南京大型保障性住區公共服務設施供給機制研究探析

章毓婷

（合肥市規劃設計研究院，安徽 合肥 230041）

1 研究背景

1.1 政策背景

國務院辦公廳于2021年7月2日印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確，保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，主要利用存量土地和房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設。

1.2 社會背景

南京市保障性住房一般位于城市邊緣區，其周邊城市資源較為匱乏。如果新建住區從規劃設計到建設移交再到管理運營有不同程度的紕漏，則最終影響設施的供給質量，因此，保障性住房的公共服務設施一直以來受到公眾及政府的高度關注。

2 案例選擇

各社區發展階段表現出不同的公共服務設施供給特征。通常情況下，老小區的公共服務設施供給量趨于穩定且服務項目相對完善，其運作有許多成熟的成功模式可供分析借鑒；而新小區處于社區發展初期，其公共服務設施供給方面存在諸多問題需要分析從而避免。

1）新堯新城 住區建設緣由為城市化進程中對失地農民進行安置。整體上分片規劃、漸進建設。建設強度一般，并與其他類型住房混合，目前建設、配套及入住均為成熟階段。供給方面為用地為劃撥，區政府背景開發商建設，產權移交街道。

2）蓮花村 住區建設緣由以對失地農民進行安置為主要目的，并包含少量城市更新城市居民與低收入人群。整體上統一規劃、央企及區級國資平臺集中建設。建設強度較高，較其他類型住宅相對獨立，目前配套及入住為中期階段。供給方面為用地劃撥，開發商分為區政府背景開發商與央企中冶集團，產權分別為移交與自持。

3）丁家莊 住區建設緣由為對城市更新過程中城市居民以及低收入人群進行安置。整體上強有力統一規劃、市級國資平臺集中建設，建設強度較高，較其他類型住宅相對獨立，目前配套及入住為初期階段。供給方面為用地劃撥，市政府背景開發商建設，公益性設施產權移交，經營性設施部分自持，對整體經營性設施進行監管。

3 供給特征對比分析

3.1 共性與差異

從早期社區新堯新城到近期的丁家莊，社區級與基層級設施從規劃到落實是一個逐漸受到重視的過程，通過對比分析可得出相應的共性和差異。

3.1.1 共性

1）設施建設規模 設施分級基本合理，但都缺乏社區級居家和社區日間照料設施。面積上商業設施都遠超標準，其他設施大部分不達標。

2）設施空間布局 交通可達性較好，布局總體基本合理；社區級設施的規劃控制明顯好于基層社區級設施；大部分基層社區設施只能從門面房和其他閑置用房調劑而來。

3）設施空間環境 通過調劑門面房而來的養老和社區級服務設施通常缺乏無障礙設計；獨立占地的設施由于有明確的產權和使用權方，通常空間環境較好。

4）設施管理運營 由部門（如教育、衛生）歸口管理的公共服務設施依賴于部門的投入和重視程度，盡管很多設施面積不達標、用地緊張，但目前總體運營較好。大型集中商業設施都由開發建設機構擁有產權，負責業態選擇和招商運營。

3.1.2 差異

1）設施建設規模 最早建設的新堯新城沒有獨立的社區中心，缺乏公共文化和體育設施，但后來建設的蓮花村和丁家莊均有。面積上，蓮花村社區級設施中派出所和社區養老院超標；新堯新城基層級居家養老服務設施保障較好甚至超標。

2）設施空間布局 ①社區級設施，新堯新城社區級設施過于考慮和交通干道的結合，服務半徑不夠合理，蓮花村和丁家莊社區級商業服務設施均兼顧了交通可達性和服務半徑的關系，但是公益性社區服務設施較為偏僻；②基層社區級設施，蓮花村的基層級設施中大部分使用的是比較偏僻的門面房，難以形成有活力的基層社區中心，丁家莊基層級設施盡管也是從門面房中調劑而來，但是由于商業門面房規劃緊湊，從而避免了蓮花村的問題，新堯新城基層級設施利用的門面房都緊鄰城市支路，此外調劑了一些住區內部的底層住宅作為基層設施，使用較方便。

