經濟活動的多層次城鄉空間區域體系分析
——“點線面”組合形成的不同尺度和不同主要功能的多層次城鄉區域經濟體系

劉 勇

(國務院發展研究中心 發展戰略和區域經濟研究部， 北京 100010)

人類經濟活動以“點線面”3種基本方式占用地表空間區域，并在其上按照區位論原理形成各自有規律的分布格局；另外，“點線面”3種基本形態還以“以點帶面、以線串點”的結構形式，缺一不可地有機組合在一起，形成相互關聯的不同尺度和不同主要功能的多層次城鄉區域經濟體系。

一、經濟活動在地表空間形成的多層次城鄉區域經濟體系——組合區劃論

從數理角度看，地表空間區域是無限可分的，需要從橫向的大小空間尺度和縱向的高低區域層次兩方面作有限的劃分才能對其加以分析。空間區劃包括尺度論、層次論以及功能論等方面。所謂尺度論是指以多大的基本區域單元來劃分空間區域(小可以到一個建筑或居民點，大可以到整個地球表面的范圍)，尺度越大劃分的區域就越大，區劃數量就越少，尺度越小，區劃數量就越多；層次論是指空間區劃可以不斷細分，大的區劃可以包含若干小的區劃、小的區劃可以包含若干更小的區劃，區劃越大層次越高，反之區劃層次越低；功能論是指不同層次區劃形成的區域承擔著不同的區域主要功能，就經濟區域而言，包括主要承擔分工合作的基層區域、主要承擔市場一體化的中層區域以及主要承擔區域經濟綜合競爭能力和均衡發展功能的高層區域等。按照空間區域不同性質和視角，以及空間尺度的不同，可以將多層次城鄉區域經濟的區劃體系分為以下主要3類。

(一)按行政管理需要分區形成的多層次城鄉區域經濟體系

在國家和政府治理模式的形成過程中，公共事務越來越多、越來越復雜，國家與政府治理分級分區的行政區劃管理就成為必然。從實踐看，世界各國國家和政府治理的行政區劃管理體系需要考慮以下3個因素：一是行政區劃的依據，主要有自然地理因素、歷史人文因素和政策管理因素等等，實際上各國行政區劃都是這些因素綜合考慮的結果，并還會隨著時代的變化而不斷有所調整。二是行政區劃的層次，可從一級(小國)到多級(大國)，然而多數國家為三級，即國家級、區域級和地方級。三是行政區劃的類型及其所屬關系。從“以線串點、以點帶面”的現代城鄉區域經濟發展模式看，隨著城市經濟規模越來越大，在區域經濟中的地位和作用越來越高，構建“以點帶面”，即“城鄉居民點管理區域”的行政區劃體系越來越必要。中國特色的“以市管縣、市縣機構合并”的地方行政區劃新體系，還是有一些需要完善的地方：以實體中心城市(以城鄉居民點建成區為合理空間范圍，并隨每年實際發展情況不斷合理調整，以反映城市合理發展和擴張的實際情況；或者采取一種比較簡單的辦法，即建立供經濟分析用的虛擬的中心實體城市所在的“縣域”行政區劃單元，如北京的中心城6區(東城、西城、海淀、朝陽、豐臺、石景山等)、上海的中心城8區(黃埔、楊浦、虹口、靜安、普陀、長寧、徐匯和浦東等)、天津的中心城10區(和平、南開、紅橋、河北、河東、河西、東麗、南津、西青和北辰等)、重慶的6區(渝中、江北、南岸、九龍坡、大渡口和沙坪壩等)，建立獨立的實體城市的經濟社會統計和發布體系，既能滿足城市帶動城鄉區域經濟發展的客觀需要，又能比較客觀地反映出能與國際比較的實體城市發展的情況[1]。

