突發(fā)公共衛(wèi)生事件下老舊小區(qū)的韌性規(guī)劃思考

文/沈陽(yáng)建筑大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院 李宏亮 朱京海

1 老舊小區(qū)的韌性規(guī)劃解讀

1.1 韌性概念

20世紀(jì)70年代，“韌性”概念便應(yīng)用于物理學(xué)和機(jī)械工程學(xué)中，隨后又被生態(tài)學(xué)、心理學(xué)和管理學(xué)所引用。2022年，國(guó)際理事會(huì)將“韌性”概念引入城市規(guī)劃和防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域。“韌性”原意為物體受壓變形后恢復(fù)原有形態(tài)和尺寸的能力[1-2]。現(xiàn)把城市比作有機(jī)體，當(dāng)城市面臨干擾、沖擊和破壞時(shí)展現(xiàn)出自控制、自組織、自適應(yīng)等能力，可減輕所受威脅并保持城市的正常運(yùn)作，且擁有“留痕”記憶，在完善原有城市建設(shè)體系的同時(shí)，以創(chuàng)新為基礎(chǔ)更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害（見(jiàn)圖1）。為了更加靈活地應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，建設(shè)韌性城市迫在眉睫。

1韌性城市建設(shè)內(nèi)容

1.2 韌性社區(qū)

面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，原本用于休息的“小窩”變成防疫的主要據(jù)點(diǎn)，社區(qū)成為建立整個(gè)韌性城市體系的重要一環(huán)。為了守住人類(lèi)生存的底線，打好社區(qū)防疫攻堅(jiān)戰(zhàn)，韌性社區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。眾多學(xué)者認(rèn)為，韌性社區(qū)是指面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，通過(guò)自身系統(tǒng)，在防災(zāi)中減緩災(zāi)害沖擊，維持社區(qū)在保留原有功能的前提下穩(wěn)步發(fā)展，并擁有通過(guò)不斷學(xué)習(xí)進(jìn)行創(chuàng)新和完善應(yīng)對(duì)策略的綜合發(fā)展能力[3]。

1.3 老舊小區(qū)的發(fā)展困境

老舊小區(qū)是指建設(shè)于20世紀(jì)70年代中后期至90年代初的小區(qū)，目前雖仍在使用但由于年代久遠(yuǎn)，小區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施不足、建筑標(biāo)準(zhǔn)較低、功能不完善并缺乏物業(yè)管理。因此，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，老舊小區(qū)所面臨的考驗(yàn)更多。

2 韌性視角下老舊小區(qū)的疫情防控問(wèn)題

2.1 治理體系層面

2.1.1 房屋產(chǎn)權(quán)混雜，責(zé)任主體不明

老舊小區(qū)往往規(guī)模不大但產(chǎn)權(quán)十分復(fù)雜，通常為多個(gè)開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)，部分屬于職工分房，部分轉(zhuǎn)賣(mài)成為房改房。隨著城市發(fā)展，有些老舊小區(qū)的產(chǎn)權(quán)單位出現(xiàn)合并、分立及解散的現(xiàn)象，以致責(zé)任主體無(wú)從查知，導(dǎo)致在非常態(tài)情況下社區(qū)無(wú)法第一時(shí)間采取有效的應(yīng)災(zāi)措施。

2.1.2 靜止、常態(tài)化的固化思維

大部分傳統(tǒng)社區(qū)管理均采用以問(wèn)題為導(dǎo)向的靜止、常態(tài)化的固化思維方式，缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件的能力，彈性不足。因此，大部分老舊小區(qū)在常態(tài)化時(shí)期尚能正常運(yùn)作，但在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，易出現(xiàn)管理“失靈”現(xiàn)象，社區(qū)韌性較差，無(wú)法靈活應(yīng)對(duì)。

