聚焦交通部門預算編制科學性、精準性、前瞻性、引導性目標 改革創新預算管理新思路——浙江省交通部門預算編制專題研究報告

浙江省交通運輸廳課題組

（浙江省交通運輸廳，浙江 杭州 310009）

一、省級交通部門預算編制現狀

省級交通部門編制工作每年于6月啟動，通常持續半年以上。預算編制工作由省廳財務處牽頭，負責工作布置并與省財政廳溝通對接，確定年度預算收入盤子。廳機關各處室及廳屬各預算單位作為預算編制責任主體，負責具體編報年度預算資金需求并報經廳分管領導審定。省廳財務處進一步采用“一對一”模式，對各單位(處室)的預算需求進行一一對接，統籌平衡后形成年度預算收支盤子。

（一）“十三五”部門預算收支概況（見圖1）

圖1 “十三五”期各年省級交通預算資金收入（支出）情況

“十三五”期，省級交通部門可統籌省級預算收入約611億元（年均122億元），主要包括燃油稅資金409億元（年均82億元，占比約67%）、省財政一般預算內資金等其他資金202億元（年均40億元，占比約33%），主要包括中央返還我省燃油稅資金可統籌部分、財政一般預算內資金、向財政爭取的階段性專項政策支持資金。其中：燃油稅資金可統籌部分主要是中央返還我省燃油稅資金總量中扣除切塊市縣及寧波、公安水利補貼等固定支出后，納入年度預算收入盤子由廳統籌安排的部分；財政一般預算內資金主要是省財政一般預算內資金安排用于部門基本支出、普通公路水路項目建設支出等穩定的持續性支持資金；階段性專項政策支持資金主要是向省財政爭取、一定時期內、用于支持交通發展建設的特殊支持資金，例如省財政一般預算內資金支持“四好農村路”考核獎補等。

按照“以收定支”原則，“十三五”期，省級部門預算支出611億元（年均122億元），預算收支基本保持平衡，主要包括省級支出102億元（年均20億元，占比約17%）和專項轉移支付市縣支出509億元（年均102億元，占比約83%）。其中：省級支出包括基本支出和項目支出，基本支出主要用于機構日常運轉，包括人員支出和日常公用支出等，根據省財政廳明確的行政事業單位基本支出標準核定；項目支出主要用于部門履行交通行業發展職能、貫徹省委省政府重要部署、完成年度工作目標，主要包括行業管理、廳屬院校基建及條件建設、安全及應急、信息化建設、交通科技支出等，主要以省財政廳明確的支出標準及具體資金支持政策為依據編報。專項轉移支付市縣支出主要用于全省公路、水運、通用機場等綜合交通運輸事業發展，包括“項目法”和“因素法”管理資金，以《浙江省交通運輸發展專項資金管理辦法》及配套交通資金補助政策文件為依據編制預算。

（二）存在的問題

“十三五”以來，按照中央和省委省政府預算改革的整體決策部署，省級交通部門在預算管理工作體系、預算資金制度體系、預算資金支出結構、預算資金統籌整合、全面預算績效管理等方面取得了一定的成效，省交通運輸廳已連續四年被評為省級部門財政管理績效綜合評價先進單位，2020年度在省政府部門先進單位中位列第一。但是，對標“科學、精準、績效”的預算改革高要求，結合當前交通預算面臨的新形勢，交通部門預算管理仍存在一些問題和不足，亟需以改革為引領，以問題為導向，進一步改革提升和規范加強部門預算管理工作。

一是預算管理制度標準體系不夠完善，預算編制依據不夠充分。其一，與財政事權和支出責任劃分改革相適應的“1+1+N”改革配套資金補助政策體系亟需進一步完善。為匹配財政事權和支出責任劃分改革，適應省道網規劃調整、交通強省建設等重大改革形勢，按照構建完善“1+1+N”改革配套政策體系的工作目標，新一輪“四好農村路”獎補等N項配套政策體系閉環尚未實現。其二，市縣因素法資金管理科學性需要進一步提高。“因素法”資金分配涉及因素過多過細，分配客觀科學性不夠，特別是與相關辦法相適應的省道建設及大中修、普通國省道日常管養、公路行業管理經費等“因素法”資金分配的具體因素、權重及測算公式均有待進一步明確。

