農村最低生活保障制度保障標準的合理性分析

陶紀坤　孫培棟

摘要：農村最低生活保障制度是鞏固脫貧攻堅戰勝利成果的關鍵一環，但一直以來我國地區發展不平衡，使農村最低生活保障制度保障標準存在著不公平現象。本文從絕對公平與相對公平兩個角度來研究農村最低生活保障制度保障標準的合理性。絕對公平問題上，將現行農村低保標準與理論測算標準進行比較。相對公平問題上，引入保障水平與福利依賴傾向兩個指標，結合不同地區經濟發展水平，將中部、東部、西部三大地區的農村低保標準進行橫向與縱向比較。研究發現：從絕對水平看，當前農村低保標準水平全國各地總體仍然偏低;從相對水平看，我國西部地區農村低保標準相對合理，東部地區由于過高的保障水平從而產生了福利依賴現象，而中部地區表現為過低的保障水平并且不存在福利依賴。上述發現為進一步完善農村低保政策提供了新的思路，即需要繼續提高中西部省份的低保標準，加大對中部地區的轉移支付力度，逐步取消低保政策與其他社會救助項目的捆綁。

關鍵詞：農村;低保標準;合理性

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1672-626X（2022）04-0070-12

公共財政理論認為，解決貧困問題的收入再分配政策應該是中央政府的責任。而事實上，包括中國在內的不少發展中國家在治理貧困項目的實施與資助方面出現了權利下放的現象[1]。有學者從信息不對稱角度去解釋出現分散化治理的原因，即在資格認定上，地方比中央更加了解當地的情況，而這種信息不對稱在發展中國家更加普遍[2]。還有學者認為，地區間存在巨大的經濟差異，不僅表現在居民收入上，還表現在物價水平上，區域差異和貧困狀況決定了需要采取分散化貧困標準[3～5]。雖然分散化治理貧困具有諸多好處，但由于全國治理貧困的目標并不統一，而治理成本往往主要由地方承擔，導致了貧困地區治理貧困的支出必然低于其他地區。

2007年，我國在全面建立農村最低生活保障制度時，便確定了由地方政府根據當地的經濟發展水平和財力狀況制定實際出發的最低生活保障制度保障標準（以下簡稱低保標準）這一原則，中央政府對財政困難的地區給予補助，用于貧困治理的資金主要由地方政府承擔。但中國不同地方經濟發展水平的差距，導致了低保標準的巨大差異。貧困地區的地方政府受自身財政所限，制定的農村低保標準甚至還沒有達到農村居民的基本生活需要，而地方財政富裕的省份，制定的農村低保標準遠遠超出基本生活需要。為此有學者認為，雖然農村低保標準整體上為農村低保戶提供了足夠的收入，但并沒有降低中國的整體貧困水平[6]。而且貧困救助上的差異也帶來了公平問題，同樣貧困的居民因為居住城市的不同而享受不同待遇，這體現了相對的橫向不公平。

本文從絕對公平與相對公平兩個方面探討農村低保標準的合理性問題。絕對公平是指農村低保標準能否滿足當地居民的基本生活需要，這是貧困治理政策最基本的要求。相對公平指各地區間保障水平的相對比較，這就包括兩方面的考量：一是經濟發展水平高的地區制定的低保標準是否存在福利依賴現象，二是經濟發展水平低的地區是否存在保障力度不足的現象。

