基于“候鳥人群”的海南地區公共服務設施配置研究

文/中國城市發展規劃設計咨詢有限公司 趙竹君

0 引言

“候鳥人群”指每年秋冬季節前往氣候溫暖的南方地區，春夏季節返回北方地區，不以旅游為目的且居住時間超過半個月的人群，其流動特征類似于候鳥遷徙，屬于較為特殊的一類流動人口。目前我國“候鳥人群”的主要目的地是海南、廣東、廣西和云南地區，尤以海南三亞居多（見圖1）。2017年10月1日至2018年4月30日，在瓊“候鳥”數達164.77萬人，約為海南戶籍人口總數的17%，其中三亞“候鳥”數達41萬人，約占全省“候鳥”總數的25%。

1海南三亞“候鳥人群”（圖片來源：網絡）

海南由于承接過多流動人口而引發的社會矛盾和問題不斷涌現，并成為治理難題，包括固定的戶籍制度與流動的社會保障需求之間的矛盾、有限的公共服務設施與起伏變化較大的淡旺季需求之間的矛盾、個稅繳納地與公共服務設施供給地之間的矛盾及“半年經濟”導致的市場失靈問題等。

我國目前有關“候鳥人群”公共服務設施配置的研究包括“候鳥式”養老給城市設施帶來的負外部性研究、“候鳥人群”的生活狀況研究及養老質量研究等社會問題類研究，還包括體育設施建設類研究和公共管理政策類研究，基于規劃角度的公共服務設施配置研究較少。

1 “候鳥人群”需求特征及公共服務設施配置矛盾

對于大多數城市，尤其是人口流入量小的城市而言，“候鳥人群”帶來的“銀發經濟”仍具有較大吸引力。正視“候鳥人群”的需求，積極完善公共服務設施供給，有助于樹立城市品牌，促進市場繁榮。研究這一群體的需求特征并提出規劃策略，有助于優化公共服務設施供給，進行更為有效的社會治理。

1.1 “候鳥人群”需求特征

除季節性和暫住性外，“候鳥人群”一般還具有高齡、低消費的特征，能在城市間進行季節性往返的主要是處于離退休年齡、身體條件較好的人群，一般為55～74歲之間的老年人。而我國老齡化具有“未富先老”的特征，故老年人的消費意愿與消費能力較低，在出行、游憩、社交活動、醫療等方面更依賴政府提供的公共服務設施，如公共交通、城市公園、文化體育場館等。

1.2 公共服務設施配置矛盾

隨著“候鳥人群”的遷入，三亞等典型城市的公共資源多旺季不足、淡季閑置，存在明顯的供需結構矛盾，且各類公共服務設施作為固定的城市物質空間難以形成相應的彈性調節機制。隨著老齡化程度加深、人民生活水平提高及人口流動性增強，“候鳥人群”的“隊伍”將愈加壯大，面臨的公共服務設施配置問題也將更加嚴峻。

2 規劃策略

2.1 設置公共服務設施保障系數，提升供給能力

公共服務設施的配置往往依據常住人口規模進行測算，而“候鳥人群”的停留時間為1個月至半年不等，不能被納入常住人口進行統計。因此，在進行設施規劃時可根據現狀情況或規劃目標設置不同的保障系數，以提供更集約有效的公共服務資源。

公共服務設施包括機關團體設施、科研設施、文化設施、養老設施、教育設施、體育設施、醫療設施、社會福利設施等，就與“候鳥人群”需求的關聯度而言，醫療設施和養老設施的關聯度最高，其次是體育設施和文化設施，其余幾類設施與“候鳥人群”需求的關聯度較低。

2.1.1 醫療設施及養老設施

在醫療設施方面，雖然“候鳥人群”一般為身體條件較好的老年人，但無法避免一些慢性疾病與突發狀況。因此在建設自貿港的目標下，海南應把保障公共衛生與醫療救護能力放在首要位置，尤其是綜合醫院和急救中心的設置，宜根據具體情況合理提高保障系數。

在養老設施方面，我國養老模式以居家養老為主、機構養老為輔，成本更低的居家養老和社區養老對老年人、家庭和社會而言都是更合適的選擇。因此，可鼓勵“醫養結合”的發展模式，將市場化的養老機構和醫院功能相結合；可鼓勵在居住用地中增加養老設施，如老年康復中心、老年俱樂部、老年大學、老年心理咨詢服務中心等；可在商業服務用地設置營利性養老服務設施，以適應不斷變化的市場需求。

