發展公平而有質量的義務教育需要多少財政投入

李祥云 童澤峰

摘 要：落實黨的十九大提出的“努力讓每個孩子享有公平而有質量的教育”要求，就義務教育而言，必須解決兩個關鍵問題：一是明確界定“公平而有質量的義務教育”的含義，并確立其應達到的質量標準;二是測算每所學校達到設定的質量標準所需財政支出水平。借鑒美國“充足性教育”的含義，將“公平而有質量的義務教育”界定為使每一名學生達到一定的成績標準，該標準要能使每一名學生日后可以擁有平等接觸最高層次教育和就業的機會。在此基礎上，采用調查縣教研室設定的成績標準，運用成本函數模型對小學達到設定成績標準所需財政支出水平進行測算。結果表明，不同環境的學校實現公平而有質量的義務教育所需的財政支出水平不同，具體表現為學校環境條件越差，所需財政支出水平越高。本研究的政策意義在于，資源配置均等無法實現公平而有質量的義務教育，需要根據學校差異對其生均財政撥款標準進行調整。

關鍵詞：義務教育;質量公平;財政支出;測算

一、引言

黨的十九大提出，要優先發展教育事業，努力讓每個孩子享有公平而有質量的教育，這表明我國對教育公平的追求進入了一個更高的層次。就義務教育而言，關注重點從縣域內教育資源配置公平轉向教育質量公平，理念的改變必然對縣級義務教育財政投入提出了新的要求。在縣域內發展公平而有質量的義務教育究竟需要追加多少財政投入？弄清這一問題，除了須明確公平而有質量的義務教育的含義及其應達到的質量標準外，更重要的是找到一種方法來測算每一所學校達到設定質量標準所需的最低支出水平。由于我國提出的公平而有質量的義務教育在理念上類似于美國各州正在推行的“充足性教育”，本文借鑒這一概念對其進行定義，并采用調查縣教研室設定的質量標準，運用成本函數模型對縣域內每一所小學達到所在縣設定的質量標準所需最低支出進行測算。本文旨在就如何在我國義務教育階段貫徹落實黨的十九大提出的“努力讓每個孩子享有公平而有質量的教育”這一要求，在方法上提供一個可以借鑒的案例。

二、公平而有質量的義務教育的含義及其標準

義務教育是基礎教育的重中之重，對于國民素質提升和國家長遠發展具有重要意義（方超，2021;韓世梅，2021）。“公平而有質量的義務教育”是我國義務教育實現全面普及之后，向更高層次發展的必然方向和目標，是對我國義務教育發展提出的新要求（鄭石明和鄔智，2018）。不同于以往義務教育所追求的入學機會公平和教育資源均衡，這里的“公平”更多的是強調要實現教育結果公平。教育結果公平的實現是以入學機會公平和教育資源均衡分配為前提的，但同時也對教育資源均衡分配有了更高層次的要求。以往人們將教育資源均衡分配與均等分配等同，認為實現教育資源均衡就是讓每個學生獲得等量的教育資源。而教育結果公平的提出，則要求從學生個體需求出發，對具有不同需求的學生提供差異化的教育資源，以實現一定的教育結果（賈群生，2019）。這里的結果即學生達到一定的質量標準。因此，要實現教育結果公平，就需要弄清“質量”的標準。Satz（2007）認為，基礎教育就是培養平等公民的教育，而平等公民是享有平等政治經濟權利和自由，生活水平達到社會普遍標準的公民。因此，“質量”可以理解為學生享受到的教育標準要與他們日后成為平等公民所需的知識和技能相匹配。

“公平而有質量的教育”在理念上接近或類似于美國提出的“充足性教育”，二者都更關心教育結果，強調學校要使所有的學生都達到一定的教育成就標準。因此，界定公平而有質量的義務教育的含義，并確立其應達到的質量標準，可以從美國追求基礎教育的財政投入公平轉向“充足性教育”的過程中得到一些啟示。在20世紀60年代至80年代末，美國基礎教育追求的是財政投入公平（橫向公平）。Wise（1969）指出，基礎教育是基本公共利益，符合憲法中平等保護的條款，公共教育支出在所有州內的分配應該是均等的。基于該理論，各州提高了基礎教育的基本補助標準，并加大了對貧困學區生均支出的補助力度。美國追求基礎教育財政投入公平，在立法上取得了成功，但基礎教育的公平情況并未得到改善，生均教育資源在不同州或者學區間依然存在較大差距（Ladd和Hansen，1999），這引起了許多學者對基礎教育財政投入公平政策的批評。批評者指出，基礎教育財政投入公平理念假定個體是同質的，并強調相同個體享有相同的投入，但現實中的個體存在天生稟賦及生活環境的差異，相同的教育投入不一定帶來相同的教育結果。此外，基于投入公平理念而確立的學校財政撥款政策沒有設定學校撥款的最低標準，如果片面強調相同個體相同投入，還有可能會導致所有人享有教育資源水平的降低。例如，加州在推行生均財政支出均等化之后，整體教育支出占州財政支出的比重較之前更低了（Reschovsky和Imazeki，2001）。