一、文獻綜述

制定一個合理的農村低保標準對改善民生、縮小地區間差異、最終實現共享經濟發展成果有最直接的作用。2020年底中國宣布消除了絕對貧困，中國貧困治理的重點從絕對貧困轉向相對貧困，這對農村低保制度提出了新的要求。關信平（2021）認為在其他社會救助項目與低保脫鉤（不再以低保對象為限）的情況下，農村低保標準應不低于當地人均可支配收入的35%[7]。對低保標準測定的方法主要以馬丁法、擴展性線性支出系統模型（ELES）以及恩格爾系數法為主。邊恕等（2017）通過馬丁法測算了遼寧省農村居民的低貧困線與高貧困線，發現當前農村低保標準不能滿足居民生存需要[8]。鄧大松和仙蜜花（2015）借助ELES模型分析湖北省低保標準，得出現行低保標準整體水平明顯低于模型測算值的結論[9]。王倩和畢紅霞（2016）以ELES測算農村低保標準的三個層次：生存型標準、基本型標準、發展型標準，得出現行標準低于生存型標準的結論[10]。畢紅霞等（2012）采用恩格爾系數法對農村低保標準進行探討，發現現行低保標準與測算低保標準差別過大，基于我國地區間社會經濟發展的非均衡性，建議增加發達地區向欠發達地區的轉移支付力度[11]。關于低保標準區域性比較的研究，王增文（2009）引入農村低保救助力度系數和生活救助系數，從橫向和縱向對中國31個省份的農村低保救助水平進行評估，發現在剔除經濟發展等因素后，東部地區保障標準明顯高于中西部地區[12]。何暉和鄧大松（2010）用層次分析法從三個方面對農村低保制度績效進行評估，發現各省份間農村低保制度運行績效存在較為明顯的差異且與經濟發展沒有必然聯系[13]。戴建兵（2012）以人均食品消費比率作為指標，運用比率模型和標準值模型對2008-2010年全國31個省份的最低生活保障制度進行研究，發現農村低保保障水平與經濟發展有正相關關系，具有橫向公平性，但60%以上的省份都呈現低經濟發展、低保障水平的特征，又存在相對不公平[14]。王小川（2016）以人均食品消費比例與農村低保救助力度為衡量標準，建立標準值模型對甘肅14個市的農村低保保障水平與經濟發展關系進行研究，發現這14個市低保標準較低且存在經濟發展與保障水平不協調現象[15]。

既有研究的基本方法是建立評價農村低保救助力度的指標或模型，探究其與當地經濟發展的關系，進而比較各地區的公平性。通過選取不同的指標，所得出來的研究結論并不相同，整體而言東部地區的保障水平要高于中西部地區，但對于全國低保保障水平與經濟發展的關系結論并不一致。出現這種不一致可能有以下原因：將全國所有省份進行統一研究，忽略了不同地區之間可能的政策傾斜或者地緣性等因素，造成結論偏差;對保障力度衡量標準的設計有很強的主觀性，使用了很多經驗性結果和主觀評價，導致結果可能存在誤差。同時，既有研究也存在一些可以改進的地方，如：使用的數據與當前差距較大，大多使用的都是沒有達到省級統籌前的數據;僅從保障力度角度闡述低保標準的公平性，忽略了當前可能已經存在的福利依賴問題。為此，本文選取2017-2019年的數據，從絕對公平與相對公平兩個維度探究農村低保標準公平問題，對我國東部、中部、西部三個地區的農村低保制度進行橫向和縱向比較，總結當前我國農村低保標準所呈現出的區域性特征。

二、農村低保標準的絕對公平

農村低保標準的絕對公平指的是低保標準要滿足低保戶的基本生活需要。近些年我國農村的低保標準不斷提高且成效顯著（見圖1），橫向來看，東部低保標準水平最高，其次為中部地區，西部低保標準最低。縱向來看，各地區低保標準均在逐年提高。

