習近平生態文明思想視域下西藏河湖流域生態善治路徑選擇初探*

廖賢毅 周蓉

（西藏大學經濟與管理學院，西藏 拉薩 850000）

0 引言

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視生態文明建設，把生態文明提升到中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略高度，并在不同時期不同場合多次闡述生態文明建設的重要意義、核心理念、方法舉措、目標圖景等，為推動我國的生態文明建設、生態環境保護、綠色發展、人與自然和諧共生等提供理論指導和行動指南。西藏獨特的高寒自然環境下，生態極為脆弱，做好生態保護工作十分重要而艱巨。習近平總書記對保護西藏生態環境多次做出重要指示，特別是在中央第六次、第七次西藏工作座談會上都強調要“要堅持生態保護第一”，并在親臨西藏祝賀西藏和平解放70 周年時，專門聽取了雅魯藏布江及尼洋河流域生態環境保護和自然保護區建設等情況，充分表明了習近平總書記對西藏生態環境保護工作的特別關心。因此，實現西藏河湖流域生態善治，必須深入貫徹落實習近平生態文明思想，通過公眾的多維參與，推進西藏河湖流域的生態善治，提高西藏生態治理現代化水平，建設美麗幸福西藏。

1 公眾參與西藏河湖流域治理現狀

1.1 公眾參與渠道與梯度現狀

公眾參與的渠道和途徑決定了公眾參與的方式、深度、寬度、結果、水平和過程，而完整的公眾參與過程可以分為預案參與、過程參與、末端參與以及行為參與[1]。美國著名學者謝莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)（1969）提出公眾參與階梯理論，把公眾參與分為假參與（不是參與的參與）、表面參與（象征性參與、形式參與）和深度參與（實質性參與）三個維度[2]。

通過對國家的法律法規查閱，當前國家《水污染防治法》、《環境影響評價法》等法律規定公眾參與的途徑主要為調查公眾意見、聽證會、咨詢專家、座談會、論證會、公開征求公眾意見以及檢舉等方面進行末端參與和被動參與，而在現實表現中，體現參與方式僅限于提出建議和意見，參與深度僅限于“就河流論河流”，參與寬度僅限于政府劃定的范圍，參與過程僅限于預案起始階段和末端參與，參與結果僅限于了解河流治理的成績報告，參與水平僅限于被動按照政府設定的流程和安排。

對照表1，針對西藏河湖流域治理的公眾參與還處于表面參與狀態，在參與渠道上主要體現在末端參與或者行為參與階段。

表1 公眾參與階梯的八個梯度

1.2 法律制度保障現狀

在法律法規和規章條例方面，為發揮公眾參與河流治理在環境保護中的巨大效用，中央和西藏自治區先后出臺多部法律法規和規章制度對公眾參與機制進行制度設計，以促進公眾參與，如表2所示。

表2 公眾參與機制的法律法規制度設計（部分）

1.3 傳統政治文化表現現狀

改革開放以來，我國現代政治文化仍存在傳統政治文化權威主義和等級思想[3]，以及受計劃經濟管理思維的影響。具體表現在我國政府的“管理型”“全能型”“權力型”“人治”色彩過濃，還沒有完全轉變為“服務型”“有限型”“責任型”“法治”政府，同時還存在著壟斷型決策思維、包攬型管理思維和官本位思想觀念三個方面[4]。

相應的，在西藏河湖流域的公眾參與上，參與性政治文化同樣還沒有完全建立起來，拉薩市政府在一定程度上還起著“劃槳者”和“掌舵者”的雙重角色，社會也廣泛存在著一定程度的政府本位觀念，還沒有完全向民眾本位理念下的協同河流治理思路轉變過來。

1.4 公民社會發育現狀

俞可平認為，公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領域，其基礎和主體是各種各樣的民間組織[5]。其中，以環保NGO 為主要代表的民間組織不斷發展壯大，也存在結構不規范、功能不健全，在社會、政治經濟各方面的影響和地位上不平衡等問題。因此，我國公民社會的發育存在政府主導下官民雙重性的明顯烙印，與當前整個中國社會正處于轉型時期相適應的某種過渡性表現，且適配于當前西藏自治區公民社會發展的實際情況。

2 公眾參與西藏河湖流域治理存在的問題及原因分析

2.1 公眾參與的渠道和梯度較窄較淺

在公眾參與的渠道上，同全國一樣，西藏河湖流域治理僅限于國家《水污染防治法》和《環境影響評價法》等法律規定的聽證會、咨詢專家、座談會以及檢舉等，或者按照中央印發的《關于全面推行河長制的意見》要求，通過安裝河長公示牌，配備巡河、護河、治河工作人員等方式擴大公眾參與的渠道。對照國際公眾參與協會[6]設計的公眾參與序列，當前西藏河湖流域治理公眾參與的渠道還比較窄，集中體現在“信息交流”和“咨詢”兩個序列。其主要原因在于當前公眾參與機制不健全；傳統政治文化背景影響下公眾參與意識不高；服務型、有限型、法治型政府正在加速建成；公民社會發育還不是很成熟；政府和社會在河流治理的利益邊界還不是很明晰。