伴隨著與公平相關的基礎教育財政辯論的展開，部分學者拓展了教育公平的內涵，他們認為教育公平并非意味著使每個學生都能夠接受完全相同的教育，或者擁有同樣數量的教育經費，而應該使每個學生都擁有其作為社會成員所必需的教育數量和質量（Johns， 1982）。因此，基于基礎教育財政投入公平存在的缺陷，20世紀80年代末美國研究者和政策制定者提出了一種新的基礎教育公平理念——“充足性教育” （Benson，1995;Minorini和Sugarman，1999）。Satz（2007）從培養平等公民角度推導出“充足性教育”的含義。她認為基礎教育的目標是培養平等公民，所謂平等公民是指有政治經濟權利和自由、生活水平達到社會普遍標準的公民。公民行使政治經濟權利和享有自由需具備一定的知識和技能，而基礎教育要保證每一個學生達到這一教育成就標準。這里的教育成就不僅包括閱讀、計算等認知能力，也包括社交、合作等非認知能力。她進一步指出，成為平等公民所需達到的教育成就標準是由整個社會人口平均知識和技能水平決定的，且這個標準不能太低，要使每一個兒童都能夠接觸到最高層次的教育和最好的工作機會。相比投入公平的教育理念，“充足性教育”的理念更關心教育結果，它要求每個兒童都能達到某一教育成就的絕對標準，這使得學校財政撥款更有利于弱勢群體，因為要使弱勢群體也達到同樣的教育結果需要更多的教育資源。因此，學校教育使學生享受到的教育質量標準要與學生日后成為平等公民所需的知識和技能相匹配。此外，在我國，家長普遍希望子女能夠通過接受好的教育來獲得創造更好生活條件的機會，以此來改變自己的命運（閆坤和孟艷，2019），而義務教育作為一項基礎教育，直接關系到學生是否能夠接觸到更高層次的教育。因此，借鑒美國“充足性教育”的概念，并結合我國民眾的實際需求，我們把我國“公平而有質量”的義務教育定義為義務教育學校需要達到一定的質量標準，且該標準要能使每一名學生擁有可以平等接觸最高層次教育和就業的機會。

“充足性教育”和“公平而有質量”的教育均要求學校達到一定的教育質量標準，因此要使這些理念成為可執行的政策，就必須對學校的教育質量進行度量。隨之而來的問題便是，義務教育學校所應達到的教育質量標準具體應該如何設定，以及應該采用什么指標來表示學校的教育質量？教育應使每位學生具有成為平等公民的知識和能力，其中認知能力可以通過標準化測試進行量化，非認知能力雖然無法直接度量，但是相關研究發現，認知能力和非認知能力間存在正相關關系，具有較強推理、閱讀能力的學生在合作和社交方面也會表現較好。因此，量化“充足性教育”水平可行的路徑就是設定成績標準，對學生的認知能力進行測試。在眾多研究中，學生成績都被作為一個重要指標來衡量教育質量。Bourguignon（2007）指出，當解釋跨國生產率的差異時，學生成績的差異比學校教育平均年限和入學率的差異更大，最容易體現教育結果的指標就是學生成績。此外，Hanushek（2003）發現，美國研究教育質量的學術文獻中，超過四分之三的文獻采用學生成績來衡量學校的教育質量。