（一）低保標準測度的方法選擇

農村低保標準設定的目的是為了甄別“最需要幫助的人”，以絕對公平的視角分析，農村低保標準必須不小于基本生活需要所需的支出。對基本生活需要所需支出的測定，通常有五種方法：一是基本需求法，也稱市場菜籃子法，即確定貧困人群維持體能所需要的最低數量的生活必需品，根據這些生活必需品的價格，確定貧困線。因此這種方法首先需要確定出生活必需品的清單，清單中包括種類與數量，但這一點被很多學者質疑，因為身體條件、地區習慣等原因，每個人的生活必需品清單并不相同。二是恩格爾系數法，恩格爾系數是指食品支出占個人消費支出總額的比重，恩格爾系數越小，說明家庭越富裕;反之恩格爾系數越低，說明家庭越貧窮。因此在確定最低食品支出標準后，用最低食品支出標準除以貧困家庭的恩格爾系數，便可得到貧困線。由于恩格爾系數法簡單直觀，因此許多國家都以恩格爾系數法作為其貧困線劃定的標準，在國際上通常將恩格爾系數大于60%定義為絕對貧困型，50%～60%定義為溫飽型，40%～50%定義為小康型，40%以下定義為富裕型。三是數學模型法，數學模型法主要包括ELES法和馬丁法，ELES將各類消費支出看成居民收入的函數，通過建立回歸模型測算參數，從而得到最低生活保障標準。馬丁法是世界銀行專家Ravallion所提出，分為低貧困線和高貧困線，低貧困線是食品貧困線和非食品貧困線之和，高貧困線是貧困居民食品支出達到食物貧困線時的人均消費總支出，通過對人均食品消費支出與人均消費總支出進行擬合，從而求出高貧困線。第四種方法是比例法，這種方法將全體居民收入從低到高排序，以某一比例人群作為貧困人口。在國際上，通常將收入最低的10%的人群視為貧困人群。這種方法最大的特點就是無論其他條件如何變化，當地的貧困人口永遠保持不變。第五種方法是收入比例法，即按照當地平均收入或收入中位數的50%～60%作為貧困線，貧困人口的救助金額會隨著收入的增加而減少，這種方法操作簡單，又能表現出貧困的相對性，因此在OECD國家被廣泛使用。

上述五種關于測量貧困線的方法，都有自身的優勢與不足，在具體實踐中采取哪種方法，應根據發展水平而確定。基本需求法、恩格爾系數法和數學模型法注重測算基本生活需要，得到的貧困線是解決“生存型”貧困的問題，而比例法與收入比例法更偏向于貧困標準的相對性，注重解決“發展型”貧困。Ravallion根據購買力平價設定每天1美元、2美元和3美元作為發展中國家的貧困線。而OECD發達國家大多采取收入中位數的50%～60%作為國家的相對貧困線。我國2020年底取得了脫貧攻堅戰的偉大勝利，今后貧困治理重點應由絕對貧困向相對貧困轉移，但同時也要注意返貧問題。事實上，絕對貧困線無法反映國家層面的相對經濟匱乏，也無法反映較富裕國家提高經濟福利支出的必要性;同樣明顯的是，在給定的相對收入下，絕對生活標準被忽略。本文結合數據的可獲得性與各個方法的優劣，在絕對貧困線的測量上采用恩格爾系數法，絕對貧困線通過各省的平均食物支出金額與國際通用貧困恩格爾系數（0.6）的比值確定。在相對貧困線的測量上采用收入比例法，相對貧困線通過各省份的人均可支配收入的50%確定，分析各省各地區當前的低保標準與通過理論測算低保標準之間的差距，為進一步完善低保標準提供依據。

（二）農村低保標準絕對公平分析

表1對比了2019年我國農村實際執行的低保標準與通過理論測算下的低保標準。從恩格爾系數法測算標準來看，全國現行農村低保標準超過測算標準的省份僅有北京、天津、上海、江蘇、山西、貴州和陜西。東部地區平均水平高于恩格爾測算線，中部與西部地區平均水平低于恩格爾測算線。而且我國地區間低保標準差距過大，大部分地區低保標準尚不能滿足基本生活需求。東部地區平均低保標準高出恩格爾系數測算下低保標準的29.93，中部地區平均低保標準低于恩格爾系數測算下低保標準的66.85，西部地區平均低保標準低于恩格爾系數測算下低保標準的59.84。表現出中西部地區的低保標準無法達到基本生活需要水平，中部地區的保障水平最低，而東部地區的低保標準已經高于基本生活需要水平。