在公眾參與的梯度上，西藏河湖流域治理在很大程度上還是以政府為主導。以拉薩市為例，當前拉薩市按照屬地化管理的原則，構建起市、區（縣）、鄉（鎮、街道）、村（居）四級河長體系。其中，村（居）一級是公眾參與最直接的一級，但是在河流治理中，主要工作是按照上級要求每月不定期清理轄區內河道，包括組織黨員或者雙聯戶戶長撿垃圾、檢查下水管道等。而這些工作無論就性質或內容來說，都處于參與梯度的最低一級，既沒有參與到河流治理的政策制定和政策選擇的過程中，也沒有參與到政策評估和政策監控的過程中，處于政策執行的最末端。

2.2 公眾參與機制的法律法規制度設計不健全

在信息公開方面，因國家《保守國家秘密法》對信息保密的約束，筆者在政府官網、公眾號以及河（湖）邊的“河（湖）長制公示牌”等平臺檢索及調研發現，西藏自治區各級政府對西藏河湖流域的信息公開度相對保守，公開的內容相對簡單，一些應公開的信息未能公開，內容殘缺不全面；信息更新滯后，時效性相對欠缺；偶爾出現斷更現象，信息更新的持續性不夠等問題。

在環保訴訟方面，2017 年第三次修正的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟[7]。然而，事實上這一條款對訴訟主體即“法律規定的機關和有關組織”規定和表述相對比較模糊和籠統，在現實中往往因解讀不同而很難被真正運用。

2.3 公眾參與意識較弱

公眾參與意識與公眾參與法律制度保障、傳統政治文化、公民社會四者相互影響、相互作用。改革開放以來，我國政府受傳統政治文化和計劃經濟管理思維影響，對社會各類公共事務的管理中，仍居于主導地位，且在長期發展過程中，公眾形成了對政府的過度依賴和全能崇拜，孕育出政府本位理念。不完善的法律制度構建、未完全轉型的傳統政治文化、不成熟的公民社會，三者在外部環境上必然會導致公民參與意識較弱的客觀事實，也表現在西藏河湖流域河流治理的公眾參與上。

2.4 公眾參與河流治理下的政社利益邊界不明晰

政社利益邊界主要包含了從公眾與公眾之間、政府與政府之間，以及公眾與政府相互之間的政社利益邊界，如表3所示。在公眾與公眾之間，包含了成本—效益理論、公共選擇理論中的理性人假設，以及利益集團三個理論分析層面，存在公眾之間利益的內部沖突。在政府與政府之間，主要存在平級政府之間政府本位行政理念下的壟斷型管理思維，同一政府的不同部門之間“理性人”特性下的利益糾葛。而在公眾與政府相互之間，表現為政府“官本位”思想作祟下的“民本位”沒有得到全面體現，以及因政府與公眾兩方面的消極因素影響，在面對政府的聽證會等方式邀請公眾參與時，公眾的參與熱情與動力不足。

表3 西藏河湖流域治理的政社利益邊界

3 西藏河湖流域公眾參與河流治理制度化建設的對策與建議

3.1 運用善治拓展公眾參與的渠道

3.1.1 暢通上下互動的管理過程。打破傳統單向行政決策思維定勢，針對西藏河湖流域治理的公共政策的制定、執行、評估、終結，可以運用信息科技技術，全程讓公眾參與，以協商的方式，共同商議河流治理的效果、明確河流治理周期，在任何階段都接受公眾的監督，對于公眾在任何時候提出的任何建議或者意見，不管采納與否及時予以公開回復，同時以法律法規的形式固定流程和步驟，避免公眾參與的被表演和操作，從根本上提高公眾參與的梯度和序列。

3.1.2 形成政社合作的良性關系。在國家治理現代化背景下，西藏自治區發揮統籌作用。針對表3 中所列利益沖突，明確政社合作的利益邊界，充分發揮自上而下和自下而上兩種政策執行途徑的作用。在當前西藏已經建立“河湖長+檢察長+警長”協作機制的基礎上，邀請河湖流域所流各市、區縣河（湖）長，所涉水利、環保等相關自治區部門負責人，有關用水、排污、污水處理企業法人，環保NGO 各成員和社會公眾個體等，組建成各河湖流域生態治理委員會，充分發揮政府“掌舵人”的角色作用，和社會“劃槳人”的角色作用，消除政社之間的疑慮與隔閡，形成良性政社合作關系，促進公眾預案參與和過程參與，全方位全地域全過程實現西藏河湖流域生態善治［8］。