二是預算資金統籌管理機制不夠健全，資金支出結構不夠優化。其一，部分預算收入未納入廳統籌安排。對上年度結余資金、審（核）價后節余資金、繳庫資金等，個別單位仍將其視為自有資金安排，缺少納入部門預算收入“一盤棋”統籌的大局觀念，部門預算資金統籌使用效率有待進一步提高。其二，預算編制歸口統籌有待進一步深化。安全應急經費等同類型支出預算由相關業務部門各自編報，未能歸口一個部門統籌審核管理，易造成多部門、多口子重復安排的情況。其三，預算資金統籌支持重點不夠突出。圍繞省委省政府和廳黨組重點工作部署，預算資金安排上不夠聚焦，精準性、引導性不足。例如，平安交通建設、共同富裕示范區建設等重點工作資金支持都還不夠聚焦。

三是預算項目編制前期工作不夠到位，預算執行情況不夠理想。其一，預算項目前期謀劃不足。預算編制存在“前期不充分、匆忙上項目、預算剛性不足、年中調整頻繁”的問題，預算項目儲備庫管理模式還未健全。其二，預算項目前期審核有待強化。項目法資金安排主體責任不夠明確，缺乏聯審復核機制，特別是在綜合交通投資計劃預算資金安排下達后，部分項目工可等前期工作未能如期完成或建設實施進度嚴重滯后，導致市縣“項目法”資金“下得快，花得慢”、執行情況不夠理想等問題。其三，跨年度預算項目資金安排不夠精準。部分預算項目資金安排缺乏對全周期預算滾動安排的考慮，資金一次性申請需求、一次性安排到位，與政府采購合同的資金支出計劃或項目建設投資計劃不匹配，造成項目資金年終結余多、預算執行率低等問題。

四是預算績效管理縱深不夠，資金使用績效不夠突出。其一，部分預算資金績效目標不夠清晰。部分項目支出績效目標設置不夠細化量化，或不能真正體現績效目標，總體上目標設置較為籠統，對資金使用的約束力不足、引導性不強。其二，重點項目支出績效評價覆蓋面不夠。部分重點項目支出僅開展了績效自評，對省級專項轉移支付市縣資金重點建設項目、重點政策制度等尚未進行全面評價。其三，預算執行監督和績效評價結果應用不足。對專項轉移支付市縣資金執行尚未建立常態化的監督檢查、信息報送等機制，在上級財政、交通、審計等部門專項檢查時，存在臨時布置、匆忙應對的情況。同時，市縣資金分配時還未充分體現績效因素，績效評價結果與預算資金安排掛鉤機制尚未完全建立，預算編制、執行、績效三者的有效銜接仍有不足。

五是管理方式數字化賦能不足。現階段預算執行情況跟蹤的數字化管理深度不夠，缺乏便利高效的信息系統支撐。預算管理信息化、數字化支撐不足，預算管理尚未實現全過程可追溯留痕管理。項目庫建設有待按全過程全鏈條管理進一步優化，對市縣預算執行動態監控有待依托信息化手段進一步完善。

二、交通部門預算管理面臨的形勢

（一）聚焦交通資金供需矛盾突出的新形勢，要求進一步樹立“過緊日子”的預算收支理念。

一是交通資金來源有限，難以滿足行業發展需求。“十四五”期，我省計劃完成綜合交通建設投資約2萬億元，同比增長45%，資金保障任務十分艱巨。目前，交通資金保障仍處于“內循環”狀態，除中央專項補助資金外，主要以中央返還燃油稅（基數加增量）為主，且返還增量多年未有增長，加上公共財力保障力度有限，難以支撐交通“穩投資、穩增長”的發展需求。同時，當前政策框架下交通投融資渠道受限，政府投資項目只能通過合規發行政府一般債券或專項債券舉借債務。但目前我省省本級地方政府性債務率已超黃色警戒線，未來新增省級政府債券資金額度存在極大不確定性。

二是財政收支緊平衡長期存在，需進一步強化“過緊日子”要求。在當前世界經濟環境不確定、新冠疫情巨大變量和減稅降費等政策性減收因素綜合影響下，財政預算收入形勢存在較大不確定性，收支緊平衡長期存在，要求進一步強化資金統籌和使用效益，財政資金分配要突出重點、提質增效。各項支出務必精打細算，要把每一筆錢都用在刀刃上、緊要處。要常態化貫徹落實“過緊日子”要求，加強財政資源統籌，在保證工作任務不減、工作質量不降的前提下，進一步壓減非急需剛性支出，壓減行政支出，降低行政成本。