以人均可支配收入的50%來看，我國所有省份均未達到相對貧困線的水平，其中東部地區平均低保標準比收入比例測算下的低保標準低216.26元，中部地區平均低保標準比收入比例測算下的低保標準低232.08元，西部地區平均低保標準比收入比例測算下的低保標準低152.25元。西部地區的差距相對較小，這說明雖然西部地區在絕對貧困線下，但相對貧困狀況要好于東部地區。同時也證明同時分析絕對貧困與相對貧困的重要性，即在相對貧困較弱的地區，絕對貧困可能表現得更強。因此只通過絕對貧困或者只通過相對貧困來探究貧困水平，都是片面的。

總結以上發現，我國中部地區低保標準整體偏低，僅山西省達到了基本生活需要。西部地區低保標準也未達到基本生活需要，但平均低保標準與恩格爾系數測算標準相差要小于中部地區。東部地區雖然平均低保標準高于恩格爾測算標準，但主要是由于北京、天津、上海、江蘇、浙江這五個省份拉高了低保標準，事實上東部地區大部分省份的低保標準還未達到恩格爾系數測算標準。但從相對貧困角度看，西部地區更注重緩解相對貧困。東部地區發達省份的低保標準高于恩格爾系數法測算線，而欠發達地區卻達不到這一標準。低保標準應首先滿足貧困人口的最基本生活需求，再根據各地發展水平制定與之相適應的低保標準，因此我國大部分省份低保標準普遍偏低，不能保障貧困人口的基本生活需要。

三、農村低保標準的相對公平

（一）衡量指標選取

相對公平指一個地區相對于其他地區的低保標準不宜過高或者過低，從以上論述中可以看出，雖然中、東、西部三個地區農村低保標準每年都在增長，但還是存在較大差距。那么東、中、西部地區擁有這些差距是否就意味著不公平呢？從設置低保的目的而言，低保制度是幫扶有困難的群眾擺脫困境。因此，應當遵循兩個原則，一是從全國來看，要保證每個地區的低保標準具有足夠的保障性;二是不可讓低保標準產生福利依賴性。

因此，選取低保標準公平性衡量指標時既要體現足夠的保障性，又要確保不能產生依賴性。相對公平研究的目的是比較不同的影響低保標準公平的差異，側重于序數論的研究方法而非基數論，因此在選取指標時有如下原則：一是可以反映各地區經濟發展、生活質量、價格水平等方面的差異;二是選取的指標主要是用來進行序數排列，因此要保障數據的可測量性和客觀性。

為了反映各地區低保標準是否有足夠的保障性，本文將采用農村低保標準與農村可支配收入之比來反映農村最低生活保障水平。經濟學中通常以可支配收入來反映區域發展差異，由于各地物價水平不一，這一指標通常不能體現居民真正的生活水平[16]。本文借鑒空間消費者物價指數概念保證指標的正確性，空間消費者物價指數與比較一個地區、不同時期的物價水平的消費者價格指數（CPI）不同，空間消費者物價指數用來比較同一時間、不同地區的物價綜合水平。以u表示保障水平;N為農村低保標準;DI為當地農村人均可支配收入;spi為空間消費者物價指數[17]，反映不同地區居民的購買力水平。公式如下：

同時為了進一步檢驗與確保結果的正確性，本文將通過農村低保標準與農村人均居民消費支出的比值再次衡量保障水平這一指標[18]。為了區別保障水平u，以u1 表示新的保障水平，C表示人均消費支出。公式如下：

