高質量建設成渝現代高效特色農業帶合作示范園區對策研究
——以安岳+大足糧藥合作示范園區為例

曲 丹，鄧懷國，馮君君，江一帆，高文波，李 曉*

(1.四川比爾咨詢投資有限公司，成都 610066；2.四川省農業科學院農業信息與農村經濟研究所，成都 610066)

2020年1月，習近平總書記在主持召開中央財經委員會第六次會議時指出，要研究推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極。要加快建設現代產業體系，建好成渝現代高效特色農業帶。這明確了成渝地區雙城經濟圈現代農業發展的戰略定位[1]。成渝現代高效特色農業帶是成渝地區雙城經濟圈建設成為我國第四增長極的重要構成與特色亮點所在，將更加凸顯川渝農業在全國農業版圖中的戰略地位[2]。合作示范園區是建設成渝現代高效特色農業帶的“先手棋”，筆者作為園區規劃建設的親歷者，以實例為基礎，分析探討其建設過程中的制約因素并提出對策建議，對成渝現代高效特色農業帶宏觀政策的落實落地以及合作示范園區的高質量發展具有重要意義。

1 安岳+大足糧藥合作示范園區的政策背景和建設成效

1.1 政策背景

2021年11月《成渝現代高效特色農業帶建設規劃》正式印發，提出強化重慶與成都“雙核”引領，加快推動成渝中部崛起，帶動沿線、沿江、沿界農業協同發展，聚力打造現代農業區域協作的高水平樣板。毗鄰地區合作是成渝現代高效特色農業帶建設的重中之重，也是最重要、最現實、最有需求性和共同動力的切入點[3]。2021年初，四川省農業農村廳會同重慶市農業農村委決定打破行政區劃界限，在川渝毗鄰地區開展合作園區試點，探索經濟產業合作新機制新模式。首批按照“豬糧主導、強強聯合、分區布局”的要求，在成渝主軸、川東北渝東北地區和川南渝西地區，分別建設安岳縣、大足區糧食和中藥材合作園區，開江縣、梁平縣稻漁合作園區以及隆昌市、榮昌區生豬和糧油合作園區。

1.2 建設成效

安岳+大足糧藥合作示范園區，作為首批三大合作園區之一，范圍涉及重慶大足與資陽安岳毗鄰的鐵山、高升、合義3鎮(鄉)16村(社區)，總面積0.86×104hm2。根據園區建設總體規劃，園區將建設成為“協作共興、互惠互補、互聯互通、共建共享、共治共賞”的成渝現代高效特色農業帶合作示范區，并確立國家農村產業融合發展示范園、鄉村振興川渝樣板區和國家農業現代化示范區三個子目標。圍繞產業發展一體化、支撐配套一體化、基礎設施一體化、公共服務一體化和鄉村治理一體化五大重點任務，構建“一心兩環三區四園”的空間布局，策劃115個項目，建設總投資約13.4億元。

經過一年的建設，園區建設取得了眾多積極成效。一是在兩省市的聯合指導下，合作園區的建設規劃和實施方案都已相繼出臺，為園區建設提供了宏觀指引。二是利用園區建設專項資金，園區在重要基礎設施、產業基地、招商引資等層面進展顯著。三是合作態勢逐步顯現，圍繞“上下聯動、橫向協同、齊抓共推”的工作要求，合作雙方逐步建立了常態化的工作機制，跨省市溝通更為頻繁和積極。但仍然存在項目推進較慢、后續發展乏力、建設標準不統一和同質化競爭加劇等諸多難點，影響合作園區的長遠發展。

圖1 安岳+大足合作示范園區總體布局圖

2 主要難點及制約因素

2.1 主要難點

2.1.1 分縣建設現狀與合作機制推進滯后的矛盾 在園區總體規劃中，雙方協商擬定了初期采用“毗鄰黨建+服務平臺”協同管理模式，后期采取“管委會+平臺公司”共管共建模式，循序漸進推進園區管理機制走向成熟。但由于機構和制度層面的實質性進展較少，很大程度上阻礙了建設任務的順利推進。另一方面，由于兩地對園區建設成效的強烈需求，具體建設項目必須馬上推進，在原有的框架下慣性推進工作更為便捷、有效。最后形成了在同一規劃的指引下分區縣實施，項目建設領先于機制建設的脫節現象。各區縣單獨實施的項目推進較快，需要雙方合作的建設內容推進滯后的錯位現象。

2.1.2 持續發展需求與項目階段性覆蓋的矛盾 現代農業類合作園區，本身具有農業“高風險、底收益”的特點，行政邊界的存在決定了兩地政府的支持對合作園區具有至關重要的意義。相較于一般合作園區或農業園區，農業類合作園區政策依賴性更強，高質量發展難度更大。安岳+大足糧藥合作示范園區所在區域是川渝典型的毗鄰洼地，發展水平本身較其它鄉鎮有一定差距，加之近年來涉農項目覆蓋較少，自然導致農業、農村、基礎設施等欠賬多、建設需求大。而本次合作園區政策來源于川渝兩省各自的現代農業園區大政策體系，是近年來的階段性政策，目前能確認的專項資金覆蓋周期是2021年一年，有無跟進政策尚無定論，后續園區建設不確定性較高。

