維護司法執法公正保障群眾合法權益
——《廣東省司法鑒定管理條例》解讀

文 王光玲

3月29日，省十三屆人大常委會第四十一次會議全票通過了《廣東省司法鑒定管理條例》，將于今年7月1日起實施，這是我省首部關于司法鑒定管理的地方性法規。條例的出臺，有助于強化司法鑒定管理，規范司法鑒定活動，提高司法鑒定質量和公信力，有利于促進我省司法鑒定行業規范有序、健康發展，進一步發揮司法鑒定在維護司法執法公正、保障人民群眾合法權益等方面的重要作用。

明確主體責任 推動形成工作合力

司法鑒定制度是我國現行司法制度的重要組成部分，是解決執法實踐中專門性問題的一個重要手段，是幫助司法機關查明案件事實的司法保障制度。2017年7月，習近平總書記親自主持召開中央深改組第三十七次會議，審議通過《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》，強調要完善工作機制，嚴格執業責任，強化監督管理。省人大常委會貫徹落實中央決策部署，通過出臺條例，推動完善司法鑒定管理制度體系，提高司法鑒定質量和公信力，提高人民群眾滿意度，充分發揮司法鑒定功能作用。

合理界定條例適用范圍。按照《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》的規定，訴訟活動中的鑒定才稱之為司法鑒定，并且從事“訴訟內”四大類鑒定業務的必須獲得登記許可才能執業，但是對“訴訟外”四大類鑒定如何管理的問題，國家層面尚無明確規定。那么條例應該僅規范“訴訟內”四大類鑒定業務的管理問題即可，還是應該將“訴訟外”四大類鑒定也一并納入規范，關系到如何界定條例適用范圍的問題。對此，在對條例草案的研究修改過程中，省人大常委會就如何合理界定條例適用范圍的問題組織開展了專題調研、專家論證會，并會同有關部門進行反復研究。從調研及主管部門掌握的情況看，一是實踐中并不對四大類鑒定業務作訴訟內外的嚴格區分，獲得登記許可的司法鑒定機構和司法鑒定人既從事“訴訟內”四大類鑒定業務，也從事“訴訟外”四大類鑒定業務。二是實踐中有些鑒定意見是否訴訟內還是訴訟外也是難以嚴格區分的，相當一部分案件需要鑒定意見支撐立案，還有一部分案件存在鑒定后轉化為訴訟案件的情形，且司法鑒定機構和司法鑒定人并不因鑒定意見是否用于訴訟活動而對委托事項區別對待，因此，對司法鑒定機構和司法鑒定人的鑒定活動作統一規范管理更符合實際情況。三是由于長期以來對“訴訟外”鑒定監管制度的缺失，實踐中出現了一些違反鑒定原則的行為，但對相關違法行為的查處卻往往處于“于法無據”的尷尬境地，對鑒定的公信力造成了極大的負面影響，迫切需要通過立法提供制度保障，并且司法行政主管部門作為司法鑒定執業登記管理部門，對其登記對象從事的“訴訟外”鑒定一并進行管理，也有相當合理性。

因此，為規范行業活動、強化監督管理，結合當前我省司法鑒定行業發展實際需要，按照針對問題立法、立法解決問題的思路，條例將“訴訟外”四大類鑒定活動也納入調整范圍，但是對“司法鑒定”的概念并沒有作擴大解釋，而是在嚴格遵循決定規定的基礎上，對條例的適用范圍作了適當擴大，條例第二條明確司法鑒定機構、司法鑒定人開展鑒定執業活動以及對其監督管理適用本條例，即除了調整決定規定的四大類司法鑒定活動外，還調整“訴訟外”四大類鑒定活動，有效避免出現監管空白。

加強政府部門監管職責。針對司法鑒定行業暴露出來的不正之風，司法行政部門持續加大治理力度，通過強監管、嚴執法、重預防下大力氣提高司法鑒定質量和公信力。為進一步鞏固實踐成果，并探索更為有效的監管機制，推動監督與管理形成合力，條例第五條明確司法行政部門為司法鑒定行業行政主管部門，同時規定了政府有關部門的管理職責；第六條要求司法行政部門應當會同偵查機關、審查起訴機關、審判機關以及相關主管部門、司法鑒定協會，建立健全司法鑒定工作協同機制；第五十六條要求司法行政部門和辦案機關應當建立完善情況通報制度，強化動態信息共享；第五十七條規定建立健全司法鑒定信息化管理平臺，加強全流程信息化監督管理；第六十條規定司法行政部門需要相關部門協助對涉嫌違法的司法鑒定活動進行調查時，公安機關、市場監管等相關部門應當依法予以協助。

