我國應對人口老齡化養老服務的模式研究

王慶德

摘 要：隨著我國老齡人口的不斷增長，老齡化發展態勢日漸嚴重，老齡化發展問題受到各界的關注。本文討論我國養老服務模式的構成現狀，從居家養老、社區養老、機構養老三種模式的市場選擇與場景融合，形成我國應對人口老齡化的養老服務的模式建議。

關鍵詞：人口老齡化;養老服務;居家養老;社區養老;機構養老

中圖分類號：F24 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.18.036

“老有所養”歷來是我國人民追求美好生活的重要內容。我國的養老市場和居民養老需求正在發生深刻變化。發展適應新時代的養老服務組織形式和養老市場管理機制，是充分釋放全面深化改革的民生福利，給人民群眾帶來切實獲得感的重要途徑，具有重要的理論和現實意義。本文內容旨在討論我國養老服務模式的構成現狀和空間結構，即在公共衛生事業高速發展、新興高技術產業快速崛起的環境下，從居家養老、社區養老和機構養老三種模式的市場選擇、場景融合及內容轉型。

1 養老模式的空間結構

隨著人口老齡化趨勢加深、家庭小型化和“未富先老”等問題疊加，我國養老產業面臨的挑戰日趨嚴峻。為應對挑戰，我國在“十一五”期間制定了“9073”工程。這一規劃具體而言，就是選擇居家、社區和機構養老的老人大約各占總老齡人口比例的90%、7%和3%。“9073”工程提出以來，我國養老產業和養老事業實現了快速發展，基本的養老保障、養老設施和養老服務體系已在全國范圍內得以確立。

我國有長期且深厚的“孝道”文化底蘊，居家養老是兩千年來我國養老的主要模式。但隨著青壯年勞動人口不斷向大型城市，尤其是一線城市集聚以及與之同時發生的城市房價的急劇上漲，大量離開家鄉的城市化一代面臨在經濟上無法支付所需的住房，從而無法與年老父母在新定居城市共同生活的現狀。這一現狀與我國傳統家庭養老基本模式產生了矛盾。

隨著城市化進程的逐步推進，效仿西方經驗推行“社會養老替代家庭養老”的論調一度獲得廣泛關注。但實踐證明，社會養老的替代作用盡管存在但并不能起到所期望的顯著效果，它只是面對孤寡、失能老人無法由家庭所照顧時社會應該提供的補充手段，而家庭養老的主導地位實際上無法也不應被替代。

同樣應該注意到的是，傳統孝文化中核心的“供養”“奉養”體現出的養老理念，首先是重視對老年人物質需要的供應，而輕視乃至忽視對老年人非物質需求的關注與滿足;其次是偏離老年人在養老事業中的“主體地位”，將老年人視為受供奉的對象，進而在供給養老服務時忽視老年人的多樣化的現實需求。而當今我國社會的消費正處于全面升級的進程中，居民的基本消費不再僅僅包含傳統的衣食住行，更要包含新興的，尤其是更加傾向于滿足消費者心理需求的醫療、教育、娛樂等全新需求。與此同時，隨著居民收入水平的提升、社會分工的深化，普通家庭往往不再具備脫離市場獨立完成養老事業的能力。因此，在人口結構條件趨于嚴峻的現狀下，解決我國養老問題既要尊重傳統文化下以家庭為主的養老觀念，也要符合我國經濟發展的基本趨勢。

1.1 居家養老與社區養老

居家養老包括但不限于生活照料、健康照料和精神關愛。居家養老一般是指由家庭成員承擔主要照顧責任，由專業照料者上門提供服務，或者老年人前往社區日間服務中心接受部分家庭成員難以實現的服務類型。

居家養老與家政服務和家庭保姆在服務內容、角色定位和服務性質都有區別。家政、保姆的服務內容更加偏重于生活服務，其從業人員培訓主要針對清潔、烹飪等與健康無關的服務，本質上是部分替代因工作無暇陪伴父母的子女。在我國家政服務是完全的市場化服務。居家養老服務更偏重老人的健康護理，其從業人員專業和培訓也以醫療護理知識為主，在家庭中扮演的是老年人的“專業照料者”，是對“非專業照料者”即老人的子女親人的補充，此外，居家養老服務是準公益服務或者純公益服務，服務主體較多依靠財政補貼、公益組織和社區志愿者。

老年人健康和生活需求種類多、服務專業性強。比如針對失能、失智等自身生活障礙或者失獨、孤寡老人缺少收入來源和親人陪伴，都會有特定的機構提供針對性服務。而以生活輔助、陪伴等為主要服務內容的志愿者團體等，則可以提供更加廣泛的面向社區全體老人的服務。