2.1.2 體育設施

“候鳥人群”多為身體健康狀況較好的老年人，其季節性遷移也是為了追求更好的空氣質量與戶外環境，對體育健身設施往往有較高需求。此外，他們多為價格敏感人群，傾向于選擇公園、球場等政府提供的免費或低消費活動設施。因此，“候鳥人群”較多的地區，體育設施的服務人口應按常住人口的1.2～1.3倍進行測算，不同功能片區宜設置不同的保障系數，城市核心區可適當縮減，城市邊緣區可適當提高。

在體育設施的類型上，應重視全民健身設施的建設，如體育公園、社區健身中心等。且服務半徑比場地規模更重要，公園綠地、廣場應配置7%以上的體育運動場地，努力打造“5～15min健身圈”，推行公共體育設施免費或低收費開放。

2.1.3 文化設施

“候鳥人群”空閑時間較多，受教育程度普遍較高，往往有較強的社會交往意愿和文化活動需求。增加不同地區“候鳥人群”之間及“候鳥人群”與當地人之間的文化交流，既有助于其適應遷入地的生活環境與社會習俗、消解當地居民對外來人員的排斥隔閡、促進社會和諧，又能通過活動疏解思鄉情緒，增強“候鳥人群”對遷入地的歸屬感，延長其停留時間，緩解“半年經濟”的矛盾。

因此，文化設施的服務人口宜按常住人口的1.0～1.2倍進行測算。在面向兒童和老年人的基層公共文化設施中，可設置多功能活動、排練、輔導培訓、圖書閱覽等功能，并鼓勵街道和社區在戶外組織文藝表演、展覽展示等活動，搭建交流平臺，展現對“候鳥人群”的精神關懷。

2.2 合理規定用地兼容性，提升設施靈活性

各類公共服務設施面向的服務人群不同，不同服務人群的人口數也受多因素影響，變化莫測，如各階段的教育設施和養老設施配置需參照的學齡人口數和老年人口數與出生率、生育政策、老齡化階段等息息相關。在城市規劃中人口預測是一項難題，更難以對各年齡段的人口進行細分測算。提高公共服務設施用地的使用效率、增強用地彈性就變得尤為重要，主要包括調整細分程度、提高用地兼容性、預留彈性用地及促進街坊整體開發等方式。

1）構建多元混合的公共服務設施 將公共服務設施集中設置、混合布局，提供一站式社區生活服務，可在用地集約的情況下服務更多的人口。其中文化與體育功能可復合利用、毗鄰建設，有條件的情況下結合文創功能與公園綠地等形成較強的設施吸引力，提高使用效率。

2）提高公共服務設施用地兼容性 可鼓勵居住、商業服務用地兼容公共服務設施，例如《武漢市規劃用地兼容性規定》（武土資規規〔2015〕2號）提出了各類用地允許兼容、有條件兼容、完全兼容、禁止兼容的具體要求。此外，推行建設公共服務設施的容積率獎勵政策也有助于增強規劃彈性，應對未來的不確定性。

3）制定閑置存量用地鼓勵政策 鼓勵閑置存量用地作為營利性或非營利性服務設施使用，支持企業與社會團體參與，盤活存量用地。

2.3 加強制度建設，完善社會服務體系

盡管目前異地醫療報銷制度已日趨完善，但各地的醫療保險標準各不相同，異地就醫仍有諸多不便。為進一步完善醫療保險制度，應通過建立友好城市等方式，加快推進異地養老、醫療保障制度的建設和完善。

“候鳥人群”中有大量經濟、文化、教育、科技等方面的退休專家及學者，用好這些“候鳥人才”既是有效緩解社會矛盾、推動城市發展的必然要求，又是建設海南自貿港的現實需要。

此外，應建立異地勞務對接平臺，做好旺季養老、醫護、家政等勞務人員的對接，既可提升遷入地城市的養老服務水平，提高市場活躍度，又可改善遷出地的市場低迷情況，使社會整體效能最大化。

3 結語

公共服務資源包括基本公共服務和非基本公共服務兩類。保障基本公共服務（醫療、養老、體育、文化等）是優化“候鳥人群”管理工作的重中之重，應由“政府托底”，滿足當地人和“候鳥人群”的基本生活需求；對非基本公共服務應采取“鼓勵市場參與”的策略，積極發展多樣化的專業服務，如老年大學、老年會所、老年公寓等，滿足當地人及“候鳥人群”發展型、享受型的服務需求。

無論是解決“候鳥人群”造成的社會問題，還是吸引他們停駐以發展養老產業，都需細化定量研究。利用大數據建立“候鳥人群”信息的網絡數據管理平臺，及時有效地了解“候鳥人群”的基本動態及生活需求，從而更有針對性地提供公共服務，引入相關產業，促進市場良性發展。