加強新興領域立法的實踐與探索

文 李 瓊 陳亭利 周超中 封 麗 黃向華

新興領域立法是中國特色社會主義法治建設的新課題，是經濟社會發展新形勢對立法提出的新需求，是新發展階段、新發展理念、新發展格局下法治保障的新任務。廣東是改革開放的先行地、試驗田，在新興領域立法方面有著更為迫切的需求，省人大常委會法工委對加強新興領域立法進行了探索實踐，梳理了一些初步的研究體會和思考。

堅持新興領域立法正確方向

習近平總書記對新興領域立法未雨綢繆，高屋建瓴，多有論述，指示明確?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》提出“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，是我們努力在新興領域立法上先行先試，大膽探索，努力走在全國前列、創造新的輝煌的根本遵循和政治保證，為我們制定社會信用條例、數字經濟促進條例、工藝美術保護和發展條例等法規指明了正確的政治方向。特別是，習近平總書記專門對數字經濟提出了“堅持促進發展和監管規范兩手抓、兩手都要硬”“要完善數字經濟治理體系，健全法律法規和政策制度”的要求，我省積極推進數字經濟促進立法，全面落實中央、省委關于數字經濟發展的各項要求，堅持目標與問題相統一、壓實責任和包容審慎相結合，聚焦數字經濟“數字產業化、產業數字化”兩大核心，整體構建起促進數字經濟發展的立法引領制度機制，成為廣東加強新興領域立法的一項重要成果，也為全國提供先進經驗和可借鑒模式，在第27次全國地方立法工作座談會上得到全國人大常委會領導的肯定。

加強新興領域立法的實踐探索

（一）加強新興領域立法更要發揮人大主導作用

針對新興領域法規“專精特新”的特點，以及部分制度和措施還在實踐探索之中，一些立法涉及的事項復雜、協調難度大、牽頭起草部門難以確立等問題，更要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，加強統籌協調，合理配置立法資源，健全立法起草、論證、協調、審議機制，增強立法系統性、針對性、有效性，提高法律法規的可操作性。

立項環節的主導。主要解決立什么項目、什么時候立的問題。人大科學統籌新興領域立法項目，根據新技術新領域存在的法律空白區，分清輕重緩急，堅持急用先立、先立先行，確保“中央有要求、群眾有期盼、實際有需要”的立法項目及時列入立法規劃和立法計劃，積極填補空白點、補強薄弱點。如針對加快發展數字經濟，將《廣東省數字經濟促進條例》列入2021年立法工作計劃。

起草環節的主導。著重解決立法的方向、框架和主要制度問題，推動全面、客觀地開展立法工作。探索實踐多元化起草機制，對新興領域中綜合性、全局性、基礎性的法規草案，或者協調事項多、難度大的法規草案，以建立聯席會議，或者成立由人大有關專門委員會、常委會法工委及政府有關部門組成的立法工作專班等方式，從立法伊始便提前介入法規起草。如為推進省中新廣州知識城條例立法，省人大常委會全過程發揮主導作用，確定立項后即建立由省、市、區三級人大和政府法制工作部門、知識城管委會組成的聯席會議機制，并相應成立聯席會議辦公室，全程指導、參與草案稿的起草修改工作，明確立法工作原則，就條例框架、主要制度設計等提出意見建議。

審議環節的主導。發揮立法機關在表達、平衡、調整社會利益方面的重要作用，在關鍵問題、矛盾焦點上“砍一刀”，避免地方利益和部門利益法制化，有效防止立法中爭權諉責。做好遵循立法自身活動規律的“守門員”，注重加強法規審議工作的統籌協調，兼顧好各方意見，協調好各方關系，最大限度凝聚立法共識。如在審議數字經濟促進條例過程中，就社會關注的網上預約掛號問診、旅游訂房，新業態從業人員的合法權益保障等熱點難點問題，增加了智慧醫療、智慧旅游、新業態人才評價機制和從業人員勞動權益保障等規定；在審議社會信用條例過程中，明確公共信用信息歸集實行目錄制管理，嚴格限制補充目錄范圍。