3）設施空間環境 新堯新城和蓮花村的大量門面房缺乏專業化管理，空間環境雜亂無序；丁家莊則由于市級安居集團下屬資產管理公司專門管理，空間環境保持良好。總體上統一規劃建設的蓮花村和丁家莊基層級設施的空間環境比沒有通過統一規劃的新堯新城要好。

4）設施管理運營 ①公益性設施，新堯新城公益性設施投入使用時間最長，經營地更為成熟一些，特別是形成政府和非政府機構之間的良性合作運營機制，如居家養老運作良好，蓮花村和丁家莊由于入住時間短，未出現運營良好的養老、文化體育等設施；②商業設施，對于分散的沿街門面房商業，新堯新城和蓮花村沒有專門的經營理念，只是簡單的租賃關系，雖然滿足了一部分市場需求，但空間環境比較雜亂無序，丁家莊則對此進行與集中基層級設施類似的招商策略，試圖使業態和空間環境處于比較合理的平衡狀態。

3.2 成因機制

3.2.1 共性機制

1）規劃控制保證社區級公共設施配置基本合理 蓮花村與丁家莊均有統一規劃、獨立占地、集中建設的社區級中心，從現狀調研來看，除了新標準增加的服務功能外，雖然規模離標準規定有一定差距，但項目類型基本齊全，尤其是蓮花村的社區級中心選址在河流旁，整體環境較好，將來可以形成活力集聚的社區場所。

2）經營性商業設施規模遠超標準 新堯新城商業設施規模較大的主要原因是與普通商品房混合開發，而蓮花村與丁家莊的開發商在規劃初期就考量投資平衡，尤其是蓮花村東部3個基層社區以及丁家莊社區。盡管蓮花村商業設施的布局值得推敲，但其總建筑量遠遠超過標準規定的上限。

3）缺乏基層社區級設施規劃和引導 雖然蓮花村與丁家莊均屬于近幾年建設發展的大型保障房住區，但其與新堯新城一樣缺少基層社區級設施規劃。除了還未投入使用的丁家莊山水園基層社區外，3個社區的基層級社區設施均通過調整街道及社區資產而獲得。雖然大部分設施已有落實空間，但普遍存在規模不達標以及整體空間環境不符合使用需求的問題。

4）公益性設施等總體運營較好 盡管不同開發機制會造成不同的產權劃分，但是不論公益性設施的產權是否歸屬于相應的管理方，一旦投入使用其運營狀況主要與管理方相關，因此通過一段時間的籌備管理，在社區、教育局以及衛生局的運作下，公益性設施的運營情況普遍符合標準設定內容。

5）由于責任權利不夠清晰，準公益性的文化、體育設施等總體運營較差 從現狀調研看，滿足標準規模、服務功能規定的設施寥寥無幾。現狀管理方通常為社區，但社區并未獲得相應的設施空間，因此大部分基層級設施只能在本就面積緊張的社區服務站中劃出一間用房作為設施空間，同時基層社區由于人員緊張，勉強能承擔大量的基礎性服務，無力顧及文化與體育設施的運作。

3.2.2 差異機制

1）發展階段 新堯新城、蓮花村、丁家莊分別處于社區發展的成熟、中期及初期階段。住宅配套設施普遍建設遲滯并處于運營籌備期，因此3個社區設施運營狀況有比較明顯的差異，新堯新城作為成熟的社區，目前所有的設施均有較好程度的服務項目，并在養老設施、社區學校實現了與非政府機構的良好合作。相比之下，蓮花村與丁家莊的設施則由于社區成立時間短，既沒有設施空間，基層人員工作重點又處于社區基礎信息的收集與管理階段。

2）空間區位 新堯新城臨近新港開發區，并與商品房小區相融合，因此，一方面轄區內企業為基層級設施的運作提供一定的資金捐助，另一方面存在設施共享的機會。蓮花村與丁家莊用地相對獨立，周邊配套薄弱，居民生活的運轉完全依賴社區設施，設施一旦缺乏或運作不良將直接影響居民的生活水平，但蓮花村相比丁家莊有地鐵站點，對其交通、商業形成較好支撐。