2.2 空間規(guī)劃層面

2.2.1 配套公共服務(wù)設(shè)施缺失

調(diào)研顯示，由于城市過(guò)去追求外延粗放式擴(kuò)張的發(fā)展模式，快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致老舊小區(qū)普遍缺少醫(yī)療、養(yǎng)老及文體設(shè)施。現(xiàn)存公共配套服務(wù)設(shè)施因建設(shè)年代久遠(yuǎn)，建設(shè)規(guī)模較小且分布零散，早已無(wú)法滿足居民的生活需求。特別是在非常態(tài)下社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、衛(wèi)生服務(wù)站等社區(qū)醫(yī)療設(shè)施的缺失，導(dǎo)致大量居民盲目選擇到大醫(yī)院就診，增加人口流動(dòng)的同時(shí)也加大了感染風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2 公共空間匱乏

由于老舊小區(qū)的建設(shè)理念較落后、社區(qū)管理機(jī)制松散及居民圈地自建現(xiàn)象嚴(yán)重，使得老舊小區(qū)內(nèi)公共空間十分匱乏，在非常態(tài)下社區(qū)無(wú)法及時(shí)給出公共空間的應(yīng)急預(yù)案。

2.3 防控行動(dòng)層面

大部分老舊小區(qū)人口組成復(fù)雜，規(guī)模小且單元戶數(shù)多，人口相對(duì)流動(dòng)量較大，加上社區(qū)管理機(jī)制松散，無(wú)法有效管理和約束居民行為。調(diào)研發(fā)現(xiàn)大多數(shù)老舊小區(qū)缺乏物業(yè)管理，常態(tài)化下入口多為開(kāi)放式，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，尤其是在重點(diǎn)疫區(qū)地段，老舊小區(qū)不得不轉(zhuǎn)變成封閉式管理。封閉隔離期間，大量機(jī)動(dòng)車(chē)占用公共路面，阻礙緊急救助物資、防護(hù)用品、日常生活用品的供給，削弱了社區(qū)的執(zhí)行能力，無(wú)形中加大社區(qū)工作人員的工作量。

2.4 實(shí)施監(jiān)管層面

2.4.1 基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量差，生活環(huán)境惡劣

老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施普遍老化、破損嚴(yán)重，生活環(huán)境惡劣，在疫情期間易增加傳染風(fēng)險(xiǎn)。老舊小區(qū)往往通過(guò)壓縮綠化景觀的方式增加公共空間，導(dǎo)致小區(qū)內(nèi)綠化率不達(dá)標(biāo)，不利于微氣候循環(huán)。上述情況一經(jīng)疊加，久而久之會(huì)給居民造成負(fù)面影響，導(dǎo)致出現(xiàn)封閉管理失控的局面。

2.4.2 缺乏業(yè)主物管觀念，人員配備不足

老舊小區(qū)長(zhǎng)期缺少物業(yè)管理和業(yè)主委員會(huì)，大部分老舊社區(qū)僅由居委會(huì)管制。常態(tài)化下居委會(huì)既要完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，又要解決居民的需求；非常態(tài)下工作人員在維持社區(qū)正常秩序的同時(shí)，還要負(fù)責(zé)收錄居民信息、幫助篩選并隔離病患等工作，在人員配備嚴(yán)重不足的情況下，即使部分基層干部下沉社區(qū)，由于面臨超長(zhǎng)的工作時(shí)長(zhǎng)與巨大的工作壓力，社區(qū)委員會(huì)往往不堪重負(fù)。

3 老舊小區(qū)的韌性規(guī)劃與防疫應(yīng)對(duì)策略

為靈活應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件為代表的未知風(fēng)險(xiǎn)，響應(yīng)“十四五”規(guī)劃的號(hào)召，應(yīng)加快老舊小區(qū)更新改造，融入“平疫結(jié)合”的發(fā)展理念，建設(shè)韌性社區(qū)，扎實(shí)做好社區(qū)防疫防災(zāi)工作，完善體制機(jī)制，維護(hù)居民生命安全。

3.1 體系架構(gòu)提升韌性打基礎(chǔ)