(二)按自然地理單元劃分形成的多層次城鄉區域經濟體系

近年來，隨著我國“長三角”經濟區、黃河流域生態保護和高質量發展戰略，以及長江流域高質量發展戰略的提出，按照自然地理區域單元分析城鄉區域經濟發展戰略和規劃成為新時尚，既更好地反映了自然地理環境條件對人類經濟活動的影響，又是對歷史上地理環境決定論過度批判的某種回歸。目前，按照自然地理單元劃分我國大尺度城鄉區域經濟體系的主要思路已經大體形成，這就是根據我國大尺度地形地貌的三大臺階的劃分，結合逐步出臺的四大流域經濟帶的形成(其中黃河流域生態保護和高質量發展戰略與長江流域高質量發展戰略已經形成，珠江流域經濟發展戰略和東北黑松遼流域經濟發展戰略思路正在形成中)，可以很明確地構建新時代我國“以三大地形臺階和四大流域”區劃形成的大尺度城鄉區域經濟體系。這個大尺度城鄉區域經濟新體系的主要內容就是，考慮我國由低到高“三大地形地貌臺階”的縱向大尺度自然地理地帶，按照自然大型河流流域提出“長江流域經濟帶”和“黃河流域生態和高質量發展帶”，以及“黑松遼流域經濟區”和“珠江流域經濟帶”等橫向大尺度自然流地帶，通過上述大尺度縱向橫向地帶的交叉區劃，形成東北綜合經濟區、華北黃淮海流域京津冀魯豫綜合經濟區、東華中長江中下游滬蘇浙皖贛鄂湘的綜合經濟區、東南珠江下游粵閩瓊桂的綜合經濟區、西北黃河中上游晉陜甘寧蒙新綜合經濟區、長江中上游成渝綜合經濟區、珠江上游云貴綜合經濟區和青藏綜合經濟區等八大跨省區綜合經濟區，可稱為“348”高層次大尺度城鄉區域經濟新格局：即“三大地形縱向地帶”+“四大流域橫向地帶”+“八大跨省區綜合經濟區”。并且，按照城鄉區域經濟“中心—外圍”理論，可以將“348”新格局構建成為以上海都市圈(及華東華中長江中下游滬蘇浙皖贛鄂湘的綜合經濟區)為中心的，向北部(包括京津冀魯豫綜合經濟區和東北綜合經濟區)、南部(包括東南粵閩瓊桂的綜合經濟區)和西部(包括正西方向的成渝綜合經濟區、西北方向的晉陜甘寧蒙新綜合經濟區以及西南方向的云貴綜合經濟區和青藏綜合經濟區)等三大通道扇形輻射全國一體化城鄉區域經濟新體系。由于該大尺度區劃方案，主要依據的是具有客觀性的自然地理特點，基本不受人為因素的影響，因此比較容易為大家所接受[2]。

(三)按照經濟活動及管理特點劃分的多層次城鄉區域經濟體系

從“十一五”時期開始，中國就按照各地區經濟發展水平(主要是人均GDP)以及與沿海海岸的距離等因素，將全國國土劃分為三大經濟地帶，即東部沿海地區(包括遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東和海南等省區(指省域行政區，包括直轄市、省和自治區等，下同))、中部地帶(包括吉林、黑龍江、山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南等省區)和西部地帶(包括陜西、甘肅，寧夏、內蒙古、新疆、重慶、四川、云南、貴州、廣西、青海和西藏等省區)。隨后，“十二五”時期又將東北地區獨立出來，形成目前的“四大板塊”的大尺度空間區域格局，即東北地區(遼寧、吉林和黑龍江3等省區)、東部地區(北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東和海南等10省區)、中部地區(山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西6省區)和西部地區(內蒙古、新疆、陜西、甘肅、寧夏、重慶、四川、云南、貴州、廣西、青海和西藏等12省區)。其目的是揭示城鄉區域經濟綜合競爭能力分布格局和地區發展差距的現狀與原因，特別是城鄉區域差距的最大方向(因為地區差距是矢量，其中必有差距矢量的最大方向，以便尋找出最有效的解決地區差距的方案)，以及造成這種差距的原因；同時，還要區別地區經濟相對差距和絕對差距，前者是地區差距之比，后者是地區差距之差，實踐證明縮小地區間相對差距并不容易，而縮小地區間絕對差距則更加困難。

另外，中國為試驗某種改革、開放或國家治理政策，還設立了各種中小尺度空間區域的開發區、高新區、自貿區、產業園區、特色農業產業園區等。目的是探索經濟發展和改革開放的新路徑、新模式，以便促進國家經濟社會的進一步健康快速發展和進一步提高和完善國家治理能力和體系，另外還有一種探索解決城鄉區域經濟中問題區域的試驗區，如老少邊窮衰等地區。

二、基層小尺度城鄉區域經濟體系——主要功能是城鄉區域經濟分工協作

(一)基層小尺度城鄉縣域經濟的基本內涵

從純粹空間區域角度看，基層縣域可以理解為以中心城市為核心(可以是各種大都市、地級市、縣級市和縣城等)，以人類步行來回一天的路程為限所及之空間區域范圍，大約是半徑30～35公里的范圍(實體城市的半徑在16公里以內)；事實上，中外各國縣域劃分大體都是以此為主要劃分依據，并且都是自古傳承下來的(美國的行政區劃的界限按經緯度劃分的做法可能是個例外，但縣域區劃也大體體現了這個做法)。