我們認為，用學生成績作為衡量教育質量的指標是合理的。首先，當提到教育質量時，大多數家長和學生首先考慮的是成績。因此，用學生成績作為衡量學校教育質量的指標，讓學校的教育結果能夠滿足更多人的實際需求。其次，已有文獻表明，平等公民的能力包括認知能力（學生成績）和非認知能力（學生素質），而認知能力與非認知能力具有高度相關性（Dohmen等，2010）。最后，學生素質是一個“質”的概念，它很難通過標準化的測試進行量化，而學生成績本身反映的是“量”，它能夠通過標準化的考試成績客觀地體現。因此，我們認為選取反映學校教育質量的指標上，學生成績要優于學生素質。

確定用學生成績作為衡量義務教育學校教育質量的指標之后，我們要解決的另一個問題就是，在義務教育學校提供的教育質量標準要與學生日后平等的接觸更高層次的教育和就業機會相匹配的條件下，學生應該達到的成績水平該如何設定呢？我們認為，該問題需要廣泛的討論，凝聚社會共識，故在此不做深入探討。此外，在我們對B縣和W縣小學的實地調研過程中發現，縣教研室長期從事中小學教育質量檢測工作，由其制定的成績標準是相對科學和客觀的。因此，在本文的研究中，我們采用調查縣所轄小學的各科統考成績作為度量學校教育質量的指標，每所學校學生應達到的成績標準由該縣教研室給定。

三、公平而有質量的義務教育所需生均成本：測算方法、數據與指標構建

發展“公平而有質量”的義務教育需要保證學校擁有足夠的資源去達到教育產出的標準，即每所義務教育階段的學校要達到一定的教育質量標準，并且該標準要能使每一名學生擁有日后可以平等接觸最高層次教育和就業的機會。要達到一定的教育產出，就需要相對應的教育投入，其中，財政投入是重要的組成部分。因此，要實現這個教育質量標準，就需要財政為每所學校所需的教育成本提供保障（Odden等，2007）。Gthrie（1999）指出，實現“充足性教育”的學校支出就是指為了確保學校能保證學生達到規定的學業產出標準所需的最低經費或支出金額。因此，在明確公平而有質量的義務教育的定義和所需標準后，需要解決的另一個關鍵問題就是測算每一所學校達到給定質量標準所需的最低生均支出水平。

理論意義上，“充足性教育”的發展經驗有其獨特的優勢，但如何將這種實踐運用在發展我國“公平而有質量”的義務教育上就需要運用科學的測量方法。從國外已有的文獻來看，測算方法主要有成功學校法、專家判斷法和成本函數法。由于成功學校法很難找到符合條件的典型學校，專家判斷法得出的結論過于主觀（Costrell等，2008;Duncombe和Yinger，2011），故本文借鑒國外廣泛使用的成本函數法來測算學校提供公平而有質量的義務教育所需最低生均支出水平。成本函數法假設每所學校都在有效運轉，并且學校的投入與學生的產出之間存在一個教育的成本函數。該方法通過教育成本函數構造模型，并進而基于線性回歸的方法估算生均教育支出的邊際產出。相比于其他兩種方法，成本函數法可以用于測量在不同地區資源價格、學校規模和學生需求的差異下，這些地區所需教育經費的差異，很好地契合了本文的調研對象。

本文借鑒成本函數法來測算學校提供公平而有質量的義務教育所需最低生均支出水平。標準的教育成本函數法以學校是否可以自主調節和控制為依據，將影響學校支出的因素分為可控因素和不可控的環境因素。影響學校支出的可控因素主要是指學生成績。學生成績越高，學校所需支出水平也越高。影響學校支出不可控因素主要是指學校的資源價格和學生需求差異。一般而言，環境越差的學校，獲得同質教育資源的價格和有特殊需求學生的占比越高。此外，在我國，學生被要求就近入學，因此學校規模也是影響學校支出不可控的因素。在這些不可控因素中，如何確立學校資源價格是難點。學校教育資源包括師資、教學用品和設施等。在我國對義務教育基礎設施建設的大力投入下，不同學校間的基建支出差異較小。因此，學校間的資源差異主要體現在師資的差異上。同時，師資是義務教育階段學校的主要資源，因為教師工資大約占學校生均支出的70%，而環境艱苦的學校招聘一名同質教師需要支付更高的工資，因此對不同環境學校招聘同質教師的工資差異進行調整就顯得特別重要。考慮到這一點，本文采用的成本函數法包含教師工資估算模型，以確定不同學校招聘一名同質教師的工資差異。在此基礎上，用教師工資差異作為不同學校購買同質資源價格差異的代理變量，采用綜合教育成本模型進一步對因學生特殊需求和學校規模不同產生的生均支出差異進行調整。

