制約廣東省實施法律和地方性法規(guī)的因素分析
——基于2013年至2020年廣東省人大常委會執(zhí)法檢查報告的實證分析

文 張美玲

問題的提出

2007年起實施的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，明確了法律法規(guī)實施情況的檢查是各級人大常委會的監(jiān)督工作方式之一。法律法規(guī)實施情況的檢查，即通常所說的執(zhí)法檢查，是各級人大常委會將工作監(jiān)督和法律監(jiān)督結合起來的一種行之有效的監(jiān)督方式。監(jiān)督法第22條規(guī)定，各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。第26條規(guī)定，執(zhí)法檢查結束后，執(zhí)法檢查組應該及時提出執(zhí)法檢查報告，報告內容包括對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進執(zhí)法工作的建議，以及對有關法律、法規(guī)提出修改完善的建議。2013年至2020年8年間，廣東省人大常委會共檢查了44部法律和地方性法規(guī)的實施情況，形成了33份執(zhí)法檢查報告。這些執(zhí)法檢查報告反映了過去較長一段時間內廣東省貫徹實施法律、地方性法規(guī)的情況。通過對這些執(zhí)法檢查報告進行整體分析，可歸納總結法律法規(guī)在廣東省貫徹實施過程中的共性問題。

2013年至2020年廣東省執(zhí)法檢查概況

2013年至2020年，廣東省人大常委會共檢查了44部法律法規(guī)的實施情況，按照所屬法律部門分類，行政法26件、社會法12件、經濟法3件、訴訟與非訴訟程序法2件、憲法相關法1件。

從類型上看，行政法占比最大，接近60%。行政法指規(guī)范國家行政管理活動和監(jiān)督行政管理活動的法律規(guī)范的總和。行政法調整的是行政機關與公民、法人和其他組織之間因行政管理活動而發(fā)生的法律關系。人大常委會進行執(zhí)法檢查，最終的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民檢察院公正司法，從而保證法律、法規(guī)正確有效的實施。各級政府及其組成部門涉及到的工作職責，相對于人民法院和人民檢察院的職責內容，與人民生活更加貼切和相關。此外，行政法涵蓋了治安管理、城市建設、環(huán)境保護以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面，政府在這些領域的依法行政成效和水平，也更為百姓所關注。因此，廣東省人大常委會開展執(zhí)法檢查的法律法規(guī)選擇方面，更加傾向于行政法是較為合理的。

社會法是占比第二大的法律部門，有12件，占比27%。社會法指規(guī)范勞動關系、社會保障、特殊群體權益保障、社會組織等方面的法律規(guī)范的總和。隨著國家和社會對勞動就業(yè)、特殊群體等民生保障工作日益重視和關注，對此類法律法規(guī)實施情況進行檢查也是廣東省人大常委會監(jiān)督重點之一。與行政法主要規(guī)范和監(jiān)督國家行政管理活動的性質不同，社會法涉及到特殊群體個人、群團組織、社會組織和特定政府部門。對這類型法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，相對較為復雜和困難。

此外，經濟法、訴訟與非訴訟程序法和憲法相關法占比較少，合計6件，不超過14%。從統(tǒng)計看，經濟法主要涉及預算、自貿區(qū)、企業(yè)權益保護等方面，訴訟與非訴訟程序法涉及人民調解方面，憲法相關法涉及民族區(qū)域自治方面。

表1 檢查的法律、法規(guī)所屬法律部門情況

制約法律和地方性法規(guī)實施的主要因素——對2013年至2020年廣東省人大常委會執(zhí)法檢查報告的實證分析

（一）對貫徹法律法規(guī)的重要性認識不夠。33份執(zhí)法檢查報告中，共有18份指出法律法規(guī)貫徹的問題之一是普法力度不夠、社會各方面對該法律法規(guī)的重要性認識不足。其中，行政類的法律法規(guī)占了一半。這個因素，可從兩個方面分析：一是政府及其有關部門對貫徹法律法規(guī)的重要性認識不足，主要在執(zhí)法方面；二是人民群眾的認識不足，主要指的是守法方面。