2.1.3 統一建設標準與政策環境落差大的矛盾 園區內政策的對接，既是區域一體化的標志，也是區域合作的目標，更是實現區域合作的重要保證[4]。從調研現狀來看，兩省市政策體系不同、支持內容不同、支持的標準不同，整體而言重慶相關涉農政策項目更多、支持的方式更加靈活。從首年實施情況來看，兩地在基礎設施、基地建設、加工等環節財政支持比例和水平各不相同，尚未統一標準、實現跨省市協調，對經營主體跨省市落地和要素分配存在潛在影響。除此之外，大足是農業農村改革強縣，是國家城鄉融合發展試驗區、農村土地“三項制度”改革區縣、全國農民合作社質量提升整區推進試點區縣，政策資源富集度高，也是安岳無法比擬的。

2.1.4 同質化競爭有余與合作互補不足的矛盾 合作園區雙方的發展方向基本一致，兩省市現代農業園區建設如火如荼，園區內部雙方之間以及省內不同園區之間都存在同質化競爭先天基因。首先，兩地主導產業、發展目標基本一致，對優質產業要素、資源的需求迫切，對產業鏈延伸、農旅融合的訴求旺盛，無可避免在加工、農旅融合等環節出現“你有我也要有”、重復建設情況。其次，首批三個合作園區主導產業中均有稻漁產業，合作園區之間以及合作園區和其他省市級園區之間，存在同質化競爭加劇、園區特色凸顯不足的情況。而伴隨合作示范園區政策落地落實，后續新建設的合作園區也將加速推進，對成渝雙城的經濟輻射、產業要素的爭奪將更為激烈。

2.2 制約因素

2.2.1 政策層面，重大戰略落實推進需要時間 雙圈建設是一個需要時間來層層推進、層層落實的新政策。合作機制的設計和完善，需要雙方頻繁溝通、平等協商，征求不同層面的意見。功能性、權威性的組織機構的建立，更是一個復雜的組織過程，需要突破行政層面的各項束縛。至2021年底，共建成渝現代高效特色農業帶共召開多次推進會議，在頂層工作機制和年度工作要點逐步明晰后，各地后續政策才會陸續跟進。前期，在頂層機制尚未完全理順、合作機構尚未正式建立的情況下，各地農業農村部門和園區管理機構在原有的框架下行動，導致部分政策落地困難、合作項目推進較慢。這既是合作園區建設過程中的必然階段，也是毗鄰合作探索時期的基本特征。

2.2.2 行政層面，合作雙方地位不對等、管理不隸屬 不對等、無隸屬的行政區劃的關系是阻礙兩地合作的重要因素。首先，由于安岳和大足的行政級別不對等，跨區合作的機制協調難度較大，例如共同組建的園區管理機構、管理人員的配置等方面，存在實質性阻礙。其次，兩地屬于不同的省級行政區劃，若欠缺更高層面的綜合統籌，在雙方競合關系不明的情況下，勢必會出現各自為政、重復建設的現象，無法做到真正的統一思想、正向互促。例如，長三角傳統跨區域合作產業園依托“內部發展梯度”，有產業轉移、資源互補、規模擴張、腹地擴大、成本降低、品牌共享等因素內在動力，雙方能夠在合作中各取所需、抱團成長。而合作園區由于競爭關系的存在，雙方在合作過程中必定有所保留、有更多的單向行動，更需要頂層的協調統籌。

2.2.3 項目層面，涉農項目統籌整合力度不夠 根據川渝兩地已出臺的合作園區相關政策，配套專項資金的規模在1000～3000萬元之間，但就園區建設而言，僅依靠專項資金遠遠不夠。園區建設必須要加大投入，整合涉農基礎設施、產業發展、農村改革、科技創新、環境整治等項目向園區傾斜。而對相關區縣而言，一是可整合涉農資源有限，雖然近年來各級財政持續加大對“三農”的支持力度，逐年增加支農補貼資金，但投向相對分散，并以補助和直接投入為主[5]，區縣本級可整合的空間有限。二是園區作為實施鄉村振興戰略的主要抓手，各區縣已有多個在建和待建的園區，在一個區縣可整合資源有限的情況下，不同園區之間在可整合的資源之間必定存在競爭，有限的資源在不同園區、不同區域之間的統籌和內部傾斜在所難免。

2.2.4 規劃層面，規劃與方案的約束力不足 根據川渝兩地關于合作試點園區相關文件，雙方應聯合編制合作園區總體規劃、分別編制實施方案，明確主導產業、實施范圍、建設目標和重點任務。而規劃和實施方案都只是引導性政策性文件，在編制過程發揮了統一思想、凝聚共識、明確目標、儲備項目的作用，但此規劃畢竟不是法定規劃，不具備法律效應和強制性管控能力，導致落實過程中隨意性大。例如，上文提到的各區縣單獨實施的項目推進較快，需要雙方合作的建設內容推進滯后的錯位現象，規劃無法約束地方政府選擇性執行行為，后續勢必會影響園區特色的塑造和總體影響力的提升。同時，規劃圍繞鄉村全面振興，從農業、農村、農民三個維度分別配套了相關任務和項目，正因為規劃約束力不足，導致規劃對非涉農部門的約束和整合能力不足，規劃的整體執行和園區全面建設必然會大打折扣。