3.1.1 明確責(zé)任主體，建立社區(qū)命運(yùn)共同體

2020年7月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕23號(hào)），明確指出結(jié)合各地實(shí)際情況，力爭(zhēng)基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。應(yīng)借此時(shí)機(jī)，深化住房體制改革，明確老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)邊界和責(zé)任主體，對(duì)于較長(zhǎng)時(shí)間缺位以及沒(méi)有能力承擔(dān)責(zé)任的企事業(yè)單位制定權(quán)屬讓渡和退出機(jī)制[4]，并有效建立社區(qū)命運(yùn)共同體，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，培養(yǎng)居民責(zé)任共擔(dān)、積極奉獻(xiàn)、自主配合和團(tuán)結(jié)協(xié)作的意識(shí)，共創(chuàng)良性社區(qū)。

3.1.2 動(dòng)態(tài)且非常態(tài)化的韌性思維

城市的發(fā)展和建設(shè)都非一成不變，在新型冠狀肺炎疫情背景下，在非常態(tài)化時(shí)期暴露出老舊社區(qū)建設(shè)和管理方面的弊端。因此，社區(qū)管理者應(yīng)時(shí)刻保持動(dòng)態(tài)思維方式，靈活應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，尤其在體系方面，加強(qiáng)老舊小區(qū)的治理韌性，及時(shí)做好防災(zāi)防疫規(guī)劃的戰(zhàn)略準(zhǔn)備和應(yīng)急預(yù)案，實(shí)現(xiàn)非常態(tài)下治理模式的應(yīng)急轉(zhuǎn)化。

3.2 空間規(guī)劃提升韌性作保障

3.2.1 完善配套公共服務(wù)設(shè)施配置

進(jìn)一步細(xì)化配套公共服務(wù)設(shè)施體系和公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施體系的概念，增加社區(qū)韌性，在非常態(tài)下實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)運(yùn)行機(jī)制的靈活應(yīng)變。融入15min生活圈的建設(shè)理念，完善老舊小區(qū)欠缺的配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)配套設(shè)施和公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施相結(jié)合的社區(qū)體系構(gòu)建，在推動(dòng)老舊小區(qū)物質(zhì)空間更新的同時(shí)，提高疫病期間檢測(cè)、篩選疫病的能力。通過(guò)申請(qǐng)政府扶持資金和建立資金多方共擔(dān)機(jī)制的方法，更換破舊設(shè)施、增添欠缺設(shè)施，將消極社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極社區(qū)，提高社區(qū)非常態(tài)下的容納能力。

3.2.2 挖掘增值空間，實(shí)現(xiàn)平疫轉(zhuǎn)換

首先，在更新改造時(shí)鼓勵(lì)小區(qū)周邊場(chǎng)地和小區(qū)達(dá)成空間聯(lián)動(dòng)，通過(guò)分時(shí)利用和適群性設(shè)計(jì)的手法，實(shí)現(xiàn)同一片用地在不同時(shí)間段針對(duì)不同人群使用的公共空間共享；其次，拆除違法亂建的建筑，清理占道垃圾，發(fā)展預(yù)留用地，挖掘地上地下空間；最后，靈活利用中小學(xué)、社區(qū)活動(dòng)中心等場(chǎng)地，利用公共空間制定緊急應(yīng)災(zāi)預(yù)案，建設(shè)“方艙醫(yī)院”，提供社區(qū)內(nèi)應(yīng)災(zāi)避難的活動(dòng)場(chǎng)地，提升老舊社區(qū)空間柔性。

3.3 防控行動(dòng)提升韌性為支撐

3.3.1 排摸居民信息，完善封閉管控

在疫情期間，大部分老舊小區(qū)封閉部分出入口，并安裝部分門(mén)禁系統(tǒng)，但由于預(yù)算有限，部分出入口封鎖手法簡(jiǎn)陋，形式簡(jiǎn)單且缺乏相關(guān)工作人員管控，未能有效阻隔外來(lái)流動(dòng)人口。在特殊時(shí)期，應(yīng)嚴(yán)格封控部分出入口，對(duì)小區(qū)內(nèi)部居民進(jìn)行排摸，錄入每戶人口、親友、車(chē)輛等信息，加強(qiáng)社區(qū)工作人員的管理意識(shí)，通過(guò)發(fā)放居民通行綠卡、健康碼和溫度檢測(cè)等形式，嚴(yán)格管控老舊社區(qū)外來(lái)人員、快遞人員及外賣(mài)人員的進(jìn)出，加強(qiáng)封閉管理，阻隔疫病傳播。