政府及有關部門對貫徹法律法規(guī)的重要性認識不足。主要集中在民族區(qū)域自治制度、宗教事務、華僑權益保護、殘疾人保障、歸僑僑眷權益保護等方面，這些都是調整部分區(qū)域、部分特殊群體關系的法律法規(guī)，在貫徹實施的過程中未能引起政府部門的重視。例如，在2013年對《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》的檢查指出，“一些地方和部門對貫徹執(zhí)行實施辦法的重要性、特殊性認識不夠，沒有將貫徹執(zhí)行實施辦法提升到鞏固國家基本政治制度、維護社會和諧穩(wěn)定的高度去認識”。

人民群眾對相關法律法規(guī)的重要性認識不足，或者對法律法規(guī)本身內容的理解不足。主要涉及應急管理、生活垃圾處理、野生動物保護等方面。例如，2017年、2019年分別對《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》進行了檢查，指出“許多地區(qū)群眾參與垃圾管理的積極性不高、自覺性不夠、責任感不強；部分群眾亂丟亂扔垃圾的陋習仍未改變”“條例具體內容特別是垃圾分類內容的社會知曉率偏低”。2020年對野生動物保護法及相關地方性法規(guī)檢查指出“濫食野生動物的陋習尚未徹底革除”。

（二）貫徹落實法律法規(guī)的工作機制不暢。據統(tǒng)計，共有25份執(zhí)法檢查報告指出了工作機制不健全是影響法律法規(guī)貫徹的因素之一，占比達76%。

政府及其有關組成部門方面。一是政府職能部門間權責不清，銜接不暢。如，2018年檢查《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》指出，“涉及自主創(chuàng)新管理的有關部門多，創(chuàng)新管理職能交叉重復，統(tǒng)籌協(xié)調工作量大，創(chuàng)新全鏈條管理職能分割，影響創(chuàng)新資源配置效率”。近年來，各級政府部門傾向采取“聯(lián)席會議制度”的方式，解決某項具體工作的統(tǒng)籌協(xié)調、明確分工、落實責任等問題。然而從執(zhí)法檢查情況看，聯(lián)席會議制度作用的發(fā)揮也不甚理想。如，2020年對未成年人相關法律法規(guī)的檢查指出，“省和大部分市縣已建立農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作聯(lián)席會議制度……但未成年人保護工作的協(xié)調機構和機制未得到全面落實……導致未成年人保護工作缺乏長遠統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調力度不夠，工作交叉重疊，職責邊界不清，資源重復投入”。

二是部分法律法規(guī)落實傾向于由主要部門“單打獨斗”。2017、2018年對禁毒法和《廣東省禁毒條例》檢查指出，“不少地方仍片面認為禁毒工作就是公安機關一家的事情，對自身應承擔的責任和發(fā)揮的作用認識不到位”“有的禁毒委成員單位依法履責主動性不強，‘聽號令做動作’較多，結合職能主動推動較少，應節(jié)式、被動式、碎片化抓禁毒的現象比較普遍，未能真正與禁毒部門形成合力”。由此可見，一些主體明確但實際工作涉及面十分廣泛的法律法規(guī)，在實施過程中往往得不到其他配合部門應有的重視，導致工作缺乏合力，影響實施效果。

三是跨區(qū)域、跨層級的工作聯(lián)動難以實現。橫向上看，部分法律法規(guī)特別是環(huán)保類的法律法規(guī)，需要不同行政區(qū)域間有關主要部門的緊密配合、形成合力，才能有效貫徹。縱向上看，法律法規(guī)的實施離不開各個層級的有效落實，尤其是通常所說的“最后一公里”的落實。從執(zhí)法檢查結果來看，這兩方面都實施得不理想。如，2019年《廣東省飲用水源水質保護條例》檢查指出，“跨界飲用水源水質保護協(xié)調機制落實難。跨界取水水質保護監(jiān)管執(zhí)法責任落實不到位”。

其他社會主體未能有效履行責任。部分法律法規(guī)對企業(yè)的主體責任作出了規(guī)定，但是貫徹實施的過程中，依然存在“政熱企冷”“政府比企業(yè)著急的狀況”。如， 2015年對《廣東省安全生產條例》檢查指出，“企業(yè)主體責任落實不夠到位，尤其是中小微企業(yè)存在較大差距……有的企業(yè)對新進人員的安全生產知識培訓不及時、不系統(tǒng)，甚至根本沒有組織培訓；有的忽視安全投入……有的交通運輸企業(yè)沒有專門的危險品車輛清洗場所，沒有將危險品車輛與其他車輛區(qū)分停放等等”。

