“鄰國優先”下，印度不斷鞏固“南亞后院”？

樓春豪　馬宗緒

與近期美西方國家與印度間的高頻外交互動相比，印度的鄰國外交似乎略顯低調，卻也在積極推動。4月12日，印度政府舉行首次“鄰國優先”跨部委協調機制會議，外交部、內政部、財政部、國防部、國家安全委員會、鐵路、商工、邊境管理等十余個部門代表參會。根據印度政府的新聞通稿，會議表明印度將以全政府方式推進“鄰國優先”政策。在當前斯里蘭卡等多個南亞國家陷入政治亂局和經濟困局的背景下，印度政府明確強調將以“全政府方式”推進“鄰國優先”政策，格外耐人尋味。

不過，從更長的歷史維度上看，印度自1947年獨立以來謀求南亞地區主導地位的“戰略執念”從未發生根本性變化。2014年莫迪首次出任印度總理后提出“鄰國優先”政策，強調印度“作為地區最大國家和地理中心……有責任領導南亞一體化進程”。在2014年和2019年兩次就任總理后，莫迪都將南亞鄰國作為首次外訪目的地，這也側面印證了南亞事務是莫迪政府的重要關切。

莫迪政府的“鄰國優先”政策呈現出明顯的“以巴劃線”特征，即對巴基斯坦以“防范和打壓”策略為主，對其他南亞國家則以“懷柔拉攏”為主。不過，2021年阿富汗局勢突變后阿富汗塔利班（阿塔）的重新掌權，使印度對阿富汗政策“防范風險”的一面也變得更加突出，且更加明顯地將對阿政策與對巴政策相掛鉤。

對巴基斯坦，印度強勢推進“反巴、弱巴、亂巴”政策。在政治上，莫迪政府強勢推進印度教民族主義政治議程，而這對印巴關系造成巨大沖擊。2019年8月，莫迪政府宣布廢除憲法370條款，取消印控克什米爾地區的“特殊地位”，這引起巴基斯坦方面的強烈抗議，自此雙方圍繞克什米爾問題的“斗法”愈發激烈。在外交上，印度高舉反恐旗號，給巴基斯坦扣上“支持恐怖主義”國家的帽子，對巴基斯坦進行“外交孤立”。據外媒報道，2021年莫迪在與美國總統拜登的會談中，以及在“四國機制”峰會上都明里暗里批評巴基斯坦“支恐”;2019年，印度曾尋求將巴基斯坦劃入打擊恐怖融資活動的金融行動特別工作組（FATF）“黑名單”;印度還抵制原定2016年在巴基斯坦召開的南亞區域合作聯盟（SAARC，南盟）峰會，隨后巴多方尋求重啟峰會卻無果。在軍事上，印度對巴基斯坦保持高壓態勢。2016年9月，印控克什米爾地區的烏里軍事基地遭遇襲擊后，莫迪政府對巴進行了外科手術式打擊;2019年2月，印中央預備警察部隊在印控克什米爾地區遭遇襲擊，印度隨即對巴控克什米爾地區境內目標進行空襲，這也是自1971年第三次印巴戰爭后印空軍首次越過克什米爾地區控制線發起空襲。

雖然2021年印巴關系出現了一定的緩和跡象，2021年底巴基斯坦發布的該國史上首個《國家安全政策（2022-2026）》也強調要改善與印度的關系，然而，考慮到莫迪及其領銜的印度人民黨具有的印度教民族主義色彩與冒險性對外政策傾向，以及印度在綜合實力和國際地位上的對巴優勢，可以判斷印度很難徹底改變其對巴的既有政策。

對阿富汗，印度積極應對阿塔重新上臺后的新形勢。2001年阿塔政權被推翻后，印度積極發展與此后歷屆阿富汗政府的關系，是僅次于美國、日本、英國、德國的第五大對阿援助國。但考慮到與阿塔關系不睦，2021年8月15日的阿富汗變局發生后，印度一度擔心自己會成為“最大輸家”。但總體上看，印度政府應變妥當，較好地維護了自身利益。

一是拒絕向阿塔提供外交承認，但同時尋求與阿塔建立聯系，確保印度在阿項目和人員的安全。二是向阿富汗提供糧食、藥品、新冠疫苗等人道主義援助，維持對阿富汗各派的影響力。根據印度外交部2022年3月數據，自2021年8月15日以來，印度已向阿富汗提供兩萬噸小麥、13噸藥品、50萬劑新冠疫苗等人道主義救援。三是加強國際合作，應對阿富汗變局的外溢沖擊。2021年底，印度國家安全顧問多瓦爾牽頭舉辦“阿富汗問題地區安全對話”，俄羅斯、伊朗和中亞五國的代表與會，就加強阿富汗問題政策協調、強化反恐合作達成共識。

2021年1月，印度以向南亞鄰國提供疫苗援助為契機啟動“疫苗友誼”行動。圖為居住在尼泊爾首都加德滿都的老年公民正在接種疫苗。

對巴基斯坦、阿富汗之外的其他南亞鄰國，印度有著強烈的主導意愿。這一方面是因為印度受到英屬印度在南亞次大陸北部建立“緩沖區”、在印度洋打造“帝國內湖”戰略設計的遺毒影響;另一方面則是因為南亞次大陸“印度中心”的地緣特征，使印度產生了主導地區事務的“戰略沖動”。歷史上，印度對南亞鄰國的經營乏善可陳，控制與反控制的矛盾一直存在。但近年來，隨著自身綜合實力的增強及區域內外環境的變化，印度不斷作為試圖鞏固其作為地區“凈安全提供者”的地位。以下僅舉幾例。

