黨的十九大以來政府信息主動公開制度發展探賾

摘要：推行政府信息公開，是服務人民、接受人民監督的重要制度安排。在此過程中，要始終堅持以人民為中心的發展思想，將政府信息主動公開作為密切聯系群眾的橋梁，切實保障群眾知情權，不斷增強群眾獲得感。要堅持問題導向，體現建設陽光透明法治政府的總體方向，將各地區各部門典型經驗做法上升為業務范式，補強制度的針對性、操作性和實效性。

關鍵詞：政府信息公開；創新擴散；政務公開；救濟手段；自評估

作者簡介：張世舉，河南省檔案館一級主任科員（河南鄭州450003）。

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0106-05

我國政府信息公開制度全面運行十多年來，特別是黨的十九大以來，取得了顯著成效，逐漸形成了政府信息主動公開工作體系。自2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）修訂以降，各級政府及其有關部門積極擴大政府信息主動公開的范圍和深度，堅持以“公開為常態、不公開為例外”的原則，回應人民群眾對于政府信息主動公開的期待，滿足人民群眾獲取政府信息的合理需求。

2021年5月19日，中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社聯合發布的《中國政府透明度指數報告（2020）》顯示，于政府透明度方面，上海、北京、廣東、四川和貴州在省級政府里位列前五名，廣州、深圳、青島、寧波和成都在較大的市里名列前茅。申言之，人們將政府創新擴散模式劃分為縱向的“強制性擴散”與橫向的“自主性擴散”[1]。學習、模仿和復制這些在政府透明度方面名列前茅區域的經驗，對促進各地區各部門政府信息公開不無裨益，而貫徹黨中央的政策意志，同樣對政府信息公開有著巨大推動作用。本文圍繞法律法規和政策規定、法定主動公開內容、政府信息公開年報等多個斷面，適當回顧總結上述十省市在政府信息主動公開制度方面的典型經驗，著重述評從黨的十九大沿用至今的政府信息主動公開工作向度。

一、盤點涉及政府信息主動公開的法規政策

《條例》是一部規范政府信息公開和利用行為的重要行政法規，也是政務公開的基本法規。依《條例》規定，義務人主動公開是政府信息公開的兩種方式之一。對于行政機關及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織，主動公開這種方式皆是適用的。行政機關設立的派出機構、內設機構，倘若屬于依照法律法規對外以自己名義履行行政管理職能的，接獲行政機關賦權，則允準主動公開與其履行行政管理職能有關的政府信息。于是，行政機關及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織，行政機關設立的某些派出機構、內設機構等，通常為政府信息主動公開的責任主體。教育、衛生健康、供水、供電、供氣、供熱、環境保護、公共交通等領域的公共企事業單位，公開其提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，另交其他相關法律法規和主管部門的文件調整，不再參照適用《條例》，改用行政監管模式，故而轉作各自行業主管部門行政監管事項，但國務院辦公廳作為全國政府信息公開工作主管部門，根據實際需要可以就這些領域事項作專門規定。

《條例》不但明確了主動公開政府信息的基本要求，而且以強制性規范闡明主動公開政府信息的邊界——涵蓋各層級法定主動公開共性內容和設區的市層級以下法定主動公開增項內容。《條例》依其第二十條規定，將履職依據、機關簡介、規劃信息、統計信息、行政許可、處罰/強制、預決算、收費項目、政府采購、重大項目、三大類民生信息、招錄和其他法定信息等，通盤納入法定主動公開共性內容。隨之，針對設區的市級、縣級人民政府及其部門，指引義務人在法定主動公開共性內容的基礎上，把法定主動公開增項內容擴圍到市政建設、公共服務、公益事業、土地征收、房屋征收、治安管理、社會救助等方面。針對鄉（鎮）人民政府，指引義務人在法定主動公開共性內容的基礎上，把法定主動公開增項內容擴圍到貫徹落實農業農村政策、農田水利工程建設運營、農村土地承包經營權流轉、宅基地使用情況審核、房地征收、籌資籌勞、社會救助等方面。