發揮行業自律管理作用。鑒于鑒定活動的專業性、技術性特點，以國家相關規定為基礎，條例第七條明確司法鑒定管理實行行政管理和行業自律管理相結合的管理制度。為最大限度的發揮好協會在行業管理中的作用，條例第五十五條進一步細化了行業自律管理內容：司法鑒定協會一方面應當加強行業監督，制定行業規范，對違反行業自律規范的行為實施行業懲戒；另一方面應當指導會員遵守執業紀律和職業道德，為會員提供業務交流和教育培訓服務，建立健全行業投訴處理和糾紛調解機制，協助司法行政部門開展年度執業考核、誠信評價、鑒定質量評估、執業能力測試等工作。

四是強化機構內部管理責任。司法鑒定機構內部管理是規范司法鑒定執業活動的重要基礎，為加強司法鑒定機構內部管理，促進司法鑒定機構規范化建設，條例第十四條規定司法鑒定機構應當加強對司法鑒定人和其他工作人員依法依規實施鑒定相關活動的監督管理；應當建立并落實鑒定委托受理、鑒定材料管理、組織實施鑒定、復核監督、檔案管理、設備管理、財務管理、投訴處理、責任追究等管理制度，強化鑒定機構內部管理責任。此外，為加強對司法鑒定機構出資人的監管，條例第十二條創新規定了司法鑒定機構應當在其登記住所的對外服務區域公示設立組織的基本信息，設立組織的住所、業務范圍、營業狀態、出資人、實際控制人等信息發生變化后應當及時備案，從制度上明確“出資人不能隱形”。

嚴格登記管理 把好鑒定準入關口

自2005年決定出臺以來，我省司法行政部門嚴格遵循上位法規定，加強對司法鑒定機構、司法鑒定人的登記管理工作。我省司法鑒定行業取得長足發展，多專業、多層次的司法鑒定服務體系初步形成，但司法鑒定機構、司法鑒定人準入門檻不高，部分鑒定機構規模偏小、實力偏弱、專業化程度不高、支撐保障能力不足，還難以滿足高質量發展的需要。省人大常委會立足實際需要，及時制定條例，從嚴把好準入關口，為我省建設高水平司法鑒定隊伍提供制度保障。

明確實質性審查要求。為確保司法鑒定機構和司法鑒定人具備與從事鑒定活動相適應的條件和能力，按照國家有關規定，條例第十八條進一步明確省人民政府司法行政部門依法受理申請后，應當組織專家對執業場所、檢測實驗室、儀器、設備等進行實質審查，對擬執業人員掌握鑒定法律法規知識、鑒定技術知識和具備鑒定實操能力等進行審核；必要時，還可以與其他相關主管部門進行聯合評審、測試。符合條件且經實質審查通過的才能準予許可。

嚴格機構負責人任職條件。為有利于加強內部管理，避免出現外行管內行的情況，條例第十三條明確司法鑒定機構負責人應當由本機構司法鑒定人擔任，但是受到省人民政府司法行政部門行政處罰的，自行政處罰執行完畢之日起三年內不得擔任機構負責人。

規范鑒定輔助人員職責邊界。按照決定的規定，“司法鑒定實行鑒定人負責制度。鑒定人應當獨立進行鑒定，對鑒定意見負責并在鑒定書上簽名或者蓋章。”但實踐中存在一些司法鑒定機構為了節約人力成本，讓鑒定輔助人員代替司法鑒定人實施鑒定甚至冒充簽名的情況，在很大程度上損害了司法鑒定的公信力。為從制度上杜絕鑒定輔助人員違規實施鑒定，切實厘清鑒定輔助人員的職責邊界，條例第十五條第一款明確鑒定輔助人員可以輔助司法鑒定人實施鑒定活動，但是不得實施法律、法規、規章、技術操作規范等規定必須由司法鑒定人實施的鑒定環節。條例第十五條第二款進一步規定司法鑒定機構招用鑒定輔助人員應當報省司法鑒定協會備案。鑒定輔助人員管理具體辦法由省人民政府司法行政部門另行制定。

四是完善主體退出機制。司法鑒定機構和司法鑒定人持續保持法定登記條件和鑒定能力是確保鑒定質量的關鍵要素，為從制度上保障能夠及時有效清退不合格的從業機構和人員，條例第二十一條、第二十二條、第二十三條對司法鑒定機構、司法鑒定人的注銷情形、自愿申請注銷以及強制注銷等作了規定，從制度上完善退出機制。