在解決基本生活需要的同時，部分學者認為這種福利政策會創造出一種“依賴文化”（Dependency Cul?ture），事實上在OECD國家中，失業率最高的國家正是那些福利制度最慷慨的國家[19～21]。也有不少學者對我國低保政策的福利依賴性進行評估，結論大多是由于我國當前低保水平過低，因此并不需要擔心福利依賴問題[22～23]。但是隨著我國地區經濟發展越來越不平衡，發達地區與欠發達地區低保標準的差異越來越大。在分析低保的福利依賴問題上，也有必要分省份進行討論。

當前研究對福利依賴這一變量的測量往往比較主觀，通過是否積極尋找工作問題主觀評價個體是否具有福利現象。然而很多研究指出獲得救助的對象既有想找到更好工作的意愿，也有繼續領取社會救濟金的傾向。這其實表達了福利依賴性是一種個人的傾向，當救助金高時個人的福利依賴傾向就越強，反之，救助金低時福利依賴傾向就越弱。當前對如何客觀地定義這種傾向大小還沒有學者進行研究。本文借鑒學者對低保、失業救助金與最低工資間關系的研究，認為低保金最好為當地最低工資的1/3至1/4左右，以避免福利依賴現象的出現[24～25]。從定義上講，最低工資表示用人單位依法支付的最低勞動報酬，福利依賴是指低保標準過高而扭曲了個人行為，使之放棄自身努力而以領取低保金為生。由于農村生活成本低于城市，如果農村的低保標準與最低工資的比值過高，必然會造成一定程度的福利依賴心理，即農村低保標準相對于當地最低工資過高就會出現一些偏好閑暇者放棄工作機會領取低保金的行為。因此本研究定義各地農村低保與最低工資的比值為福利依賴傾向（Welfare Dependency tendency），以此來反映該地區農村居民對低保金的福利依賴。更進一步地講，本研究的目的是對各省份進行基于序數比較的分析，該指標可以分析出各省份間農村低保標準的相對合理性。以v表示福利依賴傾向;N為農村低保標準;spi為空間消費者物價指數;MW為當地最低工資水平。公式如下：

（二）農村低保標準相對公平分析

由表2可見，從橫向來看，2019年全國平均保障水平為35.28%，東部地區與西部地區均高于全國平均水平，中部地區與平均水平有一定差距。2019 年全國福利依賴傾向平均為27.07%，東部地區福利依賴度35.21%遠高于平均水平，西部地區的依賴水平最低，為21.67%。從縱向來看，只有東部地區的保障水平是逐年增加的，中部地區和東部地區2018-2019年保障水平稍有下降，每個地區的保障水平相對穩定，東部地區保障水平約為37.44%，中部地區保障水平約為31.86%，西部地區保障水平約為35.42%，2017-2019年三年期間全國保障水平約為35.20%。福利依賴傾向表現為每年遞增的趨勢，但各地區相差較大，2017-2019年三年期間全國平均水平為25.24%，東部地區的福利依賴傾向是32.63%，遠超平均水平，而中部地區與西部地區福利依賴傾向低于全國平均水平，分別為21.74%和20.41%。

以u值作為y軸，v值作為x軸，建立v-u坐標系。由于u，v>0，只需取第一象限作為分析即可。用全國平均農村生活保障水平和全國平均福利依賴傾向作為參考線，將第一象限分為四個區域，分別為第一區域（Ⅰ）、第二區域（Ⅱ）、第三區域（Ⅲ）、第四區域（Ⅳ）。第一區域（Ⅰ）中u>全國平均農村生活保障水平且v<全國平均福利依賴傾向，表示“高保障水平，低福利依賴傾向”的地區，此區域為全國相對最公平的區域;第二區域（Ⅱ）中u>全國平均農村生活保障水平且v>全國平均福利依賴傾向，表示“高保障水平，高福利依賴傾向”的地區，此區域的低保標準相對不公平，低保制度產生了相對的依賴性，政府應當為減輕依賴性做努力，如適當降低低保標準或者頒布減小依賴的其他舉措;第三區域（Ⅲ）中u<全國平均農村生活保障水平且v<全國平均福利依賴傾向，表示“低保障水平，低福利依賴傾向”的地區，此區域低保標準相對不公平，沒有足夠的保障水平，更不會產生依賴性，救濟力度有待加強;第四區域（Ⅳ）中u<全國平均農村生活保障水平且v>全國平均福利依賴傾向，表示“低保障水平，高福利依賴傾向”的地區，此區域低保標準相對不公平，在居民沒有得到足夠保障的同時也可能會產生依賴性，雖然看似不合邏輯，但很有可能是當地的最低工資標準設計不符合當地的收入水平，過度低于全國平均水平，導致很低的保障水平就會產生福利依賴性。