（二）加強新興領域立法更要踐行全過程人民民主

人民民主是一種全過程的民主。在開展新興領域立法時，應以更豐富的形式、更暢通的渠道，把全過程人民民主貫穿于立法全過程。

全過程發揮各方面作用。新興領域立法，面臨的專業性問題是跨學科的，涉及技術、法律、倫理、道德等多個層面，尤其需要借助各方面力量、發揮各方面作用。一是積極發揮人大代表作用。發揮人大代表立法主體作用，發揮其知識結構、能力結構互補優勢，立法全過程都可以邀請代表參與提出意見建議等。二是充分發揮立法咨詢專家作用。省十三屆人大常委會為提高立法質量和效率，聘請了48名立法咨詢專家，既涵蓋法學研究和法律實務領域，又適當兼顧農村農業、城鄉建設、教科文衛、民族宗教、人力資源社會保障、社會建設、大數據等領域以及語言方面。充分發揮立法咨詢專家在各專業領域研究優勢，為新興領域立法提供理論支持和智庫參考。三是指導發揮立法聯系點和聯絡單位作用。省人大常委會在全省21個地級以上市都設立了基層立法聯系點和聯絡單位，指導其發揮密切聯系基層、直接反映民聲的“直通車”優勢，為新興領域立法的全民參與提供新平臺、新途徑，切實反映人民群眾的意見建議。

全過程聽取各方面意見。新興領域立法全過程需要反復征求社會各界特別是法規所涉及利害關系人、責任部門以及社會公眾等方面意見，以更好地提高立法的科學性、民主性、合理性。以數字經濟促進條例立法過程為例。立項是立法工作的第一步，在向人大代表、省直有關單位、各地級以上市人大常委會和社會公眾等征集立法項目建議，以及立項專場座談會過程中，政府部門、人大代表等方面都提出了數字經濟立法建議。在起草草案時，起草部門、政府法制工作機構向省市業務主管等相關部門、社會公眾等廣泛征求意見，召開專家論證會、專項協調會，并結合數字經濟專業性強、領域新的特點，反復聽取數字經濟領域專家的意見。在審議過程中，有關專門委員會、工作委員會按照職責分工，多形式專題聽取企業代表、協會、基層一線和市、縣人大代表的意見，征求在粵全國人大代表和省人大代表、省直有關單位和中央駐粵部分單位、各地級以上市人大常委會、基層立法聯系點和聯絡單位、立法咨詢專家以及社會公眾等的意見，對草案進行修改完善。如在二審階段，征求了41個省直有關單位等方面的意見，收到社會各界反饋的意見160多條，為提高立法質量提供了有力保障。

全過程接受各方面評估。在立法過程中，對于一些重大問題，積極請示報告、進行風險評估。如省中新廣州知識城條例立法過程中，就涉及國家和省權限的事項，專門協調有關部門作進一步綜合把關，進行社會穩定風險評估，以確保所作事項規定與各方面政策要求相協調、相銜接。在法規表決前，組織理論專家、實務專家和人大代表等對法規進行表決前評估，就法規的主要制度規范的合法、必要、務實、可行和出臺時機等問題進行評估，為提請表決提供參考。

（三）加強新興領域立法更要務求有效管用

新興領域立法因其“新”，相對其他領域立法，大眾的直接觀感可能會相對模糊，因此更要堅持務求有效管用。

堅持以問題為導向立法。新興領域立法時，應堅持將解決問題作為立法草案起草審議各個環節的首要原則，通過共同學習、共同研究，集思廣益，針對問題尋求解決方案，補充完善法規制度設計，把解決人民群眾關心關切的問題反映到法規的具體條文中，回應人民群眾對立法工作的新要求、新期待，把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到具體工作當中。如綠色建筑條例針對實踐中綠色建筑普遍存在“重設計、輕運行”，導致人們對綠色建筑的性能優勢體驗不足進而影響使用推廣的問題，對綠色建筑運行的前、中、后環節都強化了監管，確保責任落實到位。

堅持不簡單重復上位法。在新興領域地方立法過程中，應按照對上位法補充完善、具體細化的要求，不搞“四世同堂”。在進行數字經濟促進立法時，考慮到數據是數字經濟發展的關鍵生產要素，條例對數據資源開發利用保護進行了專章規定，同時妥善處理與網絡安全法、數據安全法等上位法的關系，銜接規范社會關注的數字經濟發展過程中的網絡安全、數據安全問題，根據國家已出臺的兩部法律規定數據處理活動規范，并創設性地規定對依法獲取的數據資源開發利用的成果，所產生的財產權益受法律保護，可以依法交易。