（一）學校教師工資和綜合教育成本模型設定

考慮學校資源價格差異是運用成本函數法測算學校成本的一個優點。在義務教育階段，不同學校間的基礎設施差異較小，主要的資源差異為教師，因此本文使用通過構建教師工資模型得到的教師工資指數作為學校資源價格的代理變量。我國教師工資由基本工資、津貼補助、績效工資、社會保障和住房公積金繳費構成，其中基本工資反映的是教師的學歷和職稱;津貼補助主要由教齡和工作環境決定，如工作年限增加帶來的教齡津貼，在山區工作的山區津貼等;績效工資反映的是教師的工作業績;社會保障和住房公積金中的財政負擔部分按工資的一定比例由財政撥款繳納。另外，學校教師平均工資還會受學校規模影響，學校規模越大，教師平均工資越低，這主要是由規模經濟引起的。為進一步說明不同學校聘請一名同質教師的工資差異，將上述影響教師工資的因素分為可控因素和不可控因素。根據經典的教育生產函數理論，學生成績作為教育產出，且被視為教育投入的結果，學校可以通過控制教育投入影響學生成績。此外，教師質量信息在教師招聘過程中是公開透明的，學校可以根據自身需要選擇相應質量的教師，因此學生成績和教師質量是學校的可控因素。學校一旦運行，其環境是確定的，所以反映學校環境的特殊需求學生的占比、學校地理位置和人口密度屬于不可控因素。基于這些因素考慮，設定學校教師工資模型如下：

Wagei=K*scoreα12*qualityα22*environmentα32（1）

式（1）兩邊取對數，可得：

lnWagei=lnK+α1lnscorei+α2lnqualityi+α3lnenviyonmenti+ei（2）

其中，lnWagei表示i學校教師平均工資的對數;lnscorei表示i學校學生成績的對數，用來度量該校的教育質量;lnqualityi表示i學校教師質量的一系列變量;lnenviyonmenti表示i學校運行環境的一系列變量;lnK為常數項;ei是隨機擾動項。我們使用最小二乘法對模型（2）進行估計。

建立教師工資模型的目的是為了弄清不同學校購買資源的價格差異。影響學校達到給定質量標準所需最低生均成本的不可控因素，除了學校資源價格之外，還需考慮特殊需求學生的占比和學校規模。因此，需在工資模型的基礎上建立綜合教育成本函數模型對學生需求和規模差異引起的生均支出差異進行再一次調整。構建學校綜合教育成本模型：

Expi=A*scoreβ12*priceβ22*povertyβ32*scaleβ42（3）

式（3）兩邊取對數，可得：

lnExpi=lnA+β1lnscorei+β2lnpricei+β3lnpovertyi+β4lnscalei+εi（4）

其中，lnExpi表示i學校生均支出的對數;lnscorei表示i學校學生綜合成績的對數，用來度量該校的教育質量;lnpricei表示i學校的資源價格;lnpovertyi表示i學校學生的特殊需求;lnscalei表示i學校的規模;lnA為常數項;εi是隨機擾動項。同前一樣，我們使用最小二乘法對模型（4）進行估計。

（二）數據來源、指標構造與統計描述

為了獲得教育成本測算所需要的數據，課題組于2018年8—9月對中部地區的B縣和W縣進行了實地調查。其中，B縣為國家貧困縣，W縣為經濟發展水平較高的縣，兩縣都是國家義務教育質量重點監測縣，數據完整可靠，剔除不含六年級的點校，共獲得兩縣各51所小學數據。相關變量度量指標構造如下：

1. 教師工資水平

本次調研獲取了學校層面的教師工資與構成信息。通過加總學校在職教師的各項工資得到學校教師的工資總額，除以學校在職教師總數后，得到各學校的師均工資，取對數作為工資模型的被解釋變量。

2. 教育支出

在B縣和W縣2017年教育決算中，教育事業性經費支出由人員經費、公用經費和資本性支出構成。其中，人員經費是減去無法對當期教育結果產生影響的離退休費后的金額。資本性支出是跨期的預算決策，并非每年都安排，且這一部分經費在生均教育支出中所占比重較小，故沒有將其納入生均教育支出。經過上述處理后得到的教育支出總額除以學生人數即為生均教育支出，取對數作為學校教育總支出或成本度量指標。