一是積極開展“抗疫外交”。2020年新冠疫情暴發后，印度于當年3月15日牽頭舉辦南盟國家疫情防控視頻會議，倡議成立“南盟應對疫情緊急基金”，推動設立“南盟新冠肺炎疫情信息交換平臺”，并組建醫療衛生快速反應小組、提供醫療物資援助等，幫助南亞鄰國應對新冠疫情。2021年1月，印度以向南亞鄰國提供疫苗援助為契機啟動“疫苗友誼”行動。根據印度外交部的數據，南亞國家是接受印度疫苗捐贈最多的國家。截至2022年5月9日，印度向孟加拉國、尼泊爾、不丹、馬爾代夫、斯里蘭卡與阿富汗捐贈的疫苗共計666.2萬劑。

二是乘勢推進“危機外交”。受新冠疫情、俄烏沖突等沖擊，南亞多國面臨嚴峻經濟形勢，并蔓延到政治社會層面。以斯里蘭卡為例，受國內外因素疊加沖擊，2022年以來，斯里蘭卡不斷出現債務高企、外匯見底、通脹飆升、貨幣貶值等嚴重問題，陷入自1948年獨立以來最嚴峻的發展危機，并引發政局動蕩、社會騷亂，甚至被有些輿論稱為“俄烏沖突后最先倒下的多米諾骨牌”。2022年4月12日，斯里蘭卡政府宣布暫時中止償還外債;5月9日，斯里蘭卡總理馬欣達宣布辭職;5月12日，斯統一國民黨領袖維克勒馬辛哈就任新總理，并警告未來數月經濟形勢還將更加嚴峻。

印度對斯里蘭卡危機反應迅速。根據印度外交部數據，2022年以來，印度政府已向斯里蘭卡提供總額達35億美元的援助。此外，印度還向國際貨幣基金組織等國際組織，呼吁國際社會向斯里蘭卡提供必要的紓困援助。從目前態勢看，印度的“危機外交”收效明顯。2022年1月，斯里蘭卡與印度簽署協議共同開發曾在第二次世界大戰期間作為戰略油庫存在的亭可馬里儲油設施，印度還在隨后拿下多個斯能源合作項目，斯里蘭卡泰米爾人政黨甚至聯名呼吁印介入斯內部事務等。

2022年3月，第五屆環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議（BIMSTEC）峰會在斯里蘭卡首都科倫坡舉行。

南亞是地區一體化程度較低的地區，區域內貿易占各國對外貿易總額的比例僅為5%。近年來，主要大國紛紛將互聯互通作為對外戰略的重要內容，印度也尋求引領（排除巴基斯坦的）地區一體化進程。

在雙邊層面，印度穩步推進與南亞鄰國的互聯互通建設。其中以尼泊爾最為典型。尼泊爾是陸鎖國，對外互聯互通近乎完全依靠印度。莫迪政府上臺后，印度和尼泊爾在跨境電網、內陸水道聯通、公路交通等多個層面的合作取得突破。例如，雙方在2014年簽署《尼印關于電力貿易、跨境傳輸和電網聯通的協定》，在2018年簽署《以內陸水道開啟新的互聯互通的聲明》，在2022年4月簽署《印度—尼泊爾電力合作聯合愿景聲明》等。需強調的是，印度推行的地區互聯互通網絡帶有很強的戰略屬性。早在2016年，印度就出臺《跨境電力貿易指導原則》，強調“只有印度政府、印度公營企業擁有或資助的項目，或印度實體股權超過51%的私營企業的項目，才有資格向印度出口電力”。

在多邊層面，印度主導塑造地區機制。南盟本是促進南亞地區一體化的最重要平臺，但長期受制于印巴矛盾而進展緩慢，2016年之后更是近乎停擺。在此情況下，莫迪政府積極推進環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議（BIMSTEC，環孟倡議）。該倡議于1997年成立，是促進環孟加拉灣地區一體化的重要機制，但亦長期發展滯緩。莫迪政府上臺后，著力將之打造成取代南盟的地區一體化平臺。2022年3月，第五屆環孟倡議峰會在斯里蘭卡舉行。此次峰會正式通過《環孟倡議憲章》，各方簽署了《環孟倡議交通互聯互通總體規劃》《外交培訓相互合作諒解備忘錄》《技術轉移機制章程備忘錄》等文件，明確每兩年舉行一次峰會，這標志著該機制的發展進入新階段。

此外，科倫坡安全會議也是印度整合周邊的重要抓手。該機制前身是2011年成立的印度—斯里蘭卡—馬爾代夫海上安全合作機制。莫迪政府在2015年曾提出針對印度洋地區的“薩迦倡議”（SAGAR），但此后一度冷淡該機制。2020年11月，印度推動重新激活該機制，合作領域從海上安全拓展至反恐、打擊跨國犯罪、網絡安全等領域，并更名為“科倫坡安全會議”。2022年3月9日，第五屆科倫坡安全會議在馬爾代夫舉行，毛里求斯以正式成員身份首次參加會議，孟加拉國和塞舌爾作為觀察員參會，并達成未來合作路線圖。考慮到印度在不斷強化與美國、日本、澳大利亞、法國等國的海上安全合作，該機制或將進一步強化印度對“印太”海上通道的扼控力。

中國和南亞國家互為友好鄰邦和發展伙伴，是休戚與共的命運共同體。歷史表明，無論是面對地震、海嘯等自然災害，還是金融危機、新冠疫情等全球性挑戰，中國始終同南亞國家堅定地站在一起，守望相助，共克時艱。中國并不尋求與印度在南亞地區開展競爭，在當前形勢下，幫助南亞國家渡過經濟難關是當務之急。中方將同有關國家一道攜手應對風險挑戰，高質量共建“一帶一路”，共同維護本地區安全穩定合作發展的良好勢頭，為本地區人民謀求更多福祉。