社區養老一詞是指在政府主導下，合理配置社區養老服務資源，為社區內的居家老人就近提供服務。養老服務主要包括保障性和福利性兩種類型，前者由政府托底，服務部分有特殊困難的老年人，后者則是在政府引導下由社會力量進入社區服務全體老年人。

關于社區養老如何實現“9073”規劃的依托功能，當前國內主流觀點是通過大型專業化機構支撐全區域的失能失智老人護理，在此基礎上建立小型分支機構，進駐轄區內的社區進行社區內老人的日間照護，同時依托這些小型分支機構，派出輔助家庭養老的具體服務活動。

居家和社區養老服務綜合性強但責任主體分散，除了發達地區外現有服務機構稀少，專業高技術人才匱乏。居家和社區養老的服務發展僅依靠政府和社區工作人員難以實現，必須借助志愿服務等多種社會力量。目前我國的養老志愿服務仍有很大的發展空間，特別是鄉村邊遠地區，往往缺乏相關的社會工作服務人員和機構。相比城市和發達地區，我國鄉村邊遠地區的老年人不僅同樣面對各類健康和生活困難，由于其基礎設施差、收入保障弱、社交途徑少，往往更需要各類生活服務和精神陪伴。

1.2 機構養老

機構養老就是讓老人在特定的場所集中生活，并由專業照料者提供系統化、專業化和集中化管理的生活照料與衛生服務。與居家社區形式的養老服務相比，機構養老最大的區別就在于服務發生的地點和管理方式的變化，老年人需要離開家庭到專業養老機構居住生活。在我國，擁有養老機構資格的服務主體主要包括敬老院、福利院、老年公寓等。

現階段我國養老機構主要分為以下幾種：首先是政府主導設立、政府承擔相關費用的、面向老年人中有特殊困難的群體，如為“三無人員”和“五保戶”提供生活照料的福利機構;其次是企業單位為本單位職工設立的養老院，由企業承擔老人的照顧費用;最后是近年來逐漸發展的市場化養老服務機構，其費用則需要老人家庭自行承擔。

盡管民政部規定的養老機構種類多樣，但目前我國機構養老服務仍然存在服務初級、單一的問題，特別是福利性質的養老機構，往往只能提供基礎的生活照顧服務，在醫療護理、營養健康、精神關愛以及臨終關懷方面都存在欠缺。這種服務缺失在臨終關懷方面尤其突出，目前大約只有5%的養老機構是具有提供臨終關懷服務的能力。

人才短缺是機構養老服務單一的重要原因，老年人健康護理需求強烈，但是由于薪資待遇和社會認同等問題，傳統養老機構往往難以招聘專業的醫療從業者為其效力。相反，很多養老機構半數以上的從業者教育水平不高，特別是缺乏相關專業資質培訓。一些養老機構得到政府的經濟補貼和產業政策支持，為企業下崗職工、外來務工者和本地進城農民提供就業崗位，但是卻沒有對這些職工進行相關培訓，也在一定程度上導致機構養老服務水平良莠不齊。

據民政部統計數據，截至2020底，共有養老機構38萬個，同比增長104%，比 2015年底增長338%;養老機構床位4381萬張，同比增長126%，比2015年底增長 349%，取得較大成效。機構養老已然成為我國重要的養老形式，但是與此同時，服務齊全、口碑較好的養老機構床位難求，而服務水平欠佳的機構空置現象嚴重。公辦、民辦養老機構在服務水平和資源利用水平上出現分化，民辦機構相對缺乏有力的資金和政策支持，普遍存在人才缺乏服務水平不如公立機構的現象。與此同時養老機構的空間分布也與需求不平衡，位于城中心的養老機構往往較為陳舊且規模較小，新的大型養老機構難以在靠近城市中心的地段獲得建設用地，只能選址在較為偏遠的郊區地帶，給入駐老人進城回家和子女探訪照顧造成不便。

2 養老服務空間結構演變趨勢

我國養老產業和養老事業的發展可以被總結為以下兩個階段：養老設施與服務向綜合性養老機構、養老地產集中;養老設施與服務向社區的小微機構擴散。養老地產是我國養老第一階段最為明顯的發展態勢，最近十年，國內誕生了一批市場化運作、提供服務老年客戶衣食住行基本保障和醫、教、養、娛全方位增值服務的綜合性養老機構。這一類養老機構既服務于傳統意義上需要機構養老的失能失智老人，也服務于健康老人。典型案例有效仿美國持續照料退休社區（Continuing Care Retirement Community，CCRC）的北京太陽城養老社區、提供“機構—社區—醫院”聯動整合照護的玖玖江南養老中心以及與養老保險結合的泰康養老旗下機構等。一批綜合性養老機構的崛起，有效地整合了場地配置、設施建設、資金投入和醫養服務的資源，也刺激了我國居民的養老需求。但同時也應注意到養老機構床位供不應求與高空置率并存;護理型服務嚴重短缺和健康養老過度建設并存;大型高檔養老機構受到追捧和保障性養老院慘淡經營并存;養老產業發展迅速與養老事業進步緩慢并存的諸多問題。總體而言，集中于養老機構的養老資源，歸根結底只能服務于部分老齡人口，而非我國養老問題的最終出路。