3 對策建議

3.1 統一思想，厚植合作共贏理念

統一思想，樹立互利互信、合作共贏的發展理念。合作共贏是合作園區的靈魂，在合作的背景下，不是“你死我活”的競爭，也不是“你輸我贏”的博弈，擯棄零和思維，相互包容、利益共享、權責共擔。合作雙方依托各自優勢，圍繞一體化策略，統一“高層領導、中層部門、底層鄉鎮”不同層面的思想，兼顧長期、短期利益，抱團共進，實現1+1>2的合作效應。積極培育合作文化，合作園區之間往往山水相連、人文相近、民心相通，有合作的地緣基因和原始認同感。通過加強文化交流、擴大民間交往、組織探親訪友等方式，加強各方交流與信任，降低磨合成本和風險成本，把文化認同優勢轉化為園區建設的直接推動力[6]。

3.2 頂層設計，探索跨區合作機制

打破行政區劃界限，探索經濟產業合作新機制新模式，是成渝現代高效特色農業帶賦予合作示范園區的重大使命。一是加強高層溝通協調。依托重慶四川黨政聯席會議、川渝兩省市分管領導牽頭的協調會議機制，落實工作責任，把規劃確定的各項任務落到實處，協調解決實施中面臨的突出問題，督促落實重大事項，適時組織開展評估[7]。二是建立區縣對接機制。設立園區聯合領導小組，由雙方主要領導共同擔任“雙組長”，簽訂合作框架協議，出臺聯合工作機制和年度工作要點，共同落實具體合作項目。選派綜合素質高、協調能力強的年輕干部到彼此部門開展掛職交流。三是探索市場化運營模式。探索成立農業投資公司，以市場化形式突破行政區劃壁壘，設立產業投資引導基金，按照出資比例形成投入共擔、利益共享的合作模式，統籌用于園區重大項目和重大平臺建設。

3.3 聚力同創，統籌涉農政策資源

充分發揮財政資金的撬動作用，形成財政專項支持、區縣統籌整合、金融機構支持和社會積極參與的多元投入格局。一是高度重視合作園區的重大意義，將合作園區納入省市縣的重大項目，在專項資金分配方面予以傾斜。加大新增債券發行力度，優先支持社會資本參與園區建設。爭取將合作園區納入四川、重慶整體園區體系，享受后續園區提檔、升星的獎補政策。二是加強現有涉農政策整合。以園區規劃為引領，從園區“一盤棋”的角度，引導人居環境整治、數字鄉村、土地整治、道路交通、林業生態保護恢復、水利工程、鄉村旅游等項目向園區聚集，助力園區全面發展，徹底改變園區舊貌。三是聚焦改革政策紅利。結合重慶承擔國家城鄉融合發展試驗區、農村土地“三項制度”改革等試點，爭取集體經營性建設用地入市等政策在園區落地，引入社會資源，盤活農村閑置資源，為新業態落地提供要素支撐。

3.4 久久為功，持續推進園區建設

合作園區建設和農業產業發展有其客觀規律，必定是一個長期艱苦奮斗的過程，不能急于求成、一蹴而就，只有保持定力、久久為功，一張藍圖干到底，才能見成效。以四川現有的國家級園區和省五星級園區為例，均經歷了卓有成效前期積累和近年來飛速提升過程，建設周期均在3年以上。同時，把合作示范園區作為川渝毗鄰地區區域發展功能平臺的重要支撐，和功能平臺同步推進，互促互進、聚力發展。

最后，為了強化園區自身造血能力和可持續發展能力，建議省市層面合理確定年度目標，避免一哄而上，延續政策支持年限，確保建設一個、成功一個，真正發揮其帶動毗鄰洼地發展，構建雙城經濟圈新發展格局的作用。

4 結語

2022年是成渝地區雙城經濟圈建設從夯基壘臺邁向整體成勢的關鍵一年，也是合作示范園區由“點狀示范”向“串珠成線”，高質量、多元化發展的破局之年，協作共興、互惠互補、互聯互通、共建共享、共治共賞合作示范園區將對建設成渝現代高效特色農業帶發揮重要的支撐作用。2021年底的成渝現代高效特色農業帶第四次推進會議已經確認2022年繼續推進遂潼一體化發展先行區、合廣長環重慶主城都市區經濟協同發展示范區、瀘永江融合發展示范區等重點區域毗鄰區(市、縣)現代農業合作示范園區建設。本文通過對安岳+大足糧藥合作示范園區的研究，梳理園區建設過程中面臨的難點和制約因素，提出統一思想、頂層設計、聚力同創和久久為功四點對策建議，為成渝現代高效特色農業帶后續合作示范園區高質量發展提供參考。