（二）聚焦綜合交通改革的新形勢，要求進一步優化預算支出管理，強化財政資金配置效率。

一是進一步深化預算管理制度改革。自中央提出建立現代財政制度以來，預算管理制度改革持續推進深化。國務院于2021年印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），明確提出要進一步加強財政資源統籌，構建以績效為核心的集中財力辦大事財政政策體系和資金管理機制；規范預算支出管理，推進支出標準體系建設完善，建立健全預算項目庫管理機制；加強中期財政規劃管理。建立跨年度預算平衡機制，實現財力的動態平衡，強化中長期財政規劃約束力。

二是進一步推進財政事權和支出責任劃分改革落地。目前省級層面根據財政事權和支出責任劃分改革精神，著手構建完善配套政策體系建設，強化省級資金投入保障。其中，以省政府出臺的交通領域財政事權和支出責任劃分改革實施方案為依據，省交通運輸廳會同省財政廳已修訂完善交通運輸專項資金管理辦法，改革調整了交通專項資金的支持方向、分配方式等原則性規定，進一步強化資金的市縣自主統籌責任。其二，逐步完善省級資金具體補助政策，要求明確各項資金補助標準、范圍、資金管理方式等細則，如高速公路建設、普通國省道建設養護、水運基礎設施建設、通用航空建設、農村公路管養、運輸結構轉型升級等省級資金補助政策，要求進一步提高省級資金補助科學性、精準性。

三是進一步強化交通資金撥付使用監管。清廉交通建設明確要求加強資金管理領域清廉建設，強化預算剛性約束，對資金撥付使用進一步強化監管，嚴格撥付時限要求，加強調劑監督，加強項目內部審計和行業審計。近年來，中央和省級不斷加大資金監管工作力度。自新冠疫情以來，財政部對“中央直達資金”明確制定監控工作方案，要求各地認真落實直達資金監控各項任務和配套措施，相關部門協同發力強化直達資金日常監管和重點監控，確保資金安排符合相關制度規定、體現政策導向。聚焦實施好中央車購稅和燃油稅直達資金政策，要進一步強化對交通資金使用跟蹤監管。

（三）聚焦深化預算績效管理改革新形勢，要求進一步推進預算績效一體化閉環管理。

一是進一步探索全過程預算績效管理。根據“全方位、全過程、全覆蓋”實施預算績效管理的改革工作目標，2021年省財政廳將重點破解資金配置效率和使用效益不高、政策碎片化、績效目標不科學、重大政策出臺未全面評估等難題，明確建立重大政策事前論證評估機制、完善重大財政政策績效評價機制等重點工作。預算績效管理貫穿預算編制執行全過程，從源頭上對預算編制的精細化提出了更高的要求。

二是進一步推進部門整體績效預算管理改革。為準確地反映部門財政支出的整體績效，2014年起我省進行省級部門整體支出績效評價探索，進一步提高主管部門預算責任主體的積極性。省級交通部門將按照試點要求推進整體績效預算改革，圍繞部門職責、行業發展規劃、省委省政府重點部署任務等建立部門整體績效目標，進一步優化預算績效管理。

三是進一步提高預算管理信息化水平。以數字化改革為抓手，深化預算管理制度改革要求，增強財政透明度，用信息化、數字化手段支撐預算管理，規范工作流程。省級層面深化預算績效管理改革實施意見也提出，要按照“整體智治、協同高效”要求，依托數字化改革手段，加快打通包括預算項目庫、預算編制、指標管理、預算執行等財政管理系統鏈條，將績效業務規范全面融入預算一體化系統，實現全過程閉環管理。

三、改革舉措建議

部門預算編制要堅持目標導向、問題導向和結果導向，堅持“精準聚焦、零基預算、績效引領、數字賦能”的原則，深入貫徹落實國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》的要求，聚焦全省綜合交通發展新形勢新要求，聚焦“科學、精準、績效”的六字要求，圍繞實現“六個更”的目標，提出“六個進一步”的具體改革舉措，推動預算管理實現“權責清晰、績效引領、數字賦能、閉環管理、陽光規范”。

——績效引領：深化全面預算績效管理，強化預算支出制度標準體系建設，將績效因素嵌入資金補助政策或資金分配方案，明確預留一定比例的績效考核分配資金，待績效考核后下達。

——數字賦能：按照整體智治理念，推動數據共享、流程再造和業務協同，以數字化改革推進預算管理現代化，提升預算全過程全鏈條管理的數字化、智能化、智慧化水平。

——閉環管理：推進預算管理全過程一體化，分工完善預算審核、安排、下達、執行、績效監管等全過程全鏈條動態管理。推進資金補助政策全覆蓋、預算執行監控全覆蓋、重大資金政策績效評價全覆蓋。