3. 學生成績

小學有多門課程，其中語文和數學是核心課程。每學期期末，縣教研室要在全縣組織一次統考，以此來監測學校的教育質量。相較于其他年級的統考成績，六年級畢業統考成績直接關系到升學，社會關注度高，更能代表一所學校的教育質量。此外，在義務教育小學中，語文和數學具有同等重要的地位，因此，我們在構建學生成績指標時，對語文和數學學科賦予相同的權重。學生成績指標構建如下：六年級生均語文成績×0.5+六年級生均數學成績×0.5。將學生成績取對數作為衡量生均成績的指標。

4. 教師質量

衡量教師質量的指標包含教師的學歷（education）、職稱（rank）和工作經驗（age）。其中，學校教師平均學歷用本科、專科和高中（含中專）學歷人數占比乘以取得這些學歷需要的教育年限度量;學校教師平均職稱先按等級賦值，再計算加權平均數;學校教師平均教學經驗用教師的平均教學年限來度量。模型中代表教師質量的各變量均取對數。

5. 學校環境

我們用三個指標來度量學校環境：一是享受生活困難補助的學生占比（poverty）。該比重越高，代表環境越差;二是學校所在地理位置（location）。城鎮學校環境普遍優于農村學校，用虛擬變量來反映學校地理位置，城鎮學校為0，農村學校為1;三是學校所在地的人口密度（density）。目前我國強制規定義務教育階段學生就近入學，學校規模在很大程度上反映的是學校所在地的人口密度，故工資模型中在校生數取對數既代表學校規模也代表學校所在地的人口密度。

6. 學校資源的價格

我們用教師工資作為學校資源價格的代理變量。進入總成本模型的教師工資是通過教師工資模型預測的具有競爭性的工資指數，反映的是不同學校招聘一名同質教師的工資差異。

7. 學生特殊需求與學校規模

采用生活困難學生占比這一指標來度量學生的特殊需求。此外，對進入總成本模型中的學校規模設置了兩個虛擬變量，即用大于100且小于500以及大于500的在校生人數來考察學校規模對生均教育支出的影響。表1為相關變量的描述性統計。

表1報告了所有變量的描述性統計結果。表1顯示，兩縣所轄學校間差異最大的是學校規模，最大規模的學校在校生數有近三千人，規模最小的學校在校生數僅幾十人。兩縣所轄學校間差異最小的是教師學歷，這主要得益于近20年來國家對在職教師成人學歷教育的政策支持。另外，兩縣所轄學校間師均工資、生均教育支出、師均教學經驗差異都比較大。相比較而言，由于B縣是山區和國家貧困縣，W縣是位于江漢平原末端且經濟發展水平較高的縣，故B縣學校間生均成績和學生貧困率的差異要遠大于W縣。同時還發現，B縣師均工資和生均成本也遠高于W縣。

四、公平而有質量的義務教育生均成本測算結果與分析

（一）教師工資模型與競爭性教師工資指數估計

表2給出了兩縣教師工資模型回歸的結果，從表2中可以看出，兩縣學生成績均對學校教師平均工資產生了顯著的正向影響，這與已有國內外研究的結論是一致的，即增加教師工資有利于提高中小學的教育質量（Figlio和Kenny，2007;薛海平和王蓉，2016）。從反映教師質量特征的三個指標來看，B縣和W縣教師學歷、職稱和教學經驗均對教師工資產生了顯著的正向影響。此外，反映學校環境的兩個指標（生活困難補助的學生占比和學校所在的地理位置）對教師平均工資產生了顯著的正向影響，但是代表人口密度的學校規模對學校教師平均工資產生了顯著的負向影響，即學校規模

越大，學校教師平均工資越低，這主要是由學校規模經濟引起的。此外，W縣和B縣貧困生占比每提高1個百分點，教師的工資分別需要增加11.70個百分點和41.30個百分點，并且農村學校分別比城鎮學校高出4.10個百分點和23.60個百分點。