相關的國家法律、國務院頒布的行政法規、全國人大常委會頒布的法律解釋、黨中央和國務院文件的有關規定，共同構成了履行政府信息主動公開職責的圭臬。具體涵蓋以下內容：《中華人民共和國公共圖書館法》第五條關于“縣級以上地方人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域內與公共圖書館管理有關的工作”的規定；《中華人民共和國種子法》第五十四條關于“省級以上人民政府農業農村、林業草原主管部門應當在統一的政府信息發布平臺上發布品種審定、品種登記、新品種保護、種子生產經營許可、監督管理等信息”的規定；《條例》第三章（主動公開專章）；《無障礙環境建設條例》第十九條關于“縣級以上人民政府及其有關部門發布重要政府信息”及應當創造條件提供信息交流服務的規定；《機關事務管理條例》第七條關于“各級人民政府應當依照國家有關政府信息公開的規定建立健全機關運行經費公開制度，定期公布公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國（境）費等機關運行經費的預算和決算情況”的規定；《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第七條關于“國務院市場監督管理部門和國務院有關部門應當推動市場主體登記信息與其他政府信息的共享和運用”的規定；《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第五十四條關于以適當方式公開“預算和決算信息”的規定；國務院《關于加強國家檔案工作的決定》關于“逐步地在首都和各省區建立中央的和地方的國家檔案館”的規定，等等。

為延拓政府信息公開的廣度和深度，政府信息主動公開責任主體應聯合運用政府信息公開協調機制、政府信息公開審查機制、政府信息管理動態調整機制和政府信息發布機制，啟用定期評估審查、依申請公開向主動公開轉化等舉措，沿著如下三條進路不斷增加主動公開的內容：一是不予公開類政府信息確因情勢變化，調整為主動公開；二是主動公開類之外的同一政府信息歷經多人申請后，納入主動公開類；三是申請人合理化建議獲得采信，依申請公開類政府信息轉進主動公開。

二、感知政府信息主動公開制度的施行

政府信息公開體現了公開的回溯性，所公開的某些內容并不屬于政務公開的范疇，但政務公開更加廣泛地在更多層面深化了政府信息公開[2]。政務公開體現了公開的即時性，其主體和內容的范圍要遠大于政府信息公開。“深化政務公開”，既在“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標的建議中得到明確，又被載入“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要里。落實好黨中央關于深化政務公開的決策部署，離不開確保政府信息公開制度的執行到位。

將政府信息公開融入政府工作中，要求平臺與機制建設“雙管齊下”。一方面，政府信息公開平臺的建設要適配形勢發展，以提升政府信息公開在線服務水平。《2020年政府網站和政務新媒體檢查情況通報》顯示，2020年7月至10月，國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室對各地區、各部門共計328個政府網站（含153個門戶網站）進行了檢查，總體合格率91.8%。其中，“廣東省人民政府”網、“北京市人民政府”網評分最高，位列前兩名。另一方面，政府信息公開機制建設也要及時跟進，以促使政府信息公開平臺與政務服務平臺相融合。確定為主動公開的政府信息，一般通過政府公報、政府網站及以之為依托搭建的政府信息公開平臺，或者其他互聯網政務媒體、新聞發布會等渠道以及報刊、廣播、電視等載體予以公開；特殊情形下，政府信息主動公開責任主體須選用適宜方式發布準確的政府信息，以澄清謬誤、化解風險。其中，各級依托政府門戶網站及部門網站設置的政府信息公開平臺，是發布法定主動公開內容的公開平臺，要遵照法定時限及時發布并實時更新法定主動公開內容，尤其是縣級政府門戶網站，還要集中發布本級政府及部門、鄉鎮（街道）應當主動公開的政府信息。屬地國家檔案館、轄區公共圖書館和域內政務服務場所均是同級政府信息法定公開場所，需設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等公開查閱場所或者便民服務設施。

黨的十九大以來，政府信息公開制度的政策供給持續發力。《交通強國建設綱要》指出：“推動政府信息公開，建立健全公共監督機制。”《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》提及要推進政府信息公開。《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出：“依法推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域政府信息公開。”《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》指出，加強政府信息平臺建設的統籌規劃，全面提升政府信息公開申請辦理工作質量，依法保障人民群眾合理信息需求。黨的十九大以來，政府信息公開領域頂層設計和制度框架日趨完善，經盤點，僅以國辦名義印發的政策性、規范性文件就有十數份，調整范圍涵蓋政府網站年度報表發布、政府公報工作、政務新媒體健康有序發展、行政執法公示、政府信息公開信息處理費管理、涉企經營許可事項告知承諾制、基層政務公開標準化規范化、規范政府信息公開平臺、構建誠信建設長效機制、政府信息公開工作年度報告格式、規章集中公開并動態更新等事務。政府信息公開實踐穩步推進，政府信息公開理念漸入人心。