——陽光規范：強化預算源頭控制，扎好資金使用的籠子，構建制度管權、管事、管錢的清廉交通建設長效機制。推動預算管理全過程留痕，進一步提升預算的陽光規范、公開透明。

具體改革舉措如下：

（一）預算標準更規范：進一步完善預算資金制度體系。

一是健全“1+1+N”財政事權和支出責任劃分改革政策補助政策體系。在《浙江省交通運輸領域財政事權和支出責任劃分改革實施方案》、《浙江省交通運輸發展專項資金管理辦法》“1+1”總體框架下，在已出臺高速公路、農村公路、水運基礎設施、通用航空發展等省級資金補助政策的基礎上，加快研究出臺國省道建設養護補助、運輸結構轉型升級獎補、新一輪“四好農村路”獎補等政策標準。同時，按照省委省政府重點工作部署，研究謀劃高質量發展建設共同富裕示范區、碳達峰碳中和等資金支持政策，完善“1+1+N”資金補助政策體系，提高預算資金管理規范性和引導性。

二是優化交通運輸發展專項資金分配機制適應財政事權和支出責任劃分改革。適當下沉國省道建設養護財政事權和支出責任，優化調整交通運輸發展專項資金結構，進一步提高“因素法”資金分配比重。強化市縣對“因素法”資金統籌的主體責任，市縣交通主管部門應及時主動加強與同級財政部門對接，按照當年實際重點工作任務盡早編實編細預算，提高資金統籌配置使用效率。省級各業務部門應嚴格落實《浙江省交通運輸發展專項資金管理辦法》要求，重點完善普通省道建設及大中修工程、普通國省道日常管養及公路行業管理經費等“因素法”資金測算的具體因素、權重、測算公式等，提高資金管理的科學性、合理性。

（二）預算謀劃更精準：進一步強化預算項目前期審核。

一是建立預算項目儲備機制。各級交通主管部門應增強規劃、計劃與預算安排的銜接，謀深謀細3～5年重點工作，并以項目為基本單元推進項目庫建設，建立健全項目入庫評審機制（重大項目入庫前應按規定開展事前績效評估）和項目庫動態管理機制，結合政策和項目實施進度，滾動編制項目分年度預算需求并納入預算項目庫；對未納入預算項目庫的項目，原則上不得安排預算。結合綜合交通“十四五”規劃及年度投資計劃，重點推進綜合交通建設項目庫建設，強化項目儲備和全過程動態監管機制。

二是強化預算項目資金安排審查機制。進一步壓實省級各相關業務部門的主體責任，加強對資金計劃安排的審查力度，確保項目年度內可實施、資金可全部執行。重點強化綜合交通建設投資計劃安排“雙審、聯審”機制，避免預算資金計劃安排審核單部門“內循環”，對下年度新列入計劃的項目和預計下年度難以全面具備建設條件的項目，原則上不納入下年度預算資金安排范圍；對本年度實施進度嚴重滯后于計劃的項目，將在下年度預算資金安排作酌情調整，切實避免因前期工作不到位、項目建設實施進度滯后等導致市縣“項目法”資金沉淀閑置、“下得快，花得慢”等問題。確保預算項目年度內可實施、資金可全部執行，從源頭避免資金沉淀問題。

（三）預算統籌更有力：進一步強化預算資金統籌管理。

一是強化收入全口徑統籌。進一步貫徹落實省委省政府“過緊日子”要求，按照“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”的要求，進一步加大預算收入統籌力度，盤活各類存量資源，及時清理結余結轉資金，壓減一般性支出，確保預算收入完整性，提高資金配置效益。

二是進一步明確預算統籌歸口管理業務部門全過程管理主體職責。各級交通主管部門應進一步明確預算統籌歸口管理業務部門全過程管理主體職責，分工完善預算審核、安排、下達、執行、績效監管等全過程全鏈條動態管理，強化預算管理業務部門與財務部門協同機制。省級層面在信息化、宣傳、科技、院校基建及條件建設等資金已明確統籌歸口管理的基礎上，重點強化綜合交通建設、綜合交通執法、交通安全應急方面預算資金的統籌歸口管理。

三是強化支出統籌保重點。積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定預算支出規模和結構。預算安排要圍繞中央、省委省政府重大決策部署，集中財力辦大事，重點增強對重大戰略任務、重要發展規劃、重大項目的財力保障，精準聚焦高質量發展建設共同富裕示范區、高水平交通強省建設、“四好農村路”示范省建設、碳達峰碳中和、安全與應急體系建設、科技創新補短板等領域的資金支持和引導，著力提高預算資金精準性、引導性和前瞻性。

