城鄉一體化發展背景下中國農村土地管理制度創新分析

李建麗

摘要：城市和農村地區的發展需要在社會生產的各個組成部分之間進行最佳的資源分配。農村土地制度的創新有助于城市和農村地區的發展，并為解決三農的問題提供了捷徑。在城鄉發展方面，農村地區仍然存在許多土地問題，本文分析了農村土地所有權、規劃和征用制度，并討論了與農村土地管理制度創新有關的問題。

關鍵詞：城鄉一體化;中國農村土地管理制度;創新分析

黨的第十六次全國代表大會提出了城鄉一體化經濟，黨的第十八次全國代表大會提出了促進城鄉發展的建議，這表明了國家對城鄉一體化發展的重視。城鄉一體化是中國現代化和城市化的一個重要階段，要求農業與工業相結合，城鄉結合，城鄉平等對待。城市和農村發展還需要進行綜合國家規劃、政策調整和創新機構改革，以適應城市和農村在貿易信息、發展公益社會服務、干預政策等方面的現實情況，以改變傳統的城鄉經濟二元結構。城市和農村發展主要涉及實現城鄉經濟發展和社會公平之間的一體化，逐步消除城鄉之間的經濟差距和城市化帶來的矛盾。

1 城鄉一體化發展背景下中國農村土地管理制度存在問題

國家現行的農村土地管理制度包括土地使用規劃、征用、土地所有權、集體土地流轉等制度。由于目前的城鄉土地管理制度不同，農村土地開發提出了許多挑戰，包括征用、管制和規劃農村土地。

1.1 農村土地產權制度的主體不清晰

我國農村土地制度存在兩個重大缺陷：一方面，集體土地所有權的不確定性，另一方面，如何行使這一權利的不確定性。農村土地所有權的不確定性和這一制度的缺陷可能直接導致許多行為者之間的爭議，盡管農民本身也是農村土地管理的一部分，但由于土地所有權問題含糊不清，他們對農村土地的所有權和使用權實際上被剝奪，從而使他們難以有效行使權利。鑒于我國的農村現實，農村土地的開發權掌握在村主任手中，當國家或開發商想要征用土地時，村主任必須與農民協商，但在許多情況下，國家或開發商在協商中占據主導地位，與此同時，由于農村土地保有權不明確，林業、漁業和畜牧業等許多政府部門管理農村土地，直接造成農村土地管理與土地權之間的混淆。這些是阻礙農村和城市地區發展的土地問題，如果不解決農村土地所有權方面的混亂和模糊問題，這些問題就更難以發展。

1.2 缺乏良好的農村土地管理制度

隨著時間的推移，我國更加重視城市發展，而不是農村地區的科學建設，這直接助長了城鄉分割和城鄉二元結構的出現。我國農村土地規劃的現狀仍然有效，但在農村地區仍然如此，這直接導致許多農村土地被剝奪了有效規劃和監測、科學管理和有效利用的權利。目前，我國的土地管理制度主要側重于建設、管理和養護農業用地，即耕地，以及其他類型的農村土地，如建設用地、耕地等，而不是科學規劃。盡管我們的新的土地利用規劃已開始強調土地利用規劃，但土地利用規劃只側重于城市土地利用規劃，目前還沒有詳細的農村土地利用規劃，因此，農村土地利用和發展的科學方向仍然模糊不清。

1.3 強制實行農村土地征用制度嚴重損害了農民的利益

我們的城市化在不到10年的時間里取得了良好的成果，這主要是因為農村土地被征用。我們目前的農村土地征用制度是強制性的，農民的土地權沒有得到充分保護。第一，征用農民土地很少得到補償。在我們目前征用農村土地的制度下，征用后對農民的補償是根據從使用被征用土地中獲得的收入確定的，而不考慮被征用土地的成本。第二，我們的農田被大規模征用，許多農村土地被征用，無論其未來用途如何，然后由國家管理、開發、轉讓和其他方式。這些做法嚴重損害了農民的利益，嚴重損害了我們農村地區的建設，更不用說城鄉發展了。

1.4 規劃系統缺乏整合

目前，城市規劃和農村規劃之間的分離在各地區十分普遍，同時有很大差異。城市土地使用規劃側重于控制土地增長和建設的規模，而農村土地使用規劃側重于保護可耕地，導致城鄉土地使用規劃不一致。與此同時，城市和城市發展規劃是區域土地利用規劃的一個重要組成部分，只考慮到城市的獨特性，沒有充分考慮到城市和農村地區的總體土地利用規劃需求，也沒有充分考慮到農村土地利用的總體生產規劃 這直接影響到農產工業的發展，使農村地區面臨著被忽視和濫用的風險。