圖2為2019年數據下農村低保標準的u-v圖。以全國平均水平為參考線，區域Ⅰ中大部分為西部地區省份，有甘肅、貴州、陜西、云南、青海和重慶，僅有一個中部地區省份山西，區域Ⅱ中主要為東部地區省份，有天津、北京、上海、福建、廣東、福建和江蘇，也只有一個中部地區省份安徽。區域Ⅲ中主要為中部地區省份以及部分東部、西部地區省份，中部地區省份有河南、吉林、黑龍江、內蒙古、湖南、湖北、江西，東部地區省份有山東、遼寧、廣西、河北、海南。區域Ⅳ僅有東部地區的浙江省落到了該區域。

理想情況是在全國統籌的基礎上，所有省份根據各地經濟發展狀況，集中在參考線交叉點附近，此時能最有效地共享經濟發展成果，也不會讓目標人群產生依賴心理，保障全國低保制度的結果公平性。區域Ⅱ中的省份會造成福利依賴，反而抑制了經濟活力。區域Ⅲ中的省份低保保障力度不夠，沒有達到低保設立的目的，無法幫助困難群眾。區域Ⅳ中的省份不僅保障力度不夠，而且還有高依賴水平，該區域內的省份農村低保標準設定得相對不合理。從圖2可以看出，目前西部地區大多數省份具有較好的保障水平與較低的福利依賴度，與其他地區相比最為公平，但仍有部分省份如西藏、新疆、四川和廣西等偏遠地區位于區域Ⅲ中，表現為“低保障水平，低福利依賴傾向”，不過這些省份的保障水平高于中部地區在區域Ⅲ中的省份。Ⅱ、Ⅲ區域中分布的主要為中部地區和東部地區，且中部地區集中在Ⅱ區域，東部地區發達省份分布在Ⅱ區域中，發展相對落后的省份集中在Ⅲ區域中，可以看出，中部、東部地區保障水平和福利依賴傾向呈正相關的關系。集中在交叉點附近的也僅有少許中部和東部省份，因此東部、中部地區在低保標準指定上存在不公平性。區域Ⅳ中僅有浙江一個省份，表現為低保障水平和高福利依賴傾向，表明該省份的制度設計存在相對不合理性，已經產生了福利依賴效應。

縱向觀察2017與2018年數據可以發現（見圖3），2017-2018年保障水平有了較大的提高，東部地區一些處在區域Ⅳ中的省份進入到了區域Ⅲ中，說明低保標準制定趨向于合理化。中部地區的大部分省份則依舊處于區域Ⅲ中，只有安徽省的保障水平和福利依賴傾向較高。西部一些偏遠地區仍處在區域Ⅲ中。整體來看，西部地區還是保持“適度保障水平，低福利依賴傾向”。東部地區的經濟發達省份表現為“高保障水平，高福利依賴傾向”，經濟欠發達省份表現為“低保障水平，低福利依賴傾向”，但不斷向A點靠近。中部地區大多表現為“低保障水平，低福利依賴傾向”。且西部地區的保障水平一直高于中部地區。總體而言，雖然區域Ⅳ中的省份逐年減少，與此同時，區域Ⅱ與區域Ⅲ中的大多數省份沒有發生變化，部分西部地區省份進入區域Ⅰ中，但區域Ⅲ中的中部地區省份逐年向交叉點靠攏，說明我國農村低保標準制定越來越合理，但表現出中部地區省份與東部地區省份差異過大且逐年加劇的現象。