（四）預算執行更到位：進一步強化預算執行監管。

一是建立預算安排與預算執行掛鉤機制。對市縣年度交通運輸發展專項資金總體預算執行率低于85%的，在次年度預算安排時對“因素法”資金一律壓減10%；低于90%的，一律壓減5%。交通運輸發展專項資金明確不得用于人員經費及樓堂館所等與交通項目建設養護和管理工作無關的支出，不得用于平衡年度預算。對交通運輸發展專項資金存在低效無效或無法執行等確需調整使用的，明確按規定及時調整預算，切實避免資金沉淀閑置，影響資金執行率。對“因素法”資金，強化市縣對資金統籌安排的主體責任，市縣交通主管部門應及時對接同級財政，按照地方預算管理要求統籌調整資金使用；對“項目法”資金，市縣交通主管部門應及時會同同級財政部門提出調整申請，由省廳會同省財政廳審核后聯合發文調整預算安排。

二是加大財政存量資金盤活力度。各級交通主管部門要定期組織做好交通運輸發展專項結余結轉資金清理工作，落實資金使用主體責任，對結余結轉項目實施清單式管理，切實采取有效措施加快資金執行。嚴格落實財政部門關于財政存量資金清理工作：對人員類項目，年度執行結束時，當年未支付的預算資金收回財政統籌；對運轉類和特定目標類項目，年度內已編制用款計劃的預算資金，可結轉下年繼續使用，連續兩年未用完的結轉資金收回財政統籌。

三是健全預算執行監管長效機制。各級交通主管部門應切實落實審計、督查等發現問題整改，進一步強化預算執行常態化監控，動態跟蹤掌握預算執行情況并落實約談通報機制。省級對市縣交通運輸發展專項資金從當年7月開始執行“月報送、季通報、年考核”機制，對資金執行進度嚴重滯后的地市實行約談，采取切實有效措施加快資金執行，避免資金“下得快，花得慢”、“重資金爭取，輕執行監管”等問題。

（五）績效導向更突出：進一步深化全面預算績效管理。

一是完善績效目標設置。在現有預算績效目標庫基礎上，進一步優化完善交通預算項目績效目標體系設置，提高預算項目績效目標質量，構建交通項目特色的績效目標體系。對需要財政預算安排的重大政策和項目應開展事前績效評估，形成指向明確、細化量化可測量的核心產出和效益指標。進一步加強預算項目績效目標的兩級審核，并將績效目標審核情況作為預算安排的重要依據，對績效目標設置不夠清晰、不夠精細的項目，原則上不予納入預算安排。

二是擴大預算績效評價覆蓋面。加快推進交通運輸領域全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系建設，將績效評價從項目評價向政策評價和部門整體績效評價拓展。在中央資金重大交通項目績效評價全覆蓋的基礎上，落實交通部門預算資金重點項目第三方績效評價常態化機制，省級層面牽頭落實重點項目完善年度績效抽評機制。

三是加強績效評價結果應用。各級交通主管部門要切實加強績效評價結果應用，將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，強化績效引導約束。省級各部門在制定資金補助政策或預算資金分配方案時，應明確一定比例的績效考核分配因素，待績效考核后下達資金。

（六）管理方式更智慧：進一步推動預算管理數字化改革。

一是加快推動全省綜合交通建設項目庫數字化建設。依托綜合交通三年大會戰作戰指揮系統、陽光監管平臺等現有信息化系統，結合車購稅普通省道和農村公路“以獎代補”數據支撐系統建設要求，打通中央、省、市縣各級交通建設數據資源，系統化構建全省綜合交通建設項目庫，完善建設項目入庫儲備、業務審查、統一復核、統籌平衡等資金分配前置工作程序，并逐步建立完善全覆蓋、全鏈條的建設資金執行使用監控機制，實現項目、計劃、資金等業務全流程數字化、可視化管理。

二是逐步提升預算管理智慧化水平。利用數字化手段，整合交通、財政現有信息化系統數據資源，推動預算管理流程再造，實現資金從預算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、流向明確、賬目可查、賬實相符，進一步提升預算的陽光規范、公開透明。爭取打通“交通建設項目庫”“陽光監管平臺”“預算一體化系統”“國庫集中支付系統”“地方政府債務管理系統”等信息化系統，適時開發專項轉移支付市縣資金智慧化監控系統，進一步加強中央直達資金、交通運輸發展專項資金及交通債券資金等預算執行全口徑監控管理。