基層縣域“點線面”空間結構大體如下：“點”狀城鄉居民點體系，是由一個中心城市(或若干個小組團組成的中心城市)為核心、包括若干個建制鄉鎮和眾多的行政村和自然村組成的居民點體系；“線”狀交通網絡體系，包括中心城市之間“直線三角形”交通網絡(其內部又分若干層次)、各鄉鎮之間“直線三角形”交通網絡和各行政村(和自然村)之間“直線三角形”交通網絡組成的多層次立體交通網絡體系；“面”狀的農業、礦業和生態用地，包括農田生產、礦點礦山礦區生產體系(其中大小礦業居民點可納入城鄉居民點體系)和未利用土地的自然生態空間體系等[3]。

基層縣域區劃是覆蓋全部國土面積的，按照其資源比較優勢和產業經濟發展特點大體上可以分為兩大類：一是所謂都市縣，即主要產業已經發展成為以非農制造業和服務業為主的產業結構，其實體中心城市人口超過70%以上，建設用地超過10%以上，如首都都市縣、省會都市縣、地級市都市縣、縣級市都市縣等，是一個國家或地區工業化城鎮化的主要承載者。二是所謂農業縣，即以農礦業為主的縣域，其最終發展形態是現代化農業縣(此外，還有一種分布和規模大小極為特殊的產業，那就是所謂的礦業，其規模大小可以是地級市、縣級市、縣城或小城鎮等，其分布則呈散點狀分布于各類城鎮鄉村中，其最終演化形態將隨其所擁有的自然資源開采枯竭后，根據其區位條件，或轉型為以制造業為主的城鎮居民點，或轉型為以農業為主的現代化農業縣)。所有縣域發展的最終形態無非是以制造業為主的現代化都市縣、或者就是以農業為主的現代化農業縣(而大多數各類礦業城鄉居民點都是暫時的土地利用形態)。

(二)基層小尺度縣域經濟發展的基本規律——城鄉區域分工協作的基本原理

眾所周知，在現代市場經濟條件下，城鄉區域經濟遵循著按照區域比較優勢的分工合作發展的基本規律。就小尺度城鄉縣域經濟發展而言，與其有關的經濟地理發展規律主要有以下兩條。

一是城鄉區域分工程度與其規模層次呈反比規律(城鄉區域經濟分工協作原理之一)。城鄉區域經濟規模層次越低，其分工程度越高(指區域分工橫向產業分工距離越遠和縱向產業內部深度越大)，也就是說縣域分工程度高于地域，地域高于省域，省域高于國域，等等；所以，縣域之間的分工是最大的也是最深的，是工業農業大部類之間的分工，是城鄉和工農之間的分工，是經濟結構中最大最深的分工體系；地域和省域之間的分工主要是地區產業結構的異同，包括一定程度上的縱向產業結構的不同；而國域之間的分工，特別是大國之間，主要是縱向產業深度上的不同(或經濟社會發展水平上的差異)。

二是城鄉縣域經濟的“二八”分工的經驗統計規律(城鄉區域分工原理之二)。西方發達國家縣域經濟產業結構分類表明，在整個縣域總數中，以非農制造業為主的縣域，即都市縣，占全部縣域總數的比例大致為20%；而剩下80%的縣域均是以農業為主的縣域，即農業縣，這就是著名的縣域經濟的“二八”分工經驗統計規律。如美國有縣域行政區劃單位為3 043個，而以非農產業為主的都市統計區有592個(相當于我國地級及以上城市)，也就是說，其都市縣占全部縣域總數的比重大體為20%，其余80%的縣域均為農業縣，當然，其農業縣均為已實現現代化的發達農業縣；又如英國，以英格蘭為例，相當于郡域的行政區劃有41個，包括1個倫敦首都郡域(含33個城區)、6個都市郡域(含36個城區，相當于中國的地級市所在縣域)和43個郡域(含46個獨立城區和1個特別行政區)，由此可以算出其都市郡域大體占整個郡域的20%，其余郡域均為現代化農業郡域；再比如日本，其縣域行政區劃單元有47個都道府縣(1都1道2府43縣)，有8個大區(對應8個都市)，可見其都市縣也大約占全部縣域的20%，其余也均為現代化農業縣[4]。