3）規劃作用 具有統一規劃的蓮花村與丁家莊社區級層面的服務設施類型齊全，盡管存在建設遲滯的現象，但其獨立用地、集中建設的設施整體空間環境品質較高，不僅符合使用功能，同時容易形成具有明顯社區核心的公共場所。而新堯新城由于缺乏針對性的規劃設計，普遍缺乏社區級設施供給，現僅有的設施也是分散布局，而已漸趨固定的用地難以調整出合適的地塊用于欠缺設施的建設。

4）建設機制 建設機制包括用地獲取方式、開發商以及設施產權歸屬。3個社區的用地均為行政劃撥，但開發商不同，直接影響到基層設施劃撥與移交環節。新堯新城、蓮花村西部兩個基層社區以及丁家莊分別由區級、市級國資平臺進行規劃建設，新堯新城大部分基層級設施是從街道資產用房中進行調整，大部分產權為社區所有，部分歸屬于街道，設施的面積調整供應相對靈活，流程簡易。蓮花村西部兩個基層級設施也由街道劃撥用房而來，其中的金穗花園剛成立，另一個清荷北園設施的面積也有較高的保證；丁家莊雖然大量的商鋪規劃處于投資平衡的考量階段，但當社區需要相應設施時可從商鋪或物業用房中進行調換。

蓮花村東部3個基層社區為央企中冶集團規劃建設，不僅是嘉園和南苑，包括入住最早的北苑，設施面積相對充裕，設施的產權屬于中冶集團，且這3個基層社區相對入住較晚。

4 規劃設計改善策略

1）住區規劃以中度及以上強度為原則縮小社區尺度 設施的供給規模按照人口規模確定布點數量和建設，同等規模人口條件下，不同建設強度形成不同的社區尺度，如圖1所示。在同等滿足設施依托城市交通要求條件下，低密度社區居民中近2/3不在服務范圍內，造成其使用不便而對設施產生負面評價。

圖1 同等規模人口下不同社區尺度受設施輻射情況

2）低密度社區設施布點強調步行系統結合 低密度社區由于在同等人口規模下社區尺度過大，若強調依托城市交通則使得設施服務效益大打折扣，因此在低密度社區應以盡可能擴大服務范圍為設施布點原則，此時應強調設施空間與社區步行系統的緊密契合，以創造與高密度社區不同的空間系統及結構。

3）適當降低設施規模，突出居民主要需求 調研分析發現居民對設施不滿意的主要原因多為設施供給規模不足，因此在設施供給緊張的整體環境下，應首先保證全部類型設施有空間布點。尤其對于缺乏規劃布點的已建成社區，一方面可降低各類型設施的供給規模，另一方面將功能接近的設施進行空間上的重疊，通過管理達到不同時間段供給不同類型設施，例如文化活動室與基層社區中心的居民學校、體育活動站與基層社區中心的老年活動中心，但應避免現實中可能出現的用房掛牌卻無設施及服務項目的狀況。

4）社區級設施必須專門規劃、統一設計 社區級設施由于存在類型眾多、建筑規模較大、對空間需要針對性設計等現實因素，設施布點、設計應在規劃設計階段作為設計要點之一。一方面，由于社區級設施不同于基層級，其規模及功能對空間有特殊需求，使得其通過用房調整的途徑較為困難；另一方面，社區級設施通過建筑組合、功能結合、景觀一體化設計等手段，不僅居民使用方便且易形成社區的活力核心空間。此外，規劃設計階段應考慮到隨著時代的發展，公共服務設施體系將不斷完善，為可能新增的服務項目預留建筑面積，實際運營可作為商業設施，待到需要時撥出。但需要注意的是，這部分商業設施的產權屬于街道才能實現功能轉換。

5）基層級設施不必單獨建設 基層級設施不必單獨劃地建設，由于其總體建筑規模不大，對建筑空間的要求不高，可規劃在小區核心位置的住宅底層，如新堯青田雅居與翠林山莊。同時，通過場地設計獲得良好的具有活力的內向型社區公共空間。

5 結語

未來公共服務設施的供給應加強前期對社區規模、住房類型、居民個人屬性的統計歸納，根據需求量體裁衣，在建設規模、設施運營重點、服務項目調整上做到按需供給。