（三）有效實施法律法規(guī)的保障措施不足。

經費投入方面。33份執(zhí)法檢查報告中，有11份提出財政資金投入不足是法律法規(guī)未能有效實施的因素之一，占比1/3。其中，9份是關于行政法的檢查報告，2份關于社會法的檢查報告。從性質上看，行政法主要是規(guī)范國家行政管理活動和監(jiān)督行政管理活動，因此要求政府投入相應財政資源以促進其有效實施。就廣東情況而言，由于珠三角和粵東西北地區(qū)的發(fā)展存在較大差距，因此財政資金投入不足對粵東西北等落后地區(qū)影響更大，也更深遠。例如，2019年對《廣東省公共文化服務促進條例》檢查指出，“全省公共文化人均投入只處于全國中等水平，欠發(fā)達地區(qū)投入不足……財政支出標準的差異造成不同地區(qū)提供的公共文化服務軟、硬件水平差距大……在粵東西北地區(qū)，公共文化財政投入大多集中在地市本級，縣級財政投入明顯偏少”。2020年對土壤污染防治法及廣東省實施辦法檢查指出，“土壤污染防治資金投入不足……部分市級配套資金投入明顯不足，如，潮州、清遠市未安排市級配套資金……”。

工作力量方面。33份報告中，提及有關政府部門或者基層工作人員不足，或者相關領域專業(yè)人才不足的有17份，超過了半數。宗教事務、安全生產、殘疾人保障、公共文化服務、人民調解、愛國衛(wèi)生等方面均反映基層工作力量薄弱，難以完成規(guī)定的任務。如，2020年對野生動物保護法及相關地方性法規(guī)檢查指出“我省21個地級以上市林業(yè)主管部門野生動物保護管理專職人員不足80人，三分之二以上縣沒有成立林業(yè)局，只有6個地市建立了救護機構”。此外，一些新興行業(yè)和領域專業(yè)人才缺乏，也是影響了法律法規(guī)有效貫徹。2018年檢查《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》，2019年檢查慈善法的實施情況均指出慈善專業(yè)人才缺乏的問題，同年開展的《廣東省公共文化服務促進條例》檢查也提出了“人才匱乏問題比較突出，高素質文化人才缺乏”的問題。

信息化建設方面。隨著互聯(lián)網+、大數據等信息技術的發(fā)展和普及，一些特定領域的法律法規(guī)需要通過信息化手段強化貫徹效果。因此，信息化手段能否有效運用，關系到“放管服”方面的法律法規(guī)能否有效落地生根。如，2017年對《廣東省氣象災害防御條例》《廣東省突發(fā)事件應對條例》檢查指出，“大應急模式的統(tǒng)一平臺信息資源共享互聯(lián)不足。部門間的‘信息孤島’現象仍然存在，有的地方雖然已建成了氣象和應急處置平臺，但個別部門的信息接入不足，預警信息空白或嚴重滯后。有的地方基本實現了信息共享，但多種數據的融合工作有待加強，信息平臺還沒有發(fā)揮出它的應有作用”。

（四）社會力量未能有效發(fā)揮作用。

社會組織指的是社會團體、民辦非企業(yè)單位（也稱社會服務機構）和基金會。作為第三部門，隨著政府職能轉變、簡政放權改革等的發(fā)展，社會組織的作用愈發(fā)重要。部分法律法規(guī)的貫徹也需要社會組織、社會力量發(fā)揮應有作用。然而，一些法律法規(guī)貫徹中，依然存在社會組織和社會力量未能有效發(fā)揮作用的問題。如，2017、2018年對禁毒法和《廣東省禁毒條例》檢查時均指出，“社區(qū)戒毒和社區(qū)康復工作有待推進，禁毒社會化工作尚需加強”“禁毒工作社會力量參與不足……目前少數地方對禁毒協(xié)會、禁毒基金會、社工組織、吸毒人員技能培訓等社會組織的引入制度不健全，扶持力度不足，社會參與度還不高”。

（五）法律法規(guī)自身存在缺陷。

33份執(zhí)法檢查報告中，有11份提出法律法規(guī)自身存在的不足是影響貫徹落實的因素之一。具體有以下幾個方面。

一是執(zhí)法責任不明確、強制性不足。有的法律法規(guī)只明確了執(zhí)法主體，但未明確執(zhí)法主體的具體職責。部分法律法規(guī)強制性不足，相關規(guī)定“松、寬、軟”，不利于實際執(zhí)行。例如，2020年檢查指出土壤污染防治法“只列明負有監(jiān)督管理職責的部門，但未規(guī)定各部門的具體監(jiān)督管理職責，實操中不利于各相關部門權責關系理順和工作協(xié)調聯(lián)動”。