救濟制度旨在保障公民的合法權益，政府信息公開中的救濟制度，涵蓋行政救濟和司法救濟兩種模式。通過中國政府網政府信息公開年報刊載內容可以得知，省（區、市）中以北京市為例，2021年北京市政府信息公開行政復議案件共計6333宗，政府信息公開行政訴訟案件共計2370宗[3]；實行垂直領導的系統中以人民銀行系統為例，2021年中國人民銀行政府信息公開行政復議案件共計2826宗，政府信息公開行政訴訟案件共計52宗[4]；國務院部門中以國家發展改革委為例，2021年國家發展改革委政府信息公開行政復議案件共計23宗，發生政府信息公開行政訴訟案件6宗[5]。質言之，行政復議是行政爭議解決的一項基本途徑，即行政系統內部救濟；行政訴訟是一種典型的司法活動，即法院救濟。行政復議及行政訴訟都屬于政府信息公開場景下的救濟手段[6]。除行政救濟和司法救濟之外，舉報制度在某些情況下也被視為政府信息公開場景下獨立的救濟途徑。依照司法部《關于審理政府信息公開行政復議案件若干問題的指導意見》，公民、法人或者其他組織認為行政機關主動公開政府信息行為侵犯其合法權益提出行政復議申請的，以公開該政府信息的行政機關或者派出機構為被申請人；若此等主動公開政府信息行為是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織作出的，則以該組織為被申請人。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》將主動公開政府信息引發訴訟的受案范圍限定為：行政相對人或行政相關人士認為行政機關主動公開政府信息侵犯了其商業秘密、個人隱私。

三、監督疊加效應促進法定主動公開內容的擴圍

作為全國政府信息公開工作主管部門，國務院辦公廳于2016年11月印發的《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》以及2017年5月印發的《政府網站發展指引》，對發布政府信息公開指南、政府信息公開目錄、政府信息公開工作年度報告提出要求。2019年7月23日，北京市49個市級部門主動公開信息全清單，列明應予以主動公開的政府信息和公開要素，此乃國內首例將應主動公開的全部政府信息都納入清單管理的創舉。針對公文類政府信息，清單管理措施足以強化公開義務人內部從政府信息產生之始的公開意識，通過在公文制作過程中同步確定公文公開屬性標識，實現了對政府信息公開屬性源頭認定。若是主動公開的公文類政府信息，逢公文制發時，便可在文件附注下標明“此件公開發布”。針對公開義務人記錄、保存的非公文類政府信息，參照“誰制作、誰認定、誰辦理”原則，標識公開屬性。（見表1）另外，同級政府信息主動公開事項下，對于公文類政府信息，在文尾的公文版記部分，要充分體現屬地國家檔案館及轄區公共圖書館所處的抄送機關地位。

遵循《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》《中華人民共和國預算法實施條例》《地方預決算公開操作規程》的規定，按照《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2017〕94號）《國務院辦公廳關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2017〕97號）《國務院辦公廳關于推進社會公益事業建設領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2018〕10號）的要求，各地區各部門應將財政預決算、重大建設項目批準和實施、公共資源配置、社會公益事業建設等重點領域政府信息，有序納入目錄統一管理，以便形成政府信息主動公開基本目錄（含重點領域信息公開目錄）。以重大建設項目批準和實施項下的政府信息主動公開為范例，基本目錄應涵蓋政府信息公開事項內容、責任主體、時限、監督渠道等信息。（見表2）

為保障人民群眾的表達權、監督權，要暢通監督渠道。黨的紀律檢查委員會應當強化政治監督，重點監督黨員特別是領導干部貫徹落實黨中央、國務院關于深化政務公開的決策部署情況。對于政府信息公開領域，行政監督的主體與客體都是行政機關，具體呈現為督促整改或者通報批評，以及責令改正。監察機關履行監察監督職責，對違反政府信息公開相關法律的公職人員，依法作出政務處分決定。司法監督是一種事后監督，因由政府信息公開領域的若干環節構成犯罪的，要依法追究刑事責任。有權機關依照《中國共產黨黨內監督條例》，把負有責任的黨員干部能否模范遵守政府信息公開相關法律的情況作為黨內監督的一項重要內容。群眾監督既可以直接向同級政府信息公開工作主管部門提出某行政機關未按照要求主動公開政府信息，也可以在因自身遭受侵權而投訴、舉報的情況下提出。通常情況下，當事人認為自身合法權益遭受政府信息公開行為侵害時，凡向本級政府信息公開工作主管部門投訴的，本級政府信息公開工作主管部門應調解該系爭行為；凡向上一級行政機關舉報的，上一級行政機關應根據舉報內容對案源線索進行查處。