如前所述，建立教師工資模型的目的是構建教師工資指數以度量學校招聘一名同質教師的校際成本差異。教師工資指數構建包括以下幾個步驟：第一步，估計一個基準學校的教師工資水平作為比較對象，基準學校是解釋變量都取平均值的學校;第二步，預測各個學校招聘一名同質教師需要支付的工資水平。進行預測時，學生成績和教師質量指標取全縣的均值，學校環境變量取實際值;第三步，用預測的各學校招聘一名同質教師的工資水平除以基準學校招聘一名同質教師的工資水平乘以100，即可得到每個學校的教師工資指數。我們依據環境的艱苦程度將全縣學校分為兩類，即環境好的城鎮學校和環境差的農村學校。圖1給出了兩類不同學校招聘一名同質教師的工資差異。由圖1可以看出，對于B縣來說，環境好的城鎮學校只需要花費基準學校師均工資的93.534%的經費就能招聘一名同質教師，而農村學校招聘一名同質教師需要花費基準學校師均工資102.889%的經費。就W縣而言，環境好的城鎮學校僅花費基準學校師均工資78.319%的經費就能招聘一名同質教師，環境差的農村學校招聘一名同質的教師需花費基準學校師均工資116.347%的經費。總體來講，B縣縣域內不同環境的學校招聘一名同質教師的工資差異遠沒有W縣大，這主要是因為B縣屬于國家貧困山區縣，整體經濟發展水平較低，所有學校環境均較差。而W縣屬于經濟發展水平較高的丘陵縣，城鎮和農村所在地學校的地理和社會經濟環境差異比較明顯。

（二）學校教育成本模型的估計

在得到教師工資指數后，我們就可以用它作為學校資源價格的代理變量來估計學校總教育成本模型。表3報告了B縣和W縣學校教育成本模型的回歸結果。表3顯示，如預期一樣，兩縣的學生成績對學校生均教育支出均產生了顯著的正向影響，即提高學生成績需要額外增加教育支出。預測教師工資和享受困難生活補助的學生占比分別作為資源價格和學生特殊需求的代理變量，二者也均對生均教育支出產生了顯著的正向影響，這與Duncombe和Yinger（2008）使用紐約州數據估算教育成本模型得出的結論一致。相比于W縣，B縣的預測工資對生均支出影響更大，可能的原因是B縣教師工資占學校教育支出的比重比W縣更大。為考察不同學校規模對學校生均支出的影響，我們將學校規模分為三類，即在校學生數在100以下的學校、在校學生數大于100小于500的學校以及在校學生數在500以上的學校。從表3中可以看出，反映學校規模大小的虛擬變量的回歸系數顯著為負，且隨著學校規模擴大，生均支出下降的幅度也越大，這與Smet（2001）研究的結論是一致的，即不考慮私人成本，學校規模與公共教育支出呈“L”形。僅從節約公共支出的角度來看，一個縣初等學校規模越大，所用公共資金越少。

（三）縣域內學校達到給定質量標準所需最低生均支出水平測算

在得到學校總成本函數之后，我們就可以利用它來測算B縣和W縣所轄小學達到給定的質量標準所需最低生均支出水平。具體估算分三步：第一步，確定每所學校應達到的質量標準;第二步同前一樣，測算基準學校達到給定質量標準所需最低生均支出水平，并制定學校生均支出指數;第三步，測算所有學校達到設定質量標準所需最低生均支出水平。

1. 縣域內每所學校應達到教育質量標準的設定

前面我們將公平而有質量的義務教育界定為使每一名學生達到一定成績標準，且該成績標準要能使每一名學生日后可以平等地接觸最高層次的教育和就業機會。學生成績標準的設定，由長期承擔學校教育質量監測任務的縣教研室憑經驗給出。由于各縣的條件、教育基礎和考試難度不一樣，不同縣給出了不一樣的成績標準。就B縣而言，2017-2018學年，小學語數統考綜合成績平均為65.8分。當地縣教研室認為，要想實現有質量的小學教育，六年級畢業考試通過率至少應達到70%，低年級統考及格率至少應達到80%，經測算生均綜合成績至少需達到72分。若六年級畢業考試通過率達到80%，生均綜合成績最低需達到80分左右。就W縣來說，由于經濟發展水平較高，教育條件和基礎較好，2017-2018學年度，小學生均語數綜合成績高于B縣近10分，達到了75.4分。在我們與W縣教研室的溝通中，他們認為一所合格學校各年級統考尤其是六年級畢業考試通過率應達到80%。按照通過率達到80%的要求，我們測算出全縣所有學校生均語數綜合成績至少應在81分。若進一步使其通過率達到90%，全縣生均語數綜合成績至少應達到85分。