與縣域“二八”分工經驗統計規律有關的一個延伸規律就是“點線面”內部也存在著進一步的分工合作關系。如“點”狀的各規模居民點之間存在的分工關系(以中國城市為例)：首都中心城市和直轄市中心城市主導產業分工為控制資源配置的高端服務業和驅動未來新產業發展的高端研發活動、副省級中心城市和省會中心城市主導產業應該是各類先進裝備產品制造業、地級中心城市主導產業主要為量大面廣的一般產品制造業、縣級中心城市和縣城主導產業應該是農副產品加工和制造業等。“線”狀的各交通網絡和通信設施的分工體系：即湖江河湖海水運、公路運輸、鐵路運輸、航空運輸和管道運輸等，以及郵政和電信郵件信息傳輸等分工協作。“面”狀的農田、礦山和自然生態用地內部的不同分工：即種植業、果園、草原牧業、林業等，煤礦、金屬礦、非金屬礦等，森林、草原、湖泊濕地，等等。

(三)基層小尺度縣域經濟發展面臨的主要問題和可能的政策措施

一是“點”狀城鄉居民點體系發展的問題。縣域城鄉居民點體系可能的問題主要有城鎮化水平是否完成歷史任務、城鎮體系和鄉村居民點體系是否合理(包括規模結構和分布格局)、各層次城鄉居民點分工協作體系是否完整合理、縣域城鄉居民點是否協調和可持續發展以及城鄉居民點治理體系是否先進和完善等。可能的對策和措施包括：就縣域城鎮化而言，對都市縣要求城鎮化水平達到90%以上，農業縣也要達到60%以上，以實現與西方發達國家一樣的高度城鎮化水平；就縣域城鎮化體系和鄉村居民點體系而言，為實現城鎮建設的現代化需要做到中心城區人口占全縣人口的70%以上(都市縣)和50%以上(農業縣)，鄉鎮居民點人口應該在20%(都市縣)和10%(農業縣)左右，而建制村和自然村實現由多戶家庭組成的農村居民點向規模化集約化的單個家庭農莊轉變，從根本上實現農業的現代化；就縣域城鎮居民點分工協作而言，如果是都市縣，則其中心城市的主導產業應該遵循城市規模或行政級別所決定的產業來安排，如果是農業縣，則其主導產業就應該以當地農產品為原材料開展農產品加工和制造業生產；就縣域經濟協調和可持續發展而言，要促進城鄉市場一體化、加快城鄉經濟融合發展、構建城鄉統一共享的公共基礎設施和加強生態環境保護措施；就促進城鄉居民點治理體系完善和先進化而言，主要是在堅持“市管縣”的體制下，逐步統一城鄉制度，構建城鄉統一的社會保障體系、實施城鄉人口自由遷徙制度，等等。

二是“線”狀立體交通運輸體系發展的問題。縣域立體交通網絡涉及中心城市、建制鎮和行政村自然村3個層次，可能面臨的主要問題是“斷頭路”(即兩個城鄉居民點之間直線連接存在著斷點無法直接到達)和“缺邊路”(即兩個城鄉居民點之間缺乏直線連接線路，必須通過第三個城鎮居民點才能到達)。可能的對策和措施就是建設和完善具有頂層設計的縣域中心城市、建制鄉鎮居民點和行政村自然村等3個層次的“直線三角形”交通網絡體系。

三是“面”狀農田、礦山和自然生態用地發展的問題。縣域“三農”主要面臨的問題有集約化、適度規模化和現代化，礦山主要面臨資源枯竭問題以及生態破壞問題，自然生態用地主要面臨保護和改善問題。可能的對策和措施：就“三農”而言，主要是構建以家庭農莊為主的集約化現代農業體系；就礦山開采而言，主要是保護性開發(尤其是不可再生資源要盡量延長其開采年限，對可再生資源則要保障開采速度和強度一定要保持在其再生循環速率以內)、循環性開發、綠色可持續性開發以及事后一系列生態恢復保護措施；就自然生態用地而言，主要是保護，要因地制宜“宜林則林、宜草則草、宜荒則荒”，此外還要對一些對人類有害的自然生態環境實施必要的改造工程措施，如嚴重災害產生地(如干旱地區、水土流失地區、洪澇災害河流地段等)、嚴重傳染疾病發生地(鼠疫易發地區、各種流行病毒易發地等)以及工程性災害易發地(地質災害易發生地、交通水利工程易受破壞地等)，等等。