規范鑒定程序 著力保障鑒定質量

司法鑒定是維護司法公正的重要環節，能否為當事人和司法機關提供高質量、可信賴的司法鑒定服務，直接關系到人民群眾的合法權益，關系到能否讓人民群眾在每個案件中都感受到公平正義。為進一步規范鑒定程序，保證鑒定質量和提升司法鑒定公信力，條例作出了一系列制度設計。

規范鑒定啟動程序。為規范司法鑒定的委托和接受委托程序，條例第二十六條要求辦案機關和需要經常性委托鑒定的單位，應當加強鑒定委托的內部管理，統一規范司法鑒定機構選擇、委托書簽訂、鑒定材料移送等程序要求；第二十七條明確司法鑒定機構應當以其名義接受委托，不得將已接受委托的鑒定事項以任何形式全部或者部分轉交他人承辦。司法鑒定人不得私自接受委托；第三十條對委托書的內容和簽訂形式等提出了明確要求。

規范鑒定材料提取和交接程序。鑒定材料真實、完整、合法是保障司法鑒定質量和公信力的基礎，為進一步加強對鑒定材料的管理，條例第二十八條在鑒定材料的封裝、移送、確認、交接記錄等方面提出了明確要求。在此基礎上，條例第三十六條對身份關系類鑒定提取生物檢材過程作出了更為嚴格的規定，明確用于證明人的身份或者身份關系的鑒定，從人體提取生物檢材的工作應當由辦案機關或者司法鑒定機構完成，并保證生物檢材與被取樣人的一致性。

規范機構和人員回避要求。為保證司法鑒定結論的客觀、公正，依照訴訟法律相關規定，條例第三十三條對司法鑒定人的回避要求作了細化規定。同時，第三十二條創新規定了司法鑒定機構回避情形，明確司法鑒定機構有下列情形之一，應當回避：（一）本機構或者設立組織是當事人的；（二）本機構或者設立組織與當事人、鑒定事項涉及的案件有利害關系的；（三）本機構負責人依法應當回避的；（四）法律、法規規定的其他情形。

規范鑒定實施程序。以規范程序、堵塞漏洞為出發點，條例細化了鑒定實施相關環節的規定，對指派鑒定人、選擇鑒定技術標準、實施檢查實驗技術活動、鑒定過程記錄、鑒定時限要求等一系列程序作出明確規定。為加強對司法鑒定檔案的管理，第五十條規定司法鑒定機構應當對鑒定檔案實行集中統一管理，任何組織和個人不得據為己有或者拒絕歸檔；第五十二條、第五十三條規定了鑒定檔案的保管和借閱要求。

規范鑒定終止程序。為切實保障委托人的合理利益，引導審慎適用終止鑒定程序，條例第三十九條區分不同情形，對先中止再終止鑒定和直接終止鑒定分別作出規定，并要求終止鑒定的，司法鑒定機構應當書面通知委托人，說明理由、退還鑒定材料，并按照委托約定退還鑒定費用。

健全法律責任 嚴懲鑒定違法行為

針對司法鑒定行業亂象，為嚴厲懲處司法鑒定活動中的違法違規行為，條例在地方立法權限范圍內，進一步完善了相關法律責任，從嚴打擊鑒定違法行為，力圖使從業機構和人員不敢違法、不愿違法，切實維護公正、規范、有序的行業秩序，保障人民群眾合法權益。

一是加大對未依法登記而實施司法鑒定活動的機構和人員的處罰力度。為嚴厲打擊無證從業行為，條例第六十一條明確規定個人、法人或者其他組織未經依法登記實施司法鑒定活動的，由省人民政府司法行政部門責令停止違法活動，沒收違法所得，對個人并處一萬元以上十萬元以下的罰款，對法人或者其他組織并處五萬元以上五十萬元以下的罰款。

二是完善司法鑒定機構和司法鑒定人的法律責任內容。結合當前司法鑒定行業存在的常見問題，為強化制度約束、加大處罰力度，在不與上位法相抵觸的前提下，條例對法律責任作了全面細化完善，對部分違法行為予以適當加重處罰。第六十二條至第六十七條對司法鑒定機構超范圍執業、違規設立分支機構、違規收費、支付回扣、組織無證人員實施鑒定、違規轉包鑒定事項，以及司法鑒定人違反程序進行鑒定、超范圍執業、私自接受鑒定委托、授意或者放任他人冒充簽名等違法行為，按照情節輕重規定了警告、罰款、沒收違法所得、停業以及吊銷許可證件等行政處罰。此外，條例還對機構負責人、國家機關工作人員也規定了相應的法律責任。