2. 基準學校達到給定質量標準所需最低生均支出水平測算

基準學校是指除學生成績以外，其他影響教育支出的因素均處于平均水平的假設學校。基準學校最低生均支出測算是將總成本模型中學生成績以外變量的回歸系數與其變量的均值相乘，將得到的結果添加到截距項后，再加上設定的成績標準與學生成績回歸系數的乘積，并取反對數。測算基準學校達到給定成績標準所需生均支出的目的是制定教育支出指數，以此為縣財政局采用差異化的生均撥款標準提供依據。表4給出了不同成績標準下B縣和W縣基準學校、城鎮學校和農村學校所需的最低生均支出。具體來說，當B縣生均綜合成績標準設定為72分時，基準學校所需最低生均支出為12982元，城鎮學校達到此標準僅需要花費基準學校84.90%的生均經費，而農村學校要花費基準學校生均支出的110.40%的經費才能達到此標準。當成績標準提高到80分時，基準學校所需最低生均支出上升到13433元，相應地，城鎮和農村學校達到此標準生均支出在原有的基礎上各需要提高383元和498元;W縣成績標準設定為81分時，基準學校所需最低生均支出6668元，城鎮學校達到此標準所需最低生均支出要比基準學校低近16個百分點，農村學校達到此標準所需最低生均支出則高出基準學校15.5個百分點。當W縣設定成績標準提高到85分時，基準學校所需最低生均支出相應地提高到了6819元，其中城鎮和農村學校達到此標準生均支出分別需增加了128元和174元。

無論是B縣還是W縣，農村學校達到相同成績標準所需生均支出遠高于城鎮學校，這主要是由農村學校招聘一名同質教師所需工資成本高、困難學生多和學校規模過小等不可控制環境因素造成的。另外，B縣基準學校所需生均支出遠高于W縣，其中一個重要的原因是B縣是山區縣，辦學成本高。

3. 所有學校達到設定質量標準所需最低生均支出水平測算

測算所有學校達到設定質量標準所需最低生均支出水平，實際上就是調整基準學校達到設定成績標準所需的最低生均支出水平，以反映其他學校獨有的特征，具體方法為：用基準學校達到設定成績標準所需的最低生均支出乘以某所學校教育支出指數和在校學生數，再除以100，其結果即為某學校達到設定質量標準所需最低生均支出水平。

需要注意的是，測算所需最低生均支出的學校僅限于實際成績低于設定成績標準的學校。對于沒有達到設定成績標準的學校，若測算的最低生均支出與實際生均支出的差額為正，則代表該學校需要額外財政撥款。若差額為負，則表示該學校目前的生均支出水平已超過了達到設定質量標準所需的最低生均支出水平，該學校沒有達到該設定質量標準的原因不是因為財政撥款不足，而是環境、效率等其他因素所致，對于這樣的學校無需額外財政撥款。B縣和W縣達到各自給定不同成績標準所需最低生均支出水平的測算結果見表4。

表4顯示，B縣生均綜合成績設定為72分時，在未達標的35所學校中共有31所學校需額外增加財政支出，共需額外增加財政支出0.860億元，占實際支出總額的37.1%。其中，城鎮有12所需額外增加財政支出，共需增加0.756億元;農村學校有19所需額外增加財政撥款，共需增加0.104億元。若進一步將B縣生均綜合成績提高到80分，僅有1所學校達到設定的成績標準，在余下50所沒有達到這個成績標準的學校中，需要額外增加財政撥款的學校有31所，共需額外增加財政支出0.942億元，占實際支出總額的40.6%。

W縣生均綜合成績設定為81分時，在37所未達到設定成績標準的學校中有30所需要額外增加財政撥款，共需額外增加財政撥款0.266億元，占實際財政支出的16.0%。其中，城鎮未達標需要額外增加財政支出的學校有10所，共需額外增加財政撥款0.174億元;農村未達標需額外增加財政撥款的學校有20所，共需額外增加財政支出0.092億元。若進一步將生均綜合成績標準設定為85分，僅有4所學校達到設定的成績標準。在47所生均綜合成績未達到85分的學校中，有32所學校需額外增加撥款才能達到設定的成績標準。