堅持有幾條寫幾條。將務實管用、有切實規范、有約束力的“長牙齒”條款寫細寫實，不過分苛求體例完整，刪除沒有實質規范意義、務虛偏軟的內容。在外商投資權益保護條例審議過程中，在國家已有外商投資法及實施條例的基礎上，針對廣東實際和問題立法，刪章去節，一文到底，刪去重復條款、細化特色規定，切實發揮地方立法對國家立法的補充性作用。

堅持突出廣東特色。要防止出現“改個名字適用他省、換個角度如出一轍”的情況，要結合本省本地區實際與特色立法。如在工藝美術保護和發展立法過程中，結合廣東長期處于中西文化交流、改革開放前沿，工藝美術行業吸納了大量的國內外優秀人才，吸收融合了諸多省外、境外優秀元素，已經形成了具有完整工藝特色的新興工藝美術的實際，適應本省工藝美術發展需要，回應人民群眾對工藝美術的現代追求，在全國率先從地方立法層面提出“新興工藝美術”的概念，與傳統工藝美術一并保護管理。

關于新興領域立法的三點思考

（一）新興領域立法建議考慮“促進性先立、禁止性慎立、試驗性緩立”

促進性先立。促進性先立，是指重在提倡、促進某項事業發展的立法可以先行制定，注重促進、引導和倡導新興領域規范發展。新興領域立法更需要彰顯立法的法治引領和推動功能，為新興領域可持續發展提供改革動力。具體而言，就是對于社會所倡導的或者積極推進的，有一定產業基礎、政策導向比較明確，但又缺乏法律予以引導和規范的，要及時通過立法予以鼓勵、支持、扶持，在促進體制、機制、措施上作出規定，以良法善治保障新業態新模式健康發展。如數字經濟促進條例即回應相關產業發展需求，有針對性的設置了一系列支持促進措施。

禁止性慎立。禁止性慎立，是指關系到普遍公民權益、企業權益的，不宜通過立法加以非必要的約束，或者設置阻礙企業的發展空間和損害公民權益的條款。新興領域的產業作為新生事物，其提出和發展的時間短，尚存在理論體系不成熟、產業總規模小、結構不盡合理等問題。因此，對于不斷出現的新產業新業態新模式，要“管好”而不能“管死”，審慎設置強制性、禁止性規定，可以通過市場或自律機制能夠解決的不過多干預，通過事后監管可以處理的不強調事前審批，通過經濟、技術手段可以應對的不設定額外行政負擔，在守住安全底線的前提下，從制度上留足創新空間和監管彈性。如在綠色建筑條例審議時落實簡政放權工作要求，刪去了有關資質認證規定。

試驗性緩立。試驗性緩立，是指對于一些試驗性的先行性的重大決策，尤其是與公眾利益息息相關的重大決策，要充分考慮民眾的認可程度，要充分評估制度規范的可行性、實施后的社會效果及可能出現的問題。對于一些尚屬于探索期、萌芽期甚至還處于概念期的先導性產業領域，條件不成熟的盡量不倉促、勉強去立，寧可先“懸”著，也不強“推”，讓其先行探索實踐一段時間，待立法條件成熟再行推進。比如區塊鏈、元宇宙等在新興領域中出現的新要素，雖然逐漸成為熱門話題、概念，但其專業性、變化性極強，不妨可把立法的腳步稍放緩一些，進一步熟悉把握準發展規律、摸清楚需求、總結好經驗，待條件成熟時再來啟動有關立法工作，有利于制定出符合產業發展規律和需求的法律規范。

（二）新興領域立法建議考慮“方向性立法、抓手性立法、前瞻性立法”