3.2 推進公眾參與河流治理的法律規章制度建構

法治是現代社會的重要制度資源和調控模式，是政府回應公眾參與的一種重要載體［9］。其一，可以通過西藏自治區人大、政府以及司法機關根據本地區的特殊區情和實際情況，對PPP 模式、水權交易、政社合作、環保NGO 等各種載體制定具體、詳細又可靈活執行性的單行條例、自治條例或者地方性法規、規章和行業規則，為拉薩市公眾參與西藏河湖流域治理提供保障的努力，助推西藏自治區的生態法治建設［10］。其二，在信息公開上，在厘定保密與信息公開邊界的基礎上，特別是拉薩市可以立足正在推進智慧城市建設的大環境，在河流治理現有公開的信息基礎上，運用信息技術加快河湖長制信息化建設，推進拉薩河流域治理的信息公開具體化、便捷化、全面化、時效化、持續化，為其他河湖的生態善治提供經驗借鑒。其三，環境公益訴訟是公眾參與環境保護、保障公眾環境權益的重要形式［11］。西藏各地市可以根據本地實際，對內地貴陽市、無錫市、昆明市中級法院在設立環境保護審判庭、環境民事公益訴訟、建立環保執法協調機制等方面的成功經驗進行鏡鑒，通過公益訴訟強化司法保護，推進和生態修復評估機制的完善和成熟。

3.3 提升公眾參與的價值意蘊和價值認定

3.3.1 培育公眾的主體意識。西藏自治區可以創新和豐富對幼兒、小學、初中、高中、大學立體式的生態教育內容［12］，從家庭、學校、社會網絡式發力，加強公眾保護環境、維護生態的主體意識。形成全社會的公眾參與西藏河湖流域生態保護和河流治理的濃厚氛圍，加快培育公眾的良好河流生態保護主體意識，釋放公眾參與的價值意蘊，使這種意識得到長期化、固定化，逐漸向河湖生態保護的公眾參與制度化演進，推動拉薩河流域生態善治。

3.3.2 建設參與型政治文化。參與型政治文化的建立，依賴于政府與社會兩方面對公眾參與的價值認定。在政府角度上，西藏自治區各級政府立足國家“放管服”改革大背景下，加快由管理型、全能型、權力型、人治型政府，向服務型、有限型、責任型、法治型政府轉變；政府角色由劃槳者向掌舵者轉變，政府結構由集權式、塔尖型向分權式、扁平型轉變，擯棄政府本位理念。在社會角度上，西藏自治區各級政府加快建設參與型政治文化，引導社會公眾減少對政府的過度依賴，拋棄對政府的全能崇拜，從根本上實現官員和公眾思想由“官本位”向“民本位”的轉變，發揮公眾參與西藏河湖流域生態善治的長效性作用。

3.4 運用市場機制作用減少政府失靈避免市場失靈

3.4.1 發揮PPP 模式作用。PPP（Public-Private Partnership）是政府、市場、社會分工合作提供公共服務的新模式，其核心是共治［13］。河流治理的傳統主體是政府，PPP 模式下的參與主體是西藏自治區各級政府和社會資本和社會公眾。在推進PPP 模式的過程中，既需要避免各級政府受到治污觀念、治理成本、政績沖動、利益糾葛、行政職能分割等制約［4］［15］，又需要合理引導社會資本的逐利性，減少尋租活動，排除利益集團的干擾，遏制經濟利益驅動下的社會盲動和政府盲動行為，實現PPP模式下河流治理的資源最優配置，最終形成制度化模式，減少政府失靈和避免市場失靈。

3.4.2 發揮環保NGO 作用。隨著社會主義市場經濟的在我國的建立健全和完備完善，為盤活環保NGO（Non-Governmental Organizations）在公眾參與河流治理的作用創造了有利條件。一方面，西藏自治區各級政府通過下放權力、資金支持、購買服務等方式，監督引導在對西藏河湖流域的亂采（采沙、采水）、亂排、亂占、亂扔、亂堆、亂建等違法行為的監督，以及西藏河湖流域的垃圾開展清潔工作。另一方面，在詳盡的水權交易規則，發揮市場的作用，允許水權所有者之間在專業環保水權交易NGO“搭橋”下自由交易，使環保NGO 這一公眾參與的載體發揮西藏河湖河流域生態善治的長效性和制度化作用。

4 結語

公眾參與河流治理制度化構建，并不能僅依賴于政府，局限于政治領域，借助于公共管理學科的知識。相反，它是一個系統的工程，需要從經濟、文化、社會、生態文明等各個領域涉是，更需要借助法學、經濟學、環境學、生態學、管理學、政治學等各學科的知識和工具進行理論上的探討。在國家治理現代化的背景下，西藏河湖流域治理需要切實運用國家生態治理現代化的理念，轉變傳統河流治理的固有思維，從規章條例、市場思維、環保NGO、政社合作、參與觀念等多角度入手，多管齊下推進公眾參與河流治理制度化的舉措，為生態治理現代化促進西藏河湖流域生態善治、以及國家重要生態安全屏障的保護發揮更大作用。