1.5 征用制度過于嚴格

近年來，區域征用的土地越來越多，大部分被征用的農田被用于建設項目。在征用土地的過程中，征用制度具有高度的強制性，這可能造成問題：第一，現行征用制度根據土地的農業生產價值確定征用率，同時將征用土地作為對土地分配的補償與此同時，政府受益于低價格和高價格的土地特許權，而農民則沒有;第二，政府在征用土地方面發揮主導和壟斷作用，農村集體擁有權無權購買或購買土地，這使得市場流動性和土地資源開發價值難以實現。

1.6 流轉制度不規范

在我國目前的總體情況下，農村土地流離失所制度不正常的問題已經得到了一些關注，主要原因是相關法律不夠充分，缺乏具體標準，使土地流離失所變得不切實際，更加困難;第二，土地流動的不穩定和效率低下，分包合同的自發性質即土地使用權合同和缺乏具有法律效力的私人協議;第三，沒有土地流轉中介機構，大多數外包主要限于數量相對較少的交易，因為沒有中介機構提供咨詢服務。

2 城鄉一體化發展背景下中國農村土地管理制度創新策略

2.1 創新的農村土地所有權制度

農村土地所有權鮮為人知，這對落實農村成果極為不利，農村土地保有權需要改革和創新。農村土地所有權改革必須包括土地所有權改革、住宅土地所有權改革和農業土地所有權改革。當然，農村土地改革不是遲早的事，國家必須采取措施加以補充。具體而言，首先是澄清農村土地的集體所有權問題，即每個農民、村莊或社區的個人所有權。只有明確查明農村土地所有者，農村土地的利用才能得到改善，農村土地的控制和管理才能有效。第二，關于某些農村地區，國家應賦予土地所有者轉讓或允許土地進入市場的權利，以便優化農村土地資源的分配，消除城鄉土地管理制度的雙重性質。最后，為了促進城鄉發展，在改革農村土地保有權的同時，必須將體制和政治傳統轉變為有利于城市的傳統，并建立新的城鄉關系，使農村地區享有與城市地區相同的發展權。

2.2 創新的農村土地規劃系統

鑒于我們的特殊情況、市場經濟的具體要求和現代土地資源管理的要求，我們的農村土地管理制度應當創新，以便在最佳資源分配的基礎上建立一個新的有效的土地管理制度。第一，在城鄉發展的大背景下，我們的農村土地所有權規劃必須強調城鄉一體化以及城鄉建設與工業用地建設和城市建設之間的協調。土地使用規劃必須適合當地情況，并充分考慮到建筑區的區域特點和文化。此外，在規劃過程中，村主任、村代表等在這方面，鼓勵農村地區參與規劃討論，并充分聽取農民的意見。第二，在對農村土地管理系統進行創新時，還必須確保這些系統的本地化，例如，開發商要征用農村土地時，并確保為試點流離失所或傳統征用情況下的農民制定補償計劃。

2.3 農村土地征用制度的創新

隨著我們城市化戰略的發展，許多農民面臨著土地被征用的問題，這意味著農民的權利和利益可能得不到充分保護，因此需要改革和創新農村土地征用制度。第一，關于為公共目的征用土地的問題，應盡可能考慮農民的意見，減少征用土地的數量。第二，為了改進對被征用土地的農民的補償措施，必須確保被征用土地的農民的未來，例如，讓他們參與城市生活或充分尊重農民的意見。只有保證農民的土地權，城鄉發展才能順利進行。

2.4 確定城鄉地區的土地目標

在建立創新的農村土地管理制度時，應更好地界定農村和城市土地利用目標，特別是在城鄉差別方面，應提出切實可行的改進建議，以最大限度地保護農民的合法土地權利和利益，并適當改善土地資源的利用，使之成為農村發展的動力，從而通過以下方式改善農民的經濟狀況，已經在農村地區擁有城市住房的農民可以獲得土地權的補償，并鼓勵他們放棄足夠的未占用土地，以便將其轉化為可開發的土地并提高經濟價值。另一方面，可以清除過度占用農村住房的土地，即鼓勵農民自愿放棄土地供個人使用，并重新安排個人生活，以換取補償，從而避免過度占用土地用于住房，從而影響到可持續的開發。例如，在浙江省設立了監察國土資源大隊，對農民占用的土地進行核查，以便合理利用土地資源。