四、與落實年度報告制度相印證的經驗做法

隨著政府信息公開制度日臻完善，財政等領域政府信息關切度空前提高。2015年1月1日正式實施的新預算法首次以國家法律形式規定預決算必須公開，且同步成為各級政府和部門的法定義務。是我國財政制度建設一個新里程碑。2021年10月，清華大學課題組編制的《2021年中國市級政府財政透明度研究報告》正式發布。該研究結果顯示，廣州市在2021年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜上位列全國第一。這與前面《中國政府透明度指數報告（2020）》研究結論相互印證。2021年12月30日，財政部發布2019、2020年度地方預決算公開度排行榜，廣東省、陜西省在全國31個省級區劃行政單位里分別蟬聯冠亞軍。與以上外部評估相對應，“政府信息公開工作年度報告”承擔自評估功能，是檢視本級政府信息公開工作績效的格式文書[7]。政府信息公開工作年度報告的“總體情況”部分，起綜述本機關政府信息公開工作之用，包括主動公開、依申請公開、政府信息管理、政府信息公開平臺建設、監督保障等內容。相應地，《條例》規定的“工作考核、社會評議和責任追究結果情況”應納入監督保障板塊。本著高效便民原則，重點領域信息公開情況也要于政府信息公開工作年度報告中公布。

從各省市2020年政府信息公開工作年度報告中可以看出，上述十省市為持續完善政府信息公開工作作出了一系列的保障措施。上海市優化考核方式和考核內容，做好政務公開業務培訓工作；北京市推進政務公開專項考核評估，以培訓提升公開工作履職能力；廣東省積極開展政務公開培訓工作，繼續將政務公開工作納入績效考核；四川省開展全省政務公開網絡視頻培訓，將政務公開工作、政府網站等政務媒體一起納入日常監測監管；貴州省認真開展考核評估，組織開展專題培訓；廣州市加強業務培訓考核，精心組織開展年度考核，健全社會評議制度；深圳市以制度標準為切入點，保障政務公開規范化；青島市加大培訓交流、提升公開水平，圍繞考核目標、保障公開落實；寧波市將政務公開考核納入全市目標管理考核體系，組織開展全市范圍內社會評議調查活動；成都市將政務公開工作納入政府目標績效考評體系，把政務公開列入公務員培訓科目。

總而言之，為夯實政府信息主動公開工作基礎、確保人民群眾的知情權和參與權，應引入一系列保障措施。例如，對政府信息公開工作人員進行專門業務培訓，積極推進在任人員能力素質自我評價；制定“主動公開政府信息移送管理辦法”，用于規范同級政府信息主動公開義務人向屬地國家檔案館、轄區公共圖書館提供主動公開政府信息的行為；政府信息查閱點應向本級政府信息公開工作主管部門報告主動公開政府信息移送情況監測成果，以運用責任追究制度促進政府信息主動公開義務人的責任落實。此外，政府信息公開工作主管部門可委托專業調查機構開展社會評議，將評議結果作為政府信息公開工作考核的重要參考。

參考文獻：

[1]韓嘯，吳金鵬.政府信息公開制度擴散的多重邏輯——面向中國省份的事件史分析[J].東北大學學報（社會科學版），2019，21（5）.

[2]淺議“政務公開”與“政府信息公開”的不同[EB/ OL].http：//www.linyi.gov.cn/info/3553/205692.htm.

[3]2021年北京市政府信息公開工作年度報告[EB/ OL].http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/zfxxgk/gknb/ 202203/t20220329_2642321.html.

[4]中國人民銀行2021年度政府信息公開工作報告[Z].2021-03-31.

[5]國家發展改革委2021年政府信息公開工作年度報告（文字版）[EB/OL].https：//zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/newsinfo.jsp？id=45.

[6]蘇海光.公民知情權保障與政府信息公開制度的構建解析[J].人力資源管理，2018（6）.

[7]劉曉洋，鐘澤琪.自評估：使政府信息公開運轉起來——基于國家中心城市2008—2017年政府信息公開年度報告的分析[J].甘肅行政學院學報，2021（3）.

責任編輯：鐘雪