不能完全適應當下的鄉村社會，這就需要人民法庭在承擔審判職能時，不但要適應人民群眾日漸增長的對專門法律服務能力的需求，更要立足于當前鄉村社會的現狀去處理鄉村社會的法律糾紛，回應人民群眾的司法需求。

（三）鄉村治理的法律法規不健全，立法缺口亟需解決

實現鄉村治理法治化建設的前提條件是有法可依，健全的法律法規體系是其關鍵。在鄉村各地進行規范化管理建設的過程中，法律法規不完善的問題尤為突出，體現在兩個方面：第一，鄉村基層法律制度規定的過于籠統。目前的法律條文關于推進鄉村治理法治化的實施主要立足在宏觀層面上，對于一些問題的具體界定往往過于“含糊”，因此在解決實際問題時會沒有操作性。例如在推進農村產業振興過程中，涉及投資融資、土地流轉、環境建設等方面的法律法規還不能適應當今農村社會快速發展的需要。第二，缺乏切實可行的村規民約。“村規民約”是中華民族傳統文化的重要內容，是由村民大會所制定的依法自主實施、自我管理、自我教育、自我約束的規章制度，也是村民自治的具體形式，村規民約在實踐中已日益呈現出了它的巨大的活力，對推動鄉村政治、經濟、文化和精神文明建設起著重要的、無法取代的作用。但在現實生活中由于某些特殊的原因，對村規民約的制定與遵守常常流于形式，而變成了一紙空文，更不能對村集體發揮應有的規范作用。

實施鄉村振興戰略，關鍵在于鄉村治理法治化。為了實現對鄉村社會的有效治理，需要不斷探索鄉村治理法治化的新路徑。

（一）營造鄉村法治氛圍，培養村民法治意識

和諧的鄉村法治氛圍，可以消除傳統的“人治”觀念。在鄉村振興戰略的背景下，為法治鄉村建設營造良好的社會氛圍，在推進鄉村治理法治化過程中應該探索新的路徑：一是要創新鄉村社會普法宣傳形式。以多種傳播媒介為載體，充分利用鄉村的廣播站、宣傳欄、電子墻等設施并結合網絡、廣播、電視、微信公眾號等新的媒體形式，多措并舉，把普法宣傳工作常態化，讓鄉村群眾在日常休閑散步中都能隨時隨地接受法律的熏陶。二是要強化基層法治文化陣地的建設。加強鄉村法律書屋法律圖書室的建設，增加法律書籍的倉儲量，真正地做到送法入戶，把法律送到更加需要的人群身邊。三是要建設鄉村法律服務站。開通法律服務熱線，為村民提供法律援助，讓村民在身陷糾紛的第一時間想到利用法律來維護自己的權益，實現法律服務的零距離。

（二）加強鄉村法治人才隊伍建設，健全鄉村治理法治化的工作機制

首先，需要改革培養法治人才的機制。在全面依法治國戰略的大背景下，我國亟需大批的法律人才，培養后備力量應該是兼容中國特色社會主義法治理論和法學教育為一體。其次，要充分發揮人民法庭在鄉村治理中的作用。在鄉村振興戰略的背景下，我國鄉村社會結構正在經歷著轉型期，社會生活中出現的矛盾和沖突也在加劇，就要求人民法庭在審理案件過程中把復雜的法律糾紛與冷硬的法律條文相結合，依法獨立公正地行使審判權，解決爭端，滿足人民群眾對公正司法的期盼。

（三）加強鄉村社會治理的法律建設工作，建立并完善鄉村地區法律規范體系

農村的法律法規是鄉村社會運行的基礎和規范，這些規章制度是否健全影響著它在現實生活中是否能夠得以合理運作。目前，我國關于農村地區的法律已經涵蓋了農、林、牧、漁、土地等方面，但部分領域依然面臨立法不健全、立法空白等問題，所以相關領域的法律編制則成為鄉村社會治理的工作重點。即使我國在國家層面上已經出臺了不少針對農業和農村地區的立法，但這些法律不夠全面，不夠深入，也不夠詳細，可操作性差，這就需要強化立法和制訂地方條例。與此同時，還要重視發揮村規民約的作用，要體現民主原則，充分尊重民意、反映民眾訴求。民間規范“最可貴之處是民眾的認同感較強”，因此，只有收集全體村民的智慧和力量，對村規民約的內容進行廣泛的討論，才能激發村民內心的認同感，村規民約在實踐中才會得到更廣泛的支持。

鄉村治理法治化并不是鄉村發展的權宜之計，也不是虛無縹緲的幻想話題，而是在汲取了傳統社會禮治方式的背景下，融合現代治理方式的基礎上，不斷形成和發展起來的，是對實現國家治理法治化、推進全面依法治國、促進鄉村社會發展、保障基層群眾權益至關重要的治理方式。

（作者單位：大連海洋大學）