2.5 注重土地批準程序條例

農村集體土地開發項目是提高農村經濟水平的重要手段。雖然以前對集體土地的要求太多，但新的農村土地管理制度可以減少集體土地的批準程序，從而在建設集體土地的過程中有效地提高農村經濟的總體水平。在這方面，應盡可能提高集體使用土地的目標，及時為征用土地提供公平補償，鼓勵更多的農民參與土地歸還項目，并在不損害其收入的情況下利用參與性土地開發。此外，農村土地可以成為扶持性政策的對象，并與國有土地一起受益于國家提供的優惠政策，從而使土地批準程序在規范方面發生變化，以避免任何可能影響申請效率的復雜情況。

2.6 基于環境保護的土地利用規劃

土地利用和生態規劃是我們必須選擇的科學道路，綜合規劃必須納入城鄉發展規劃、水利工程規劃、道路建設規劃等。為了滿足工業化和農業現代化的發展需要，必須發展農業基礎設施和基礎設施，整合現有的農田和社區景觀，并建立一個和諧的整體，這不僅有助于保護環境，而且有助于實現經濟、環境和資源的有機融合以及實現可持續發展的真正科學發展觀。

2.7 改善合同管理和土地流動

農業用地的流離失所是農村土地改革的一個重要組成部分，它產生了多重影響和制約因素，需要有一套系統和健全的進展加以補充。積極實施旨在克服制約因素和不利影響的補充改革，并建立強有力的支持系統，不僅是建立土地流動市場體系的一個關鍵要素，而且也是土地流動的一個重要前提和驅動力。

2.8 土地流動，由政府負責管理

小型分散的企業是土地開發的廣闊領域，如果沒有強有力的政府行動，它們就無法發展成大片土地。例如，陜西省山陽縣，一個極度貧困的縣，在土地、森林和山區的生產和開發過程中出現了不合理的矛盾，土地開發商和企業不斷開發，因此，在土地管理、移徙和合同領域，政府應收回國有土地，單位和個人應搬遷土地，并與國家談判多年合同，以確保農民的合法利益不受侵犯。

2.9 加強農村支持改革保護農民利益

在這一階段，政府部門必須集中力量調整農村地區的工業發展，改革農村金融制度，建立農村社會保障制度，加強地方民主機構。一些改革活動的實施為地方制度改革創造了更強有力的條件，而農村土地制度改革則有助于深化發展。為了充分實施管理制度和體制改革，還必須努力改善農村地區現有的金融制度、可耕地保護制度、家庭登記制度改革、可耕地保護政策的執行和社會保障制度，具體做法是 為了向大多數農民提供更多的平等就業機會，公平獲得社會福利和社會保障權。

2.10 保障農村建設用地

日益城市化還提高了移徙到城市工作的農民對農村好處的認識，一些青年人開始返回自己的家園種植和經營農產品，還有一些年輕人開始建造或翻修他們的房子，這導致對農村土地建設的需求顯著增加。此外，農業耕作技術的不斷發展增加了對建筑用地的需求，鑒于上述情況，有關當局必須采取適當政策，確保在農村地區建設土地。例如，為了有效滿足我們美麗的農村建設需求，一些農村地區優化了其基礎設施和公共設施，不僅修復了現有的農村道路，而且建造了各種無障礙設施，如鄉村廣場、幼兒園和超市，這些設施的建設取決于擴大規模因此，在對農村地區進行嚴格規劃和審計的基礎上，可以適度增加農村地區的建設用地。

2.11 綜合土地管理

農村土地資源的整合和優化分配已成為建設和振興美麗村莊的重要途徑和手段。有鑒于此，農民家庭的富裕必須伴隨著農村土地資源的綜合開發。目前，農村農業用地規劃原則的基礎是山區森林道路村綜合規劃原則，這一原則要求在發展的基礎上建設農村地區，提高農村規劃質量，包括擴大可耕地和優化農村結構。該政策正在我國東部一些農村地區實施，根據其結果，在我國西部農村地區仍有相當大的潛力。此外，可通過建設優質農田、優化農田水利基礎設施和開發先進的科學儀器來提高土壤質量。例如，可以通過推廣新的農村肥料使用技術來優化以前高度贊揚的土地，從而有效地防止荒漠化、和土壤鹽堿化，減輕農村地區的土壤侵蝕。

3 結論

在城市和農村發展的大背景下，農村土地管理制度仍然是阻礙這種發展的挑戰。因此，必須改革和創新農村土地所有權、規劃和征用制度，以適應和促進這些制度。

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