因此，在2015年前后，我國出現了養老回歸社區的新趨勢。大量旨在服務進入社區、服務家庭的小微養老機構在這一階段快速發展，社區養老的依托地位也日益重要。然而在這一過程中，一方面提供服務的小微機構不僅資金、人才和服務資源缺乏，而且缺乏有效的盈利模式與類似綜合性機構，“以入住率為核心”的戰略抓手、小而散的經營模式，難以控制運營成本和維護團隊，更難以形成品牌效應和競爭優勢。另一方面，針對養老問題，現有的市場組織形式和管理體系缺乏小微機構的準入、監管規則，服務質量難以保證。現有的社區管理機制尚不具備與社區養老依托作用相匹配的依托功能，現有框架下的傳統養老設施與服務不能滿足人民群眾對美好生活的追求，而多元化的新型設施與服務又難以開發和利用。這就使得建立社區養老依托體系的新模式成為養老問題理論研究和實際發展重要的切入點和破題思路。

相對于居家養老與機構養老，社區養老有其特殊性，這種特殊性主要表現在服務與服務對象間缺乏明確的中介責任主體。居家養老由老人自己或者老人的親友來選擇并決定老人接受何種服務，機構養老則由機構本身提供對老人服務或者專業服務供應商通過機構對老人提供服務，而社區養老系統并沒有明確任何一方承擔相似的責任。社區養老目前更傾向于一種空間概念，各種依法設立的養老機構、日間照護中心、老年大學以及各類市場化養老建設、養老服務企業分散在社區的空間中。社區養老服務活動的組織和監管實質上仍然是對每個機構的組織和監管。社區養老具有較強的場景性和多元性，其服務包含護理服務、家政服務、物流服務乃至家裝服務等適用不同監管規則的服務種類。結合社區養老服務的企業往往規模小、數量多，勢必導致組織監管的“碎片化”，造成“九龍治水”的局面。這既會增加政府監管成本，造成公共資源浪費;又會增加小微企業負擔，打消其經營積極性。與此同時，作為社區這一空間服務管理實際承擔者的物業公司，則始終沒有被納入社區養老的組織監管范圍，在支持有意愿進入社區的養老服務企業，往往缺乏資源調配的自主決定權。這就進一步使得原本可以服務社區的小微企業被管理社區的物業企業擋在社區門外，無法提供有效服務。

以北京市石景山區玉海園社區的社區養老物業責任中心為例，在社區物業公司組織下，利用社區閑置資源建設老年大學、社區療養院、日間照護中心、老年食堂（及其外賣）等設施;引進有資質專業適老改造企業、老年養護服務企業、智慧醫療企業服務社區內的老年群體。在區政府的授權下，該試點項目有效充分發揮資源配置的自主決定權，收回社區內大量原本被挪作他用的養老建設配套設施用地，突破了原有物業企業的行業資源局限，吸引了響應政府試點授權的服務企業。這一試點項目既令物業企業形成了組織社區服務的地緣優勢，即利用物業企業對社區內用地、設施的信息優勢因地制宜支持小微企業進駐，又增加其地緣優勢，即服務領域跨行業資源信息調配能力。

3 結語

總之，與專門的養老機構和養老型社區不同，養老產業在社區環境發展時面臨的是多元化的微觀人口結構，特別是在我國的社會文化傳統影響下，存在許多自我照顧的同時在家中承擔撫養年幼孫輩責任的老年人。這些老年人往往為了提升孫輩的生活質量犧牲自身的生活質量，在社區場景下發展養老產業，需要對“養老”和“托育”兩個社會服務場景進行通盤考慮，順應國家“十四五”期間統籌“一老一小”基本人口服務體系建設的發展方向，在國家關注的重點社區服務項目中尋找發展機遇。

參考文獻

[1]朱博，陳姝興.我國城鎮居民消費結構的區域差異研究——基于東中西部地區的面板數據模型[J].區域經濟評論，2014，（3）：5.

[2]謝玲麗.特大型城市低生育水平下人口老齡化和高齡化的應對策略[J].人口與計劃生育，2011，（12）：3.

[3]王兆鑫，李小雨，晏玉潔，等.“互聯網+”在創新社區養老方式中的探索研究[J].西部經濟管理論壇，2018，29（2）：8.

[4]劉夢琪.我國老年人心理健康影響因素及政策建議研究——基于2015年中國健康與養老追蹤調查[D].杭州：浙江大學，2018.

[5]劉宇飛.社會工作者與志愿者的合作研究[D].北京：中國青年政治學院，2020.