國土空間總體規劃中城市設計實踐要點
——以泉州環灣城區為例

文/中規院（北京）規劃設計有限公司 石永洪

1 “百米新城”困局

城市中可建設土地資源有限，城市經濟及人口增長均以土地為依托，隨著近年來城鎮化進程加快，居住建筑作為城市品質的重要承載空間，向上尋找空間成為普遍現象。尤其2000年以來，居住建筑進入市場化階段，形態單一的“百米新城”逐漸成為國內大中城市，特別是環灣城區較普遍的建筑群形態，泉州市目前也面臨同樣的危機。

泉州市山水特色突出，“四山兩江一灣”構成泉州的整體自然山水格局，自然資源周邊土地價值較高。市場趨利，沿晉江左岸及洛陽江左岸，布置多棟高達百米的居住建筑，阻礙了濱水景觀向城市內部的延伸。同時新城內部，城市開發向高強度建設要利潤，大量新建住宅樓也均為高層。此外，泉州市作為國家級歷史文化名城，文物遺產周邊城市建設環境統籌不足，將威脅遺產點的視廊與視域。

2 我國城市設計發展趨勢

目前，我國已進入城鎮化進程的下半場，人民生活的幸福感不再僅依托于經濟條件的改善，人民開始更多關注城市面貌與空間品質，城市間以吸引力為主的競爭也日趨加劇。2015年中央城市工作會議尤其強調要加強城市設計，留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。

城市建設水平是城市生命力所在，好的城市規劃要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路。

黨的“十八大”以來，中央及各級地方政府致力于以城市設計為抓手，推動城市高質量發展和城市發展模式轉型。此外，當前規劃體系也強調將城市設計貫穿市級各級規劃全過程，把握城市設計的協調性、差異性、引導性和政策性。從內涵上看，城市設計是營造美好人居環境和宜人空間場所的重要理念與積極方法，是促進國土空間高質量發展的重要支撐。

3 借力城市設計塑造城市特色

如何在規劃建設中體現城市特色，推動泉州城市轉型升級，是下階段城市建設工作的重要切入點，通過城市設計彰顯城市文脈，塑造特色風貌，全面提升城市品質和吸引力是工作的重要抓手。

3.1 彰顯城市特色

城市設計應從城市與地理格局的關系出發，山水格局與歷史文化是泉州風貌格局的根基所在，也是人民的鄉愁內涵，是展開城市設計的基石。談及經典城市天際線案例，往往是建筑與天空交織所體現的壯麗景色，城市天際線并不是僅靠鋼筋水泥就能打造，需包含每個城市所特有的精神和氣質，這就必須要將自然環境和人文環境與城市規劃有機結合。

自然環境是城市特色基因密不可分的一部分，充分利用不同的地形地貌及城市特有的自然環境特征加以渲染和美化，使之成為城市景觀的元素，并注重建筑與空間環境的和諧統一，從而使城市形象與環境特色融為一體。

城市的形成和發展是由特定歷史決定的，縱觀泉州市城市發展，一直與山水格局緊密關聯，與自然環境相輔相成的是人文環境。泉州市早期發展以古城為核心，沿清源山—桃花山、晉江為主線，洛陽江、紫帽山周邊組團分布的清晰格局（見圖1）。未來的城市建設更應凸顯城市與自然山水及文化遺產之間的和諧關系，尤其應凸顯泉州灣及海絲名城的風貌特征。如美國華盛頓的林肯紀念堂、華盛頓紀念碑和國會大廈所構成的天際線即很好地體現了美國歷史和文化特色；又如北京故宮，為保護古代建筑群并凸顯其地位，周邊建筑進行了限高。

1 泉州環灣城區山水格局特色

3.2 統籌布局高層建筑

高層建筑因其體量對城市天際線有重要影響，從而成為城市重要的地標及景點。從城市整體天際線角度來看，多個高層建筑形成的整體輪廓即為天際線“實”的部分，建筑物頂部與天空交接之處所形成的城市剪影則為“虛”的部分，高低起伏的天際線往往是城市給人的第一印象。

高層建筑獨特之處在于其體量和高度與其他建筑形成對比，因此對整體空間環境有突出影響，進而決定城市天際線輪廓。天際線與建筑高度有必然聯系，高層建筑自身的輪廓特征及其在城市中的布局是影響天際線的兩個因素。高層建筑的不當布局會破壞城市輪廓關系，進而影響城市天際線的美感，尤其當天際線中出現連續的高層建筑導致視墻效應，嚴重遮擋背景天際線，許多體量巨大的建筑在規劃時忽視了這一點，導致天際線混淆，喪失了基本結構和層次。

因此，在城市環境營建過程中必須統籌布局高層建筑，紐約、悉尼等城市優美的天際線均通過統籌建筑布局的節奏、起伏等對城市整體環境關系進行控制。泉州作為濱海城市，環灣城區“一灣兩江”空間是天際線管控的重要空間，結合濱水、城市中心等進行分層管控，從而對景觀形象和功能進行引導，如圖2，3所示。