方向性立法。針對發展轉型中尚未定型的新業態新模式，法規設計制度時要考慮重明確原則、輕設定規則，不宜規范得過于具體和實際，以利于為引領新興領域創新發展預留足夠的空間。對政策方向明確的，及時將其轉化為法條；或者國家雖然沒有明確方向，有關新業態新模式的企業在實踐中取得了一些有益經驗，通過立法保障其發展于法有據。如數字經濟促進立法，其產業數字化、數字產業化的變化發展都很快，法律的剛性與發展的靈活性之間需要方向性的協調，要加強對可能涉及的法律原則的研究，通過不斷細化“鼓勵創新”“包容審慎”“利益平衡”“多元治理”等法律原則的內容和適用機制，提高立法引領、規范、保障數字經濟發展的有效性。

抓手性立法。新興領域立法正處在“導入期”，但相關法律制度還存在“時間差、空白區”，需要抓住重點、焦點開展立法。中共中央發布的《法治中國建設規劃（2020－2025年）》明確提出，要加強信息技術領域立法，及時跟進研究數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度，抓緊補齊短板，為新興領域立法研究點明了方向。抓手性立法就是要注意落實中央和國家的決策部署，規范新興領域相關行業發展的重點以及路徑。如工藝美術保護和發展條例，著力將新興工藝美術納入法制規范保障，以清理取消有關限制和加強組織保障為抓手。

前瞻性立法。面對國際國內前沿領域發展動向，“雙循環”新發展格局，在“十四五”時期以及更為長遠的周期，戰略性新興產業將成為我國現代經濟體系建設的新支柱，是破解經濟社會發展不平衡、不充分難題的關鍵產業。開展立法一定要考慮到新興領域產業未來一個較長周期的發展需求，立法既要立足實際、又要面向未來，注意前瞻性、科學性和操作性。制定出來的法規要能體現廣東特色，更為重要的是能夠有效地發揮作用，具有包容性和適當超前性，切實將有限的立法資源用在解決大眾普遍關切實際問題上。

（三）新興領域立法建議考慮“借力政策取向、借助專業智庫、借鑒全球經驗”

借力政策取向。新興領域立法一般沒有直接上位法，在立法時要堅持政策挺在前面，以政策取向作為相關規范的調整方向，使立法決策與改革決策銜接。在立項選題時，應對標“十四五”規劃和新階段國家發展戰略，與時俱進地制定完善立法規劃和計劃。在具體項目中，應加強深化改革的頂層設計，堅持立法與改革發展穩定的重大決策相結合，及時把政策法制化，把改革發展中成功經驗制度化。在數字經濟、社會信用、中新廣州知識城立法過程中，都是沒有直接用上位法這把尺，難免存在一些分歧問題不好權衡，通過借力政策取向妥善解決問題。如社會信用條例注重吸納國家近年來出臺的社會信用體系建設規劃、推進個人誠信建設、加強信用監管等系列政策精神，細化落實國家社會信用建設具體措施。

借助專業智庫。人才智力資源在完善立法體制機制、提高立法質量和效率等方面發揮著重要作用。新興領域涉及技術、法律、倫理、道德等多個層面，立法涉及面廣、專業性強、問題復雜，如何甄別和提煉問題，選擇適合通過立法規范的重點內容和解決的問題，是對立法智慧的考驗和挑戰。這就需要充分調動智力資源，借助專業智庫，凝聚智慧、出謀劃策。可以考慮將人大代表、專業研究機構、高校和社會團體等專業單位、基層立法聯系點、立法咨詢專家等方面的專業力量納入新興領域立法專業智庫，借助智庫力量將專業、前衛的領域規范得科學、合理、可行。如數字經濟、工藝美術保護和發展、綠色建筑等專業性較強的立法中，都邀請了相關行業專家參與。

借鑒全球經驗。加快發展戰略性新興產業是世界各國重點培育的新經濟增長點，全球參與也將為我們的學習借鑒提供豐富參考。廣東毗鄰港澳、面向世界，是“一帶一路”的重要樞紐，在“雙循環”新發展格局下，在人工智能和數字治理大背景下，為新業態新模式健康發展提供更加有力的法治保障更需要立足于全球視野作出謀劃，注意吸納經濟、金融、貿易、社會治理等領域的先進立法技術和重要立法成就，將全球經驗與中國實踐、廣東實踐相結合，實現與國際規則的銜接對接。如省中新廣州知識城、外商投資權益保護條例立法中，都注意研究區域性、國際性規則規范，進行研究吸收轉化。