三、中層中尺度城鄉區域經濟體系分析——主要功能是城鄉區域經濟一體化

(一)中層中尺度城鄉地(市)域省域經濟的基本內涵

所謂中層中尺度城鄉經濟體系，是指由各類縣域為基本單元而形成的地(市)域到省區之間的城鄉區域經濟體系(各國都有與中國空間區域類似的中尺度空間區域)。它具有兩個明顯的經濟地理特點(所謂“雙全理論”)：一是產業結構相對齊全，也就是說具備城鎮制造業和農業礦業等工農產業體系；二是不僅“點線面”空間區域占用類型缺一不可，而且土地利用類型也比較全面，如具備城鎮建設用地、農業生產用地、交通水利用地和自然生態用地等。因此，中尺度的城鄉地域和省域經濟，可理解為在縣域產業分工的基礎上，其發展的主要功能和任務是構建空間產業和市場一體化體系，以實現城鄉區域分工可能帶來的巨大經濟效益。而且，中層中尺度城鄉地(市)域和省域經濟一體化功能可以進一步分為以下層次，即以地級市及以上中心城市為核心的都市圈經濟產業和市場一體化、城鎮群經濟產業和市場一體化以及城鎮群集群經濟產業和市場一體化等[5]。

(二)中層中尺度城鄉地(市)域省域經濟發展的基本規律

中層中尺度城鄉地(市)域省域經濟發展的基本規律包括以下兩條：一是城鄉區域經濟硬件基礎設施互聯互通規律，即都市圈、城鎮群和城鎮群集群城鄉居民點之間的“直線三角形”頂層設計式的互聯互通規律；二是城鄉區域經濟市場一體化軟件規則標準和政策互聯互通規律。

就交通通信硬件基礎設施互聯互通而言，主要遵循具有頂層設計特點的各層次城鄉區域居民點之間“直線三角形”聯接方式，各層次之間通過上一級居民點納入下一級居民點構建體系來加以解決，由此構建城鄉區域整體無縫隙、無斷頭和無缺邊的線路最短最便捷最經濟的硬件互聯互通體系。

就空間市場一體化軟件規則標準和政策互聯互通而言，主要包括多地區間或雙邊地區間，在產品和服務市場上，在產品和服務標準上的互認(由于種種客觀的原因可以有所區別)、產品和服務檢測和質量認定上的互認(避免重復檢測)，以及在產品和服務跨邊界流通中無成本或低成本相互開放等政策；在要素市場上，在構建全國基本統一和一致的社保體系和社會政策體系的基礎上，實施國內生產要素的自由遷徙和流動、本地外地生產要素一視同仁的政策。

總之，中層中尺度城鄉區域經濟發展的基本規律和主要功能，就是在基層城鄉區域經濟分工合作的基礎上，構建城鄉區域間空間市場硬軟條件的一體化，以確保市場分工合作效益的有效實現。

(三)中層中尺度城鄉地(市)域省域經濟發展面臨的主要問題和可能的政策措施

中層中尺度城鄉地(市)域省域經濟發展面臨的主要問題包括以下三方面：一是工業化城鎮化水平尚有發展空間(中期或中后期)，還沒有完成歷史任務；二是地級及以上城市數量不足，城鎮文明還沒有或難以覆蓋整個國土空間區域；三是由地級及以上實體中心城市、都市縣、都市圈、城市群和城鎮集群組成的城鎮體系有待完善(實際指地級以上城鎮體系尚待完善，按照實體城市來論)。

面對這些主要問題可能采取的政策措施：就工業化城鎮化尚未完成歷史任務而言，就是要強調以經濟建設為中心的新發展理念，進一步加強以實體經濟為主的全面發展，從經濟體系全面補短和各類產業全面技術升級(尤其是數字信息化改造)兩方面入手，通過走新型工業化和新型城鎮化道路，促進制造業信息智能化、農業現代化和城鎮建設智慧化，在達到高度工業化城鎮化水平的同時，更加注重我國高質量現代化目標的跨越實現，從而到2050年全面趕上世界發達國家發展水平[6]。

就地級及以上城市數量不足問題，2020年我國地級及以上城市有337座(333個地級市加4個直轄市(其中重慶應該看作有四座地級市的直轄市)，而我國縣級行政區劃單位是2 844個，按照前述縣域經濟“二八”分工原理，我國的都市縣(或圈)應該都達到600座左右，因此今后我國地級及以上城市數量至少還需要增加一倍，即增加300座以上，才能與發達國家相一致，也才能實現縣域經濟“二八”分工原理的要求。

就地級及以上實體中心城市、都市縣、都市圈、城市群和城鎮集群組成的城鎮體系尚有待完善而言，一是要逐步有序增加地級及以上城市和相應的都市圈的數量，并爭取逐步實現城市經濟社會對全部國土的輻射和影響(指帶動作用)；二是積極發展以平原地區為主要集聚空間的城市群和城鎮集群，努力打造更多的城鄉區域經濟增長點(或極)；三是落實“以點帶面、以城帶鄉”的城鄉區域一體化先進理念，進一步提升和完善城鄉區域經濟一體化軟硬件體系和對策措施(特別需要強調的是盡快打造都市圈和城市群內部各居民點之間的快速軌道交通體系，這是發達國家都市圈和城市群基礎設施的標配)。