為了檢驗以上結論的準確性，本文以2019年數據用新的保障水平u 與福利依賴傾向對全國不同地區低保標準公平性進行比較（見圖4）。結果與上述結論基本一致。東部地區經濟發達的省份處在“高保障水平，高福利依賴傾向”區域，較不發達省份處在交叉點附近的“低保障水平，低福利依賴傾向”區域。中部地區的大部分省份仍在“低保障水平，低福利依賴傾向”區域，其中安徽與山西兩個“例外”省份也與之前結果相同。有較大不同的是西部地區，原先表現為高保障水平的甘肅、貴州、云南、陜西現在與全國平均水平類似。西藏從原先低于全國平均水平的保障水平一躍成為西部地區保障水平最高的省份，造成這種差異的原因在于各地區消費觀念的不同，西藏的消費觀念低于其他省份，所以以消費支出計算出來的保障水平自然也高于原先結論。東部地區與中部地區消費觀念較為一致，因此與之前比較結果類似。

（三）農村低保保障水平與經濟發展的關系

從前文論述中可以發現，東部地區在享受低保待遇時分享了較多的經濟發展成果，西部地區保障適中，而中部地區低保待遇相對較低。在政策規定中，農村低保標準的制定是由當地經濟發展狀況決定的，所以以往研究將農村低保保障水平與經濟發展聯系在一起，通常的結論是農村低保保障水平與經濟發展有較為顯著的正相關性。本文以人均GDP衡量一個地區的發展水平，用2019年數據探究農村低保保障水平與經濟發展之間的聯系。

表3展示了地區經濟發展水平變化。2019年東部地區人均GDP為92993元/年，中部地區人均GDP為54899元/年，西部地區人均GDP為53128元/年。東部與中、西部地區的經濟差異逐年拉大，中部與西部地區的經濟差異卻逐年縮小。2017-2018年，各地區的人均GDP方差都明顯增加，地區內的經濟差距也在逐漸擴大。中部與東部地區的差距進一步擴大，西部與東部地區的差距則有縮小的趨勢，西部與中部地區的經濟發展水平幾乎相同。

為探究農村低保保障水平與經濟發展的關系，本文將不同地區的農村低保保障水平與經濟發展進行相關性檢驗，結果如表4所示。東部地區的農村低保保障水平與經濟發展的正相關關系非常顯著，2018年相關性最強，2019年相關性有所減弱。中部地區的農村低保保障水平與經濟發展雖然相關系數為正，但相關系數很低且非常不顯著，在15%的水平上也不能接受。西部地區的農村低保保障水平與經濟發展相關系數為負，且不顯著。縱向來看，2018-2019年，各地區的農村低保保障水平與經濟發展的相關系數都有所減弱。

由于各地區的低保標準根據經濟發展而定，所以農村低保保障水平應與經濟發展呈現顯著正相關關系。而本文用來衡量保障水平的指標u剔除了不同地區經濟發展差異的影響，從公平性角度而言，農村低保保障水平與經濟發展不應該具有很強的相關性。若一個地區農村低保保障水平與經濟發展具有很強的相關性，則說明互濟性不強，調劑水平較弱。東部地區2018年二者相關系數為0.713，2019年二者相關系數為0.667，且都十分顯著，說明東部地區各省份間缺少調劑功能。中部地區的相關性都非常不顯著，結合前文分析發現，中部地區保障水平較為集中地聚集在31%的水平上，各省份差別不大，具有很強的地緣性特征，與經濟發展聯系不大。西部地區2017年在10%的顯著性水平上有負相關關系，系數為-0.528，但在2018和2019年其負相關關系變得不顯著，可能的原因與2017年國家扶貧工作在西部大規模展開有關。為西部最貧困地區投入了大量資金，造成農村低保保障水平與經濟發展呈現負相關關系，這也與之前得出的西部地區呈現“較高保障水平，較低福利依賴傾向”的相對公平特征一致。