3.3.2 梳理交通，明確物資配送機(jī)制

清理占據(jù)小區(qū)內(nèi)公共路面的一切障礙，疏通車(chē)行和步行道路，合理劃定停車(chē)位，保證老舊小區(qū)內(nèi)交通順暢。在非常態(tài)下，靈活利用微信平臺(tái)創(chuàng)建業(yè)主群，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，提高執(zhí)行力，形成“商務(wù)局→小區(qū)→配送企業(yè)（商戶）”的層級(jí)配送機(jī)制，采取“集中→分散”的配送模式，對(duì)口罩、酒精等醫(yī)療防護(hù)用品和農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品等物資采用集中配送；對(duì)日常用品、瓜果蔬菜等物資采用分散配送的模式[5]，加強(qiáng)社區(qū)物資配送能力，并征集志愿者，保證每棟樓有2～3名工作人員，確保居民在疫情期間的正常生活。

3.4 實(shí)施監(jiān)管提升韌性謀保險(xiǎn)

3.4.1 基礎(chǔ)設(shè)施整改，加強(qiáng)防疫消殺

提升社區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生管理水平，修繕破舊的基礎(chǔ)設(shè)施，如清理、規(guī)整垃圾處理站，將患者的垃圾桶與普通居民垃圾桶進(jìn)行分離管制，防止疫情傳播；加強(qiáng)每棟樓的公共衛(wèi)生消殺整頓，在重疫災(zāi)病時(shí)期，保證對(duì)每棟樓的樓道、電梯等公共空間進(jìn)行強(qiáng)效消毒；優(yōu)化并添置社區(qū)內(nèi)綠化景觀，增加老舊小區(qū)美感，提高景觀質(zhì)量，從而形成微氣候環(huán)境，良性循環(huán)，在封閉管理期間，提高老舊小區(qū)的防疫免災(zāi)能力。

3.4.2 成立物管公司，推行多元協(xié)作管理

通過(guò)政府補(bǔ)貼和提高老舊社區(qū)居民的物管觀念，成立物業(yè)管理公司。常態(tài)化時(shí)有效治理小區(qū)，保障小區(qū)的安全、健康、有組織運(yùn)行；在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，協(xié)助完善防疫減災(zāi)力量建設(shè)，提升監(jiān)管韌性，夯實(shí)公共衛(wèi)生保障。首先采取多元協(xié)作的社區(qū)治理模式鼓勵(lì)社區(qū)居民、社會(huì)志愿者協(xié)同物業(yè)管理公司，共同防疫抗疫，形成“衛(wèi)生部門(mén)-街道-居委會(huì)-小區(qū)組織”的協(xié)同治理機(jī)制[6]；其次，落實(shí)資源下沉，將具有較強(qiáng)執(zhí)行能力和管理能力的領(lǐng)導(dǎo)者分配到各街道，把控防疫病戰(zhàn)略實(shí)施；最后，由各級(jí)衛(wèi)生部門(mén)有效組織協(xié)調(diào)，使各社區(qū)與周邊鄰近醫(yī)院形成“防疫病戰(zhàn)略合作伙伴”，為小區(qū)增派專(zhuān)業(yè)醫(yī)療人員，并對(duì)參與小區(qū)疾控的工作人員進(jìn)行集中、專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)。通過(guò)以上方法科學(xué)、高效地管理老舊社區(qū)，實(shí)現(xiàn)平疫轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)社區(qū)彈性。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，大部分老舊小區(qū)的更新改造主要側(cè)重于樓本體、外環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等方面，忽略了治理機(jī)制和運(yùn)行體系的重要性。新冠肺炎疫情期間，暴露出城市發(fā)展的諸多問(wèn)題，而傳染性疾病與人類(lèi)的生活息息相關(guān)，疫病傳染未來(lái)也會(huì)變得日漸平常，社區(qū)作為抗疫防災(zāi)的最基本單元，更應(yīng)打好防疫攻堅(jiān)戰(zhàn)，充分考慮疫病期間的社區(qū)防災(zāi)措施，提高社區(qū)韌性，保證社區(qū)安全。