四、高層大尺度城鄉區域經濟體系分析——主要功能是顯示城鄉區域經濟發展總體格局

(一)高層大尺度城鄉跨省區經濟的基本內涵

高層大尺度城鄉區域經濟體系，是指以省區為基本區域單元組合形成的城鄉區域經濟體系。其主要功能是反映整個國土空間區域發展總體格局，包括城鄉區域經濟綜合競爭優勢、城鄉區域均衡協調發展能力和可持續發展特點等。各國高層大尺度城鄉跨省區經濟都是以相當于中國的省域(美國為州、英國和日本為大區)為基本空間區域單元，以整個國土區域總體態勢，即綜合區域競爭優勢、區域均衡協調發展和可持續發展為核心，以城鎮集群為特點的高層大尺度城鄉區域經濟分布體系。具體區劃方法為，以大型地形地貌和山川河流走向為依據，按照經濟活動在整個國土空間區域上表現出來的總體發展態勢、水平和結構格局、綜合競爭能力、未來發展潛力和趨勢等(現多以城鄉區域人均GDP水平和GDP空間區域密度指標來表示)，來劃分高層大尺度空間區塊和地帶體系，以綜合反映自然地理環境和條件對人類經濟活動和經濟地理分布格局的客觀且重大的影響，同時也集中反映出一國或地區城鄉區域經濟總體格局和未來發展的基本態勢[7]。

(二)高層大尺度城鄉跨省區經濟發展的基本規律

首先，發揮城鄉區域經濟綜合競爭優勢，需要遵循城鄉區域經濟發展的“核心—外圍”理論和“增長極”理論的基本原理。事實上，任何空間區域，尤其是高層大尺度區域，其綜合競爭優勢主要決定于區內位于區位條件最佳的所謂核心地區(而不是整個區域)，即區內所謂“增長極”地區，整個區域綜合競爭優勢和區位條件呈現為由“核心”地區“增長極”向四周“外圍”地區遞減的分布態勢；具體而言，各地區綜合競爭優勢和區位條件則決定于該核心地區(或“增長極”)所具有的“外圍”腹地空間大小、氣候地形地貌條件、資源豐富程度以及區域開發歷史和技術進步水平(含一些制度因素)等；該“核心—外圍”地區綜合競爭優勢，最終決定了該地區在整個國土空間區域中的分工合作和統一的空間市場一體化地位和作用，如有些是具有國際綜合競爭能力的龍頭作用的地區、有些是具有全國綜合競爭優勢的重要增長極地區以及有些是具有區域性綜合競爭水平的增長極地區等。

其次，城鄉區域經濟均衡協調發展，需要加強城鄉區域經濟一體化的軟硬件條件設施。城鄉區域經濟均衡發展，是指總需求與總供給在城鄉區域經濟運行中實現大體均衡的目標狀態(包括要素配置基本合理、潛在增長率得以實現、充分就業目標實現、城鄉區域間要素與產品自由流動基本實現、各地區經濟發展水平以及就業率和增長率大體相當，等等)，其主要實現機制是城鄉區域間要素市場和產品市場一體化的水平和程度；政府的責任在于，不斷完善和加強城鄉區域經濟一體化的軟硬件條件建設，促進空間區域市場一體化程度的不斷提升。

城鄉區域經濟協調發展，是指在城鄉區域經濟分工協作和市場一體化的基礎上，實現各地區經濟發展水平大體一致的目標狀態。各國實踐表明，城鄉區域經濟發展水平大體一致的目標包括城鄉之間人均GDP相對差距在1.2倍以內，區域之間人均GDP相對差距保持在平均水平的70%之內(相當于各區域中人均GDP最高水平的地區與最低水平的地區之比在1.86倍以內，城鄉區域之間的絕對差距沒有客觀標準)；目前，這樣一個具有國際慣例特點和性質的目標，在西方發達國家已經基本實現，而包括新興市場國家在內的其他所有國家都還沒有做到。事實上，要實踐這樣的控制城鄉區域之間相對差距的目標是具有相當大的難度的，其原因主要是建立完善的現代化市場經濟體系需要一定的時間，而要形成一系列有利于調控和縮小城鄉區域經濟差距的符合各國國情的政府有效干預的法規、規劃和政策體系也是不容易的[8]。