二是配套法律法規(guī)政策不健全，操作性不強。實踐中，通常一項法律或法規(guī)的有效實施，需要相關的法律，或者地方性法規(guī)及相關的規(guī)范性文件，甚至是一些相關標準作為配套支撐。從分析看，部分法律法規(guī)的配套政策并未能及時完善。如，2020年檢查指出土壤污染防治法“第三十條規(guī)定農業(yè)投入品廢棄物回收和無害化處理具體辦法由國家農業(yè)農村部門和生態(tài)環(huán)境部門制定，但目前仍未出臺。

三是法律法規(guī)與現實狀況不適應。由于經濟社會等宏觀環(huán)境快速發(fā)展，特別是近年來信息技術的更新發(fā)展和運用，不斷給社會、經濟等各個領域帶來巨大變化。因立法資源有限，一些法律、特別是地方性法規(guī)未能及時根據社會的變化作出修訂，不適應當前形勢發(fā)展，影響了貫徹效果。例如，2020年檢查促進科技成果轉化法及廣東省促進條例指出，目前規(guī)范推動粵港澳大灣區(qū)科技成果轉化的法律法規(guī)依然缺乏，大灣區(qū)在人才、資金、信息等要素流動、稅收平衡、科研數據共享、科研設備進口關稅等方面已開展了一些有益的探索，但這些做法還沒上升為法律法規(guī)。

討論和思考

經過對2013年以來廣東省人大常委會的33份執(zhí)法檢查分析，大致歸納出制約法律法規(guī)實施的因素如上。然而，在分析研究過程中，有著以下一些思考。

首先，此次分析中，經濟社會環(huán)境因素的影響不明顯，與以往的同類型研究的結論不一致。如，謝蒲定曾對全國人大常委會和部分地方人大常委會的執(zhí)法檢查報告進行分析，認為經濟社會環(huán)境因素是制約法律實施的重要因素之一。特別是環(huán)境保護類等法律，對當地GDP增長和政府政績有深刻影響，即基于經濟發(fā)展的考慮，這些法律實施會有一定障礙。

然而，此次對廣東省的分析中，這個因素并不顯著。研究發(fā)現，一些環(huán)境保護方面的執(zhí)法檢查報告沒有將問題表象和問題成因加以區(qū)分。不少報告僅是擺出客觀存在的環(huán)境問題，例如相關指標或相關設施未達要求，缺乏對其成因的深入分析。因此，對于環(huán)保類法律法規(guī)貫徹執(zhí)行情況的制約因素，值得有更進一步的研究和討論。

其次，執(zhí)法檢查是各級人大常委會監(jiān)督法律法規(guī)實施的方式之一。各地在選取檢查的法律法規(guī)項目時，也會考慮檢查的必要性和可行性。規(guī)范社會民事和商事活動的法律法規(guī)，以及規(guī)定犯罪、刑事責任和刑事處罰的法律一般較少在人大的執(zhí)法檢查之列。因此，通過分析執(zhí)法檢查報告來歸納法律法規(guī)貫徹的制約因素，雖有參考意義，但也有一定局限性。下階段，可結合人大其他的監(jiān)督方式進一步分析制約法律法規(guī)實施的因素。

結 論

從分析2013年至2020年的廣東省人大常委會執(zhí)法檢查報告可以看出，制約廣東省實施法律、地方性法規(guī)的主要因素有：一是對貫徹法律法規(guī)的重要性認識不夠，包括政府及有關部門、人民群眾對部分法律法規(guī)的重要性認識不足；二是貫徹落實法律法規(guī)的工作機制不暢，包括政府有關職能部門職責不清、銜接不暢，以及其他社會機構未能落實責任；三是有效實施法律法規(guī)的保障措施不足，指財政經費、人員隊伍、機構等；四是社會力量未能有效發(fā)揮作用；五是法律法規(guī)自身的缺陷。客觀來看，經濟社會因素對貫徹法律和地方性法規(guī)的影響值得進一步討論。同時，也可結合人大其他監(jiān)督工作情況，來深入研究制約法律法規(guī)實施的影響因素。