四、結論與建議

（一）結論

總結我國區域間的農村低保標準公平性，發現存在以下特征：第一，從絕對公平的視角來看，我國僅少部分省份達到了恩格爾系數法測算的農村低保標準，其余大部分省份的低保標準與測算線差距還較大。與其他國家相比，我國所有省份均未達到OECD所制定的最低貧困標準線。因此我國低保標準還有很大的提高空間。第二，從相對公平的視角來看，橫向比較可以得出，西部地區的大部分省份落在Ⅰ區，相較于東部與中部更為公平。東部地區經濟發展較好的省份在區域Ⅱ中，有“高保障水平，高福利依賴傾向”的特征，經濟發展落后的省份在區域Ⅲ中，同時中部地區的省份也在區域Ⅲ中，表現為“低保障水平，低福利依賴傾向”。僅有浙江省分布在區域Ⅳ中，表現為“低保障水平，高福利依賴傾向”，說明地區間的差異過大。縱向比較可以得出，西部地區落在區域Ⅰ中的省份逐年增加，而中部地區的省份傾向于走入區域Ⅲ中，東部地區表現為經濟發展好的省份一直處于區域Ⅱ，經濟發展不好的省份也在區域Ⅲ中并逐漸向交叉點靠攏。第三，在探究農村低保保障水平與經濟發展間的關系時，處于“高保障水平，高福利依賴傾向”的東部地區的農村低保保障水平與經濟發展呈顯著的正相關關系。處于“低保障水平，低福利依賴傾向”的中部地區的保障水平有很大的地緣性特征，與經濟發展相關性不大。處于“高保障水平，低福利依賴傾向”的西部地區的農村低保保障水平與經濟發展有一定的負相關關系。

（二）建議

第一，進一步提高中部和西部地區的農村低保標準。農村低保標準制定應至少解決貧困人口的生存問題，而我國大部分省份都未達到恩格爾系數法測定下的低保標準，說明標準的設定仍有較大的提高空間。西部地區大部分省份的保障水平雖然高于全國平均水平，可由于經濟落后或者食品價格水平較高，導致在低保標準達到當地人均可支配收入50%時仍表現為無法滿足正常的生活需求。東部地區的部分省份可以達到標準，而中部和西部地區的大部分省份仍未達到該低保標準，因此繼續提高中、西部地區的農村低保標準仍是政府工作的重點。

第二，重視中部地區的低保標準制度建設，強化對中部地區的轉移支付力度。我國農村低保標準在區域間表現不均衡，在當前區域分布特征下，中央政府應當關注公平性較差的中部地區，以及離交叉點較遠的東部地區，將全國的低保資源更加合理地分配，加大財政上東部發達地區向中部地區資源傾斜的可行性。經濟發展良好的省份保障水平高，福利依賴性強，再加上低保戶的福利捆綁現象，東部地區部分省份已經表現出泛福利化，而中部地區則更多表現出地緣性。因此，建議中央加強全國調劑的功能，將東部地區較多的資源轉移到中部地區，最終使全國省份都集中在A點附近。

第三，逐步取消“低保制度”作為其他社會救助的“敲門磚”制度，貧困治理重點向相對貧困轉變。當前我國農村低保標準是以家庭純收入為界限，在低保標準處于合理水平下，與其他制度捆綁的福利疊加效應只會加劇低保的泛福利化，導致福利依賴現象。建議制定合理的低保標準，對貧困人口采取更多維、更精準的救助，將農村低保視為單一的現金救助項目而不與其他社會救助項目捆綁。

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（責任編輯：盧君）