探索推進地方人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展

文 張青云

2018年3月，中共中央辦公廳印發了人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見，明確提出人大預算審查監督重點要向支出預算和政策拓展。隨后，各省相繼出臺了推進落實的實施意見。2018年9月，中共廣東省委實施意見出臺，進一步推動廣東省人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展工作落實。

人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的內涵和意義

（一）主要內涵

實施人大預算審查監督工作的重點向支出預算和政策拓展，是貫徹落實黨的十九大精神和黨中央關于加強人大預算審查監督職能的一項重要舉措，要求人大預算審查監督由過去主要重視赤字規模和預算收支平衡狀況，轉向關注支出預算和政策。指導意見主要包括六個方面的總體要求、六個方面的主要內容、八個方面的主要程序方法以及相關保障措施，內容非常豐富。實施意見結合廣東省實際，將主要程序和方法細化成11個方面，目的是更好地發揮政策對編制支出預算的指導和約束作用，更加關注財政資金使用績效和政策實施效果，提高人大預算審查監督的針對性和有效性。

人大支出預算審查監督是指對保障政府機構運轉和履行職能的資金分配與使用活動開展的審查監督工作。人大政策審查是指對與政府預算管理活動密切關聯的公共政策開展的審查監督工作。政策是預算支出的重要依據，人大既要關注支出本身的績效情況，也要關注預算支出背后是否有相應的政策依據及政策目標、政策是否有效等。有政策不一定產生預算支出，如稅收改革政策，其影響主要在收入端，而不是支出端。

（二）主要意義

有利于提升財政資金使用績效。在經濟新常態下，財政收入增速下滑，稅收彈性系數走低，財政支出剛性日益增長，因此，重視財政資金使用績效、落實績效預算理念，是應對日益突出的財政收支矛盾的有效措施。

有利于政府政策的貫徹落實。人大預算審查向政策拓展，能增強政策對支出預算編制的指導和約束作用，幫助政府修正政策或調整政策執行的方式，使政策更好地服務于經濟社會發展大局。

有利于實現人大監督制度的創新。預算審查監督是法律賦予人大的一項重要權力，但長期以來，中國行政主導型預算審查監督使得人大對預算審查監督的有效性有待提高。通過強化人大對預算支出和政策的審查監督，有利于通過外部力量推動實現對政府內部權力的制約，實現人大監督工作的創新。

有利于推動國家治理現代化。十八屆三中全會提出要改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。人大通過抓住政策導向和支出預算，就可以了解政府 “應該做什么”“做了什么”“做得怎么樣”，助推國家治理能力現代化。

地方人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展工作的主要實踐

（一）以部門預算審查為切入點，實施對支出預算的全過程監督。長春市人大常委會發現，以部門預算審查為切入點，能夠很好地實現解剖麻雀、以點帶面的審查效果。主要做法是采取集中審查和重點審查相結合、會前審查和大會審查相結合、書面審查和現場詢問相結合的方式，側重審查部門預算的每一個環節，建立起對部門預算從編制到執行的全過程審查監督機制。據了解，目前吉林省已實現了對全部（93個）市級一級預算單位部門預算審查的全覆蓋。

（二）細化預算支出審查監督標準。北京市人大常委會出臺《北京市預算審查監督條例》，將重點支出界定為與北京市人民政府確定的年度重點工作和重點事項相對應的財力支出，并將重點投資項目界定為單項固定資產投資總額占比在當年政府固定資產投資總量1%以上，或者固定投資總額排序前 10 位的投資項目，為人大支出預算審查監督提供可操作化的評價尺度。

（三）加強了制度和溝通機制建設。上海市青浦區人大先后制定了《青浦區人民代表大會常務委員會預算審查咨詢專家管理辦法（試行）》等，建立區人大常委會預算工委、區財政局、區審計局績效管理三方會商機制。北京市人大常委會在初步審查會議前，加強與財政局、發展和改革委員會、國有資產監督管理委員會、稅務局與人力資源和社會保障局等綜合性部門交流；在召開初步審查會議時，邀請上述政府綜合性部門的相關負責人到會聽取審議意見，對市級預算草案初步方案進行說明，并接受詢問；在初步審查會議后，北京市人大常委會以黨組的名義將初步審查意見提交給市委，為市委下年工作決策提供重要參考。