五、結論與政策建議

縣是我國義務教育供給的責任主體，要在縣域內落實黨的十九大提出的“努力讓每個孩子享有公平而有質量的教育”，縣財政就必須為每一所學校提供經費保障，而這需要弄清楚每一所學校達到給定質量標準所需的最低生均支出水平。本文以B縣和W縣為例，運用成本函數法對其所轄小學發展公平而有質量的義務教育所需最低生均支出水平進行了測算，其結果概述如下：一是不同環境的學校要聘請一名同質教師需要不同的工資水平，環境越差的學校，聘請一名同質教師所需的工資水平也就越高;二是學校教育支出與教育質量或學生成績存在顯著的正相關關系，即提高學生成績標準需要額外的增加教育支出，設定的標準越高，額外增加的教育支出越多;三是綜合考慮學校資源的價格、學生的特殊需求和學校規模等因素后，不同學校達到相同質量標準所需生均支出水平存在很大差異。那些環境艱苦、貧困生占比大且規模較小的農村學校要比城鎮學校花費至少一倍以上成本才能達到相同的成績標準;四是在未達到縣給定成績標準的學校中，有一小部分學校目前實際生均支出水平已超過了達到給定成績標準所需的最低生均支出水平，之所以沒有達到給定成績標準的原因，是因為一個地區的教育水平不僅需要財政的支持，還受當地環境、效率等因素的影響，例如，某些地區由于社會經濟發展水平低下，教育水平存在一個上限，達到該上限后，不論再增加多少財政撥款，教育水平都不會再得到提高，再比如由于學校在使用教育撥款的過程中存在低效率行為，造成了部分資源浪費，使得需要額外的支出去彌補，而這部分支出本可以通過提升效率來避免。

基于上述研究的結論，縣域內要落實黨的十九大提出的“努力讓每個孩子享有公平而有質量的教育”，應著手做好如下幾個方面的工作：一是我國義務教育公平的理念已由“資源配置公平”轉為“結果公平”，相應地，指導我國義務教育財政撥款的原則也應由過去的“橫向公平”轉變為“縱向公平”，即不要片面追求學校間投入均等，而是對于條件差和特殊需求學生多的學校給予更多的財政支持，以確保其達到最低的教育質量標準;二是凝聚共識，明確公平而有質量的義務教育的含義，并確立其質量標準。標準制定既要考慮民眾對教育質量提升的需求，同時也要考慮當地經濟發展水平和財政承受能力;三是注重學校財政資源使用的效率，對未達到質量標準且資源浪費的學校問責，并實行績效撥款;四是從美國“充足性教育”實踐和本文測算結果來看，追求公平而有質量的義務教育，需要大幅度增加義務教育的財政投入，這對于財力比較薄弱的縣財政來說，無疑是一個很大的負擔。因此，需要以達到政策給定質量標準所需的最低支出水平為基礎，重新確立中央、省和縣義務教育支出的分擔比例。在當前我國義務教育財政支出“以縣為主”的模式下，中央政府應承擔起保證每個孩子都能接受義務教育機會的責任，而省級政府則應該承擔省域內均衡義務教育投入的責任，同時應賦予縣級政府更大的自主權。

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How Much Financial Investment is Needed to Develop Fair and Quality Compulsory Education？

—A Case Study of Elementary Schools in County B and County W

Li Xiangyun and Tong Zefeng

（School of Public Finance and Taxation， Zhongnan University of Economics and Law）

Abstract：To meet the requirements set by the 19th National Congress of the Communist Party of China that ‘Efforts must be made to enable every child to enjoy fair and quality education’， in the field of compulsory education， two key issues must be addressed. The first is to clearly define the meaning of ‘fair and quality compulsory education’ and to establish the quality standards to be?? met. The second is to measure the level of financial expenditure required for each school to satisfy the set quality standards. This paper draws on the meaning of ‘adequacy education’ in the United States， and defines ‘fair and quality compulsory education’ as allowing every student to reach a certain quality standard. The quality standard should enable every student to have equal access to the highest possible level of education and employment opportunities in the future. On this basis， this paper adopts the quality standards set by the Teaching and Research Offices in the survey counties， and uses the cost function model to measure the level of financial expenditure required for rural primary schools to reach the set quality standards. The results show that schools in different environments require different levels of financial expenditure to achieve fair and quality compulsory education. The specific manifestation is that the worse the school environmental conditions are， the higher the level of financial expenditures is required. In addition， equal resource allocation cannot bring about fair and high quality compulsory education， and the per-student financial appropriation standard needs to be adjusted according to school differences.

Key Words：compulsory education; fairness of quality; financial expenditure; measurement and calculation

責任編輯 鄧 悅