2 泉州灣天際線分層引導示意

3 晉江天際線分層引導示意

3.3 塑造城市客廳

觀賞點的選擇是營造某一角度天際線的前提，固定觀賞點的視廊空間控制是塑造城市天際線的重要途徑。城市至少應有一處遠眺之地，市民站在此處，能望見遠處景色，視覺上獲得美感，心理上獲得怡悅。城市的眺望點是滿足人們整體感知城市的重要依托，城市眺望點的合理布局是城市設計的重要方面。在城市眺望系統中，通過古今建筑的協調布局與高低錯落，感受“顯山露水”的人居環境，使人民能夠感知泉州不同的城市魅力（見圖4）。通過對環灣城區城市特色空間的梳理，形成“四區四帶”和多處城市客廳展示的空間格局（見圖5），城市客廳重點展示泉州文脈和商業商務活力。

4 視線廊道引導示意

5 泉州環灣城區風貌特色展示體系

3.4 長期伴隨與及時優化城市設計

城市設計的體系構建主要是工作層次與傳導體系的建立。要將城市設計工作作為完整的政策議程，由“制定-執行-反饋-調適”等多個政策議程有機組合、循環推進，如上海、深圳等城市的城市設計實踐均是貫穿于“規-建-管”全過程，并在不同環節進行深入調研、論證及調整，在控制性詳細規劃等法定規劃中納入城市設計內容，包括道路交通、地下空間和生態環境等指標性內容，對建筑形態和公共空間等內容進行引導。

總體層面的城市設計是城市的“設計大綱”，起到彌補總體規劃，部分承擔城市“發展戰略”和城市“整體發展空間策劃”的作用。區段層面城市設計的作用是落實城市發展意圖，凝結共識，形成明確的發展目標與城市特色區，落實建設項目，指導設計與建設。重點地段層面城市設計的作用是打造城市亮點，解決城市地區頑疾問題，確定開發要求，指導設計條件進入土地出讓條件。

3.5 強化城市設計的法律地位

城市設計應貫穿規劃管理的各層面及程序，在土地出讓、用地規劃、建設工程規劃等環節就進行城市設計條件控制，并建立相應的公眾參與制度和城市設計實施督察機制，使宏觀、中觀的城市設計內容通過規劃傳導進而落實進入微觀層面，從而對實際建設進行指導。

4 完善機制體制，加強規劃管理

4.1 城市設計管控內容納入控規圖則

對城市設計成果選取多樣化的轉化形式，因地制宜推進實施。其主要內容是制定基于規劃管理和實施的管控路徑、導則及數據庫，為城市設計行政管理提供充足的文字條文、規范規定和數字化平臺，也可直接對影響城市三維形態的地標建筑等重大項目進行直接管控。

根據國內外經驗，未來的城市管理趨于“小地塊化”，尤其是產權管理不斷明晰，每個地塊均應有針對性的城市設計附加條件及管控圖則。建議按照《國土空間規劃城市設計指南》的要求，即依照詳細規劃階段的城市設計內容，將城市設計要求納入規劃條件。有特殊要求的地塊可在遵守詳細規劃的前提下，編制面向實施的城市設計，將城市設計核心管控要素以強制性和引導性內容納入控規圖則，并體現在審批環節和土地出讓合同中。

4.2 完善規劃審查和公眾參與制度

1）在環灣城區試行總規劃師制度，因為城市設計實施涉及諸多學科領域，不但需要規劃、建筑、景觀和市政，還涉及政治、經濟、生態等，因此不應由單一專業委員會負責。此外，城市地區的建設管理是長期工作，設計師和學者受限于時間和精力，穩定性和專注力不足。因此建議將總設計師作為政府機構中一個穩定崗位，便于掌握該地區城市建設的定位、特點、文化、生活方式等，并建立一定的智力資源即智庫，通過專家委員會咨詢或評審的形式解決技術問題。

2）規劃編制過程即審查批準要及時公開，征詢公眾意見，接受社會監督，讓廣大市民積極參與，形成社會共識。公眾的積極參與有利于保證城市空間利用的合理性，也是平衡公眾利益的有效途徑。

4.3 一體化統籌和協調聯動機制

要結合本輪國土空間總體規劃編制工作，統一編制環灣城區城市設計，嚴格管控環灣區域內控制性詳細規劃、修建性詳細規劃及相關專項規劃對城市設計的管控內容傳導，實現對城市空間整體性、風貌特色性及文脈延續性等方面的傳導和管控，建立城市設計統籌事項、工作流程及督查考核聯動機制。

4.4 建設城市設計數字化管理平臺

為實現各層面城市設計的有效管控，需將城市設計成果進行系統性、數字化分解，依托數字化管理平臺對城市建設藍圖進行要素管控和意圖落實。平臺建設的前提是標準規則體系的建立，一方面要梳理國土空間規劃、詳細規劃及各類專項規劃核心控制要素，明確各層面城市設計的管控要素；另一方面要明確剛性管控內容和彈性規則。此外，平臺內容還要包含報建標準、建庫標準、分級標準等成果報建體系，以及滿足多方參與，貫穿設計、審查、論證評估等階段的多方管理操作體系。

5 結語

在我國城鎮化進入下半場的背景下，城市吸引力對城市發展至關重要，城市空間作為城市魅力展示的載體，是資本角逐的“戰場”。在總體規劃階段確定核心管控內容，進而向詳細規劃和專項規劃進行傳導至關重要。本文僅探討總規階段城市設計的綱領性內容，其系統性有待各層面城市設計內容的補充。