（四）實施部門決算編制試點改革。開展決算編制改革是決算審查監督的重要條件。安徽省人大常委會選取省直單位實行分項目部門決算編制試點改革，改變以往將所有項目支出混在一起再按功能分類進行編制的方法，細化每個項目的經濟性質分類，便于分析財政支出的真實性與合理性，也為項目的績效審查監督奠定了基礎。同時，還要求將決算數與預算數、預算調整數進行對比列示，在決算中反映預算的落實情況。

（五）加強對重點支出和重大投資項目的審查監督。上海市人大常委會改變以往大多是按照財政資金量的占比來確定調研部門的做法，2018年結合全國兩會和市人代會的精神，圍繞“三大攻堅戰”的國家任務、上海“五個中心建設”的目標任務，以及中國國際進口博覽會等有關的重點部門、重大項目的預算執行情況開展調研，審查監督部門預算貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署情況。

（六）加強預算聯網監督系統的源頭設計和應用。上海市人大常委會從設計理念上將指導意見的工作要求落實到預算聯網監督系統功能和模塊中去。在內容設置上，力求打造從預算編制開始的全過程智能審查計劃，以預算編制、調整、執行和決算審查為縱線，以部門預算、國有資產監督管理、重大投資建設項目、重點支出、政策執行、轉移支付下達執行等為橫線，進行審查監督分析。在整體框架上，通過建立人大代表、專家、專門委員會、預算工委以及聯網部門五個工作平臺，讓不同用戶按照各自的工作要求、在各自的管理權限內開展在線審查監督及相關服務。

地方人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展工作的主要不足

（一）對政策的領悟力有待進一步提高。指導意見是黨中央強化人大預決算審查監督職責的重要決策部署，其主要內容、程序方法非常豐富。一方面，各地方人大雖然前期結合地方實際情況進行了一些初步探索，但也有些地方存在滿足于規定動作、習慣點到為止、存在畏難情緒等現象。如何真正弄通弄透中央、省的意見精神，結合實際落實好地方人大預決算審查監督職責，還需要繼續努力。另一方面，個別地方政府及其相關部門對政策認識也存在不到位的情況，在預算管理中很少真正從政策角度出發考慮問題，也未能積極主動反映政策全貌。

（二）人大監督的專業性有待加強。支出預算及政策審查涉及的內容非常廣，包括產業經濟、社會事業、基礎設施建設等，財政支出項目動輒幾百甚至過千，對應各級各類政策的內容也非常廣泛。但大多數地方人大預算審查機構是財經工委，且僅設主任、副主任各一名，雖然可以發動代表、專家參與到工作中，但專業監督力量還是顯得比較單薄和吃力。

（三）新的送審格式有待形成。目前，不但支出項目多，而且政策多、涉及部門多，無論是從預算聯網監督系統還是其他途徑，暫時無法實現支出預算與政策的直接關聯，難以了解各支出項目的背景、目標、支出計劃、執行情況、最終績效等情況，影響人大對支出預算的總量和結構作出科學合理判斷的質量，信息不對稱的情況有待解決，要方便快捷地進行向支出預算的政策拓展審查，還有很大量的工作需要做。

（四）監督的重點不夠突出。部分地方人大還是習慣于做好日常規定動作，監督審查中程序性審查多、實質性審查少，對中央重大方針政策和地方黨委工作安排、預算編制完整性與支出政策銜接匹配情況、績效預算管理及審計查出問題整改等，僅停留在會議、調研等層面，審查力度不夠，監督效果不突出。

（五）預算聯網監督的應用水平有待提高。目前，各地基本已建立人大預算聯網監督系統并投入運行，但實際應用效果、智能化水平、應用場景等方面還有待提升，主要表現為數字多，政策和績效、直觀圖像少。以重點工程項目為例，無法對工程項目的時間進度、實物量進度、資金進度一目了然。