再次，城鄉區域經濟可持續發展，需要把城鄉區域經濟發展對資源生態環境的不利影響控制在大自然能夠承受的范圍之內(否則，大自然形成的資源生態環境體系就會崩潰)。人類與大自然共同組成了自然界最大的自然環境生態體系，人類不僅來源于自然，而且其生存和發展都有賴于大自然提供的資源、生態和環境條件。一般而言，人類的經濟實力和技術水平都是在大自然提供的可能性條件和范圍內實現的，在大多數情況下，人類的經濟發展和技術進步對大自然利用和改造的力度是在大自然能夠承擔的范圍之內的，是可以與自然生態環境和諧相處的，是能夠做到可持續發展的，甚至在一定的條件下還能給大自然生態環境條件帶來一定的改善，而且隨著人類經濟實力和技術水平不斷提高并達到較高水平之后，只要人類對大自然生態環境的認識到位，就能夠更有效地做到這一點。當然，還應該指出的是，大自然生態環境的保護是具有公益性的，是公共政府的責任，需要政府的有力干預和積極作為才能實現可持續發展。實踐證明，公共政府對大自然生態環境保護的底線是確保包括所有的城鄉區域經濟在內的整個國民經濟發展的基礎，對自然資源中可再生資源而言，始終保持在其再生速率的范圍之內、對不可再生資源利用強度始終保持在其替代資源(或材料)發現(或發明)速率之內、對生態系統的不利影響始終保持在生態循環和平衡能夠承受的范圍之內、對環境污染的影響始終保持在自然凈化能力和環境容量允許的范圍之內，這就是城鄉區域經濟可持續發展的基本概念和必須遵循的基本原理。

(三)高層大尺度城鄉跨省域經濟發展面臨的主要問題和可能的政策措施

1.城鄉區域經濟綜合競爭力難以發揮的問題與對策

城鄉區域經濟綜合競爭力難以發揮的問題主要包括兩個方面：一是核心增長極的區域功能定位有待與時俱進、中心能級有待不斷提升以及輻射帶動能力有待不斷加強等；二是腹地比較優勢需要不斷挖掘和培養，努力創造新的比較優勢，不斷保持新的活力。從強化城鄉區域經濟增長極的能級和作用看，主要措施包括：首先是根據作為增長極的中心城市的規模大小、行政級別以及腹地經濟產業結構特點和發展階段來動態地確定其主導產業的選擇，如果是首都中心城市或直轄市中心城市，則其主導產業應該是各種生產要素的資源配置中心、全國性科研創新機構以及具有國際性的金融貿易中心等；如果是副省級和省級中心城市，則其主導產業就應該是為整個大區服務的先進裝備制造業，以及區域性科技創新中心等。其次，是構建高層大尺度區域內完整的城鎮體系，以奠定堅實的一體化城鄉區域經濟體系。在中心城市、都市圈、城市群和城市集群的基礎上，進一步構建覆蓋整個高層大尺度區域的城鎮體系，并以此統籌整個城鄉居民點體系建設，以促進城鄉居民點的綜合一體化融合發展[9]。

從不斷提升廣大腹地比較優勢來看，主要措施包括：首先，統籌高層大尺度區域內優勢自然資源的開發規劃，按照集約高效發展的原則，不斷提高寶貴的自然資源綜合開發利用水平，以最大限度地發揮其作用。其次，不斷完善重大跨地區基礎設施和生態環境保護規劃與建設，以確保國土資源開發、利用和保護工作的順利進行。再次，不斷提高每一寸土地和每一滴寶貴的水資源的集約、高效和可持續地開發、整治和保護水平，以充分挖掘和發揮整個國土資源的經濟、社會和生態效益。

2.城鄉區域經濟不均衡和不平衡問題與對策

就不均衡而言，面臨的主要問題是：城鄉資源配置嚴重者失衡、發達地區和落后地區資源配置失衡、重大跨區域基礎設施建設失衡問題等。可能的主要對策是進一步強化生產要素的城鄉區域空間市場一體化進程，逐步實現讓市場機制在資源配置中起決定作用的有效機制；進一步加快戶籍、社保和其它社會福利等公共服務體系和制度全國統一和均衡化發展的步伐；進一步強化推進城鎮化進程，大力加速農業發展和鄉村建設現代化步伐，要以大幅度提升農業生產效率為核心，盡快助力農業適度規模化、集約化和實現化目標的早日實現，并充分利用農業現代化的機遇，構建其與城鎮工業化互促互進良性循環的城鄉經濟協調發展的新機制，為工業化和實體經濟發展提供新的動力；進一步強化政府對區域經濟健康運行調控能力，要根據各區域資源稟賦和比較優勢、地理區位條件和自然生態環境特點、人口經濟社會發展狀況，把握好區域間重大建設項目和總投資的均衡關系，努力改善區域間發展條件和分工地位不同帶來的均衡發展問題(如區域性失業、地方資源過度開發、區域產能過剩、區域性價格波動和金融風險等)；進一步強化全國重大基礎設施和重大生態環境保護統籌均衡合理規劃和建設的能力，努力消除各地區基本公共服務嚴重不均衡現象，為暢通經濟內循環，打好更加穩固堅實和順利的途徑渠道基礎。

就不平衡而言，面臨的主要問題是由于各地區區位條件、資源環境、經濟社會和發展歷程等不同，其在區域分工協作中的地位和作用也就不同，發展不平衡差異也就不可避免；城鄉區域發展不平衡主要表現在城鄉之間和區域之間的發展水平、總量和速度上，也表現在產業分工結構、空間布局類型、收入分配和社會公共福利等方面；城鄉區域間各種經濟社會指標的差異具有矢量特征，也就是說存在著最大的差異的方向(或按數學語言來說，就是存在斜率最大的方向)，這是綜合判斷城鄉區域差異的最佳指標，同時城鄉區域差異還存在絕對差異和相對差異之分，一般多用相對差異來表示和說明。可能的主要對策是，從供給側看主要是提升落后地區自我造血功能的有關政策，如國家對落后地區投資的補貼和優惠政策、國家對落后地區實施的財政稅收和政策性金融優惠政策等(中國還實行了具有本國特色效果良好的區域間對口幫扶措施和政策)；從需求側看主要有規范的城鄉區域轉移支付政策、公共服務均衡政策以及公務員收入逐步均衡化政策等。

3.城鄉區域經濟發展不可持續問題與對策

就資源不可持續而言，面臨的主要問題是不可再生資源的枯竭(事實上只是地殼內儲量有限并會枯竭)、可再生資源的低效利用和浪費(以及由此導致的生態破壞)，以及資源開采和利用的技術難度與成本越來越高等。可能的對策措施包括歸納起來就是“開源與節流”：“開源”包括對不可再生資源要不斷尋找其新的來源(包括低品位和非常規能礦資源的開采和利用方法、地球深部和外太空的新來源、尋找和開發替代性資源、研發可能的人工制造方法等)，對可再生資源則要不斷研發其自然循環再生效率的技術等；“節流”則包括不斷提高資源綜合利用效率、開展資源的循環利用以及開拓研發資源多樣化的利用途徑，等等。

就生態不可持續而言，面臨的主要問題包括自然和人為因素引起的各種生態脆弱問題，如干旱半干旱地區的荒漠化、高寒無人區、石灰巖和石漠化、植被破壞和水土流失、草原荒漠化、以及還包括各種天氣氣候和地質災害等問題。可能的對策措施：強化對大自然原始生態的被動性保護和主動性的適當治理，強化對自然資源開發事前事中和事后整個過程的生態保護和生態恢復工作的規劃落實(包括建立各類自然保護區和國家生態公園，開展山區林地圍欄保護、天然草原限牧或禁牧保護、濕地禁入禁捕保護，沙漠地區的人工治理與開發保護以及黃土高原水土流失地區的工程性保護等)，強化城鄉區域交通水利等基礎設施建設對生態環境不利影響的控制，強化植樹造林草原恢復和生態綠化等人工生態保護工程的建設力度，強化對各種自然災害的預警監測和應急處置方案系統的建設與完善等[10]。

就環境不可持續而言，主要包括傳統的環境要素污染問題和近期出現的由溫室氣體排放引起的氣候變暖問題。傳統的環境要素污染問題包括大氣污染物排放和大氣污染、水體污染物排放和水體污染、土壤和生物污染問題以及噪聲、熱輻射、光輻射、核輻射污染等問題。治理對策主要是“三管齊下”：即建設項目的規劃布局控制，通過經濟結構合理調整和空間優化布局，以充分利用自然環境容量；經濟活動的運行控制，通過生產活動中的能源原材料充分利用和污染物治理設備的應用，以努力減少污染物的產生量；污染物的末端治理，通過對“三廢”和固體廢棄物的回收、循環利用，努力減低污染物的排放量等。最終環境污染治理效果的監督與判斷，是各污染物或物理指標排放達標情況，以及環境中各污染物含量的達標情況，只有做到了兩者都達標，才能認定環境污染治理達到了要求(即雙達標)。