推動人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的建議

（一）堅持黨的集中統一領導，服務黨委工作大局。首先，作為地方人大，要深刻領會并把握好意見的精神實質，重要事項和問題要及時向本級黨委請示報告。要跳出純業務的角度，從人大法定監督的層面明確人大的職責和需求，要多關注支出、多關注政策、多關注績效，通過法定程序、法定方式，使預算有效反映和落實地方黨委的決策部署。其次，政府及其部門要正確認識監督與支持的關系，提高政治站位，認識到人大預算監督有利于提高財政資金使用效率、規范行政權力運行，自覺支持人大預算監督從財政數字審查向政策審查轉變，共同服務好地方改革發展大局。

（二）加強工作指導，推動地方人大預算審查監督工作向前發展。一是全國或省級人大進一步加強對地方人大的經常性指導，總結推廣地方監督工作的好做法，特別是各專門委員會如何落實審查監督工作、常委會如何建立長效機制等，指導地方人大不斷提升工作水平。二是加強預算聯網監督平臺建設和應用的做法交流，指導地方人大進一步通過系統做好日常分析應用工作，適時升級完善系統，提高系統的可視化和智能化水平，通過線上線下相結合，變被動監督為主動監督，不斷適應新時代財政改革和人大監督的新要求。

（三）堅持穩步推進，創新支出預算審查監督的思維和方式。一是由點到面有序開展。地方人大可以結合本地的傳統和優勢，按項目或按部門等方式，選擇一個內容做深做透，搞清楚近年來經費安排變化情況、政策依據、績效目標，以及受惠對象的數量、產出的經濟效益和社會效益等。在獲得實踐經驗的基礎上，再有序推進其他內容的審查監督。二是在本級黨委的支持下，根據審查監督工作需要，綜合運用現有的預算審查監督方法，如：聽取報告匯報、專題調研、特定問題調查、規范性文件備案審查、詢問和質詢等，以提高人大預算監督的實效。

（四）創建新機制，確保人大預算審查監督行穩致遠。一是政府部門要創新預算報送的格式。按照黨的十八屆三中全會關于“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”的要求，積極改進完善預決算報告和預決算草案編報工作。支出預算原則上要反映各項支出預算安排的政策依據、標準、支出方向及績效目標等，支出預算和決算要列示政府重大投資計劃和重大投資項目表，使人大代表對待審查的有關資料一目了然。二是逐步制訂完善人大系列預算審查監督的辦法，例如：制定人大審查監督項目產生的辦法、人大代表全過程預算監督的辦法、人大績效預算監督辦法、人民群眾有序參與監督辦法等。三是探索結合人大法定職能建立預算審查監督新機制。例如：探索通過常委會討論決定重大事項的方式，實現人大對政府重大投資項目監督的制度化；探索建立政府預算績效向人大常委會報告機制等。

（五）發揮人大代表作用，提高參與預算審查監督的積極性。預算審查監督是人大代表履行職責的重要內容之一。首先，要組織代表認真學習指導意見和實施意見的精神，領會新時期黨中央關于人大監督的重要決策部署，明白預算數字中有政治。其次，代表來自社會各界，對于政府政策落實情況有自己的體會和感受，要注意從代表的意見建議中收集他們關心的熱點難點問題，以政策的實施和效果為切入點拓展至預算，使之前的“數字預算”變得更生動易懂，提高代表參與預算審查監督的積極性和履職水平。

（六）加強人大與政府部門的合作，助推預算監督工作順利開展。克服人大財經工委人手少的難題，一個有效的途徑是增進政府部門對人大預算審查監督工作的配合。例如，由財政部門歸口負責收集、準備預算審查資料，預算聯網系統升級時充分聽取財政的意見建議和相關支出標準，組織開展工作量比較大的調查研究等；人大對支出預算和政策進行審查監督時，充分參考審計查出問題及其整改情況等內容進行跟進。

（七）增強基層力量，推進地方人大預算審查監督機構隊伍建設。加強地方人大預算審查監督工作機構建設，有利于確保和提升預算審查監督的專業水平和工作質量，是做好新形勢下人大預算審查監督工作新任務的基礎保障。建議以貫徹落實指導意見和實施意見為契機，進一步加強地方各級人大預算審查監督隊伍建設，對地方各級人大預算審查監督機構的設置和人員配備做出原則性的指導意見，明確制度安排。