“十四五”期間光伏產業政策質性研究

馬丹丹，黃家豪，何 昕

(中國礦業大學(北京) 管理學院，北京 100089)

1 引言

在化石能源短缺、環境污染、全球氣候異常等問題日趨嚴重的背景下，發展新能源和可再生能源成為各國政府應對危機的關鍵措施。其中，太陽能因其清潔、安全、便利、可持續等顯著優勢，在當前綠色、低碳、循環經濟發展中的作用日益凸顯，其主要利用形式之一的光伏也因此成為各國政府解決能源與經濟發展之間矛盾的突破點之一。能源轉型關乎高質量發展，在“碳達峰、碳中和”目標的驅動下，新能源體量快速增大，作為光伏產業應助力國家能源“十四五”開好局、起好步，為早日實現碳中和的宏偉目標起到推動作用。

按照WTO《補貼協定》的規定，補貼是指由授予機構給予接收者以財政資助或收入或價格支持，從而使其獲得利益的政府行為。從光伏行業誕生之日起，我國相關產業政策就一直相伴左右。比如，稅收減免和優惠成為標準配置，符合國際慣例的補貼政策，讓行業順利渡過了起步階段的成本困境。我國的光伏產業有今天的體量與優勢, 政策扶持功不可沒。但要實現光伏產業高質量的發展, 只依靠政策補貼是萬萬不可的，補貼政策的驅動必須降溫,以提升行業的內生動力。

本文在對中央及地方的光伏產業補貼政策文本進行整理分析并剔除無用的文本后，最終選取了121份補貼政策文本作為研究對象，應用NVivo軟件(質性分析工具)，從扶貧脫困、技術推進、保障措施、補貼方法、項目建設和監管工作6個維度，通過對政策內容編碼分析、政策目標的詞頻統計分析，結合各區域光伏產業政府補貼實踐，分析相關文本，將政策文本按照“531新政”前后兩個時間段來研究，挖掘光伏產業政府補貼政策的趨勢和側重點。通過研究可得到不同發展階段，政府對于光伏產業補貼力度以及補貼方式的特點，在此基礎上，主要根據光伏產業政策維度頻次的變化，參考關鍵事件和政策，將其動態遷移過程可視化分析，從而更好把握我國光伏產業政策的發展脈絡，并為“十四五”期間光伏產業政策的制定提供參考的依據。

2 “531新政”出臺的背景

光伏發電是綠色清潔的能源，符合能源轉型發展方向，在能源革命中具有重要作用。近年來，在各方共同努力下，光伏發展取得了舉世矚目的成就。我國光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一。但也存在光伏發電棄光問題顯現以及補貼需求持續擴大等問題，例如，2016年12月，能源局對各地違規“先建先得”的情況予以了嚴厲批評;但在各種原因下，能源局卻在2017年7月推翻了2016年12月“先建先得項目指標從2017年指標中扣除”的政策，不僅確認了上述指標，而且還下發了2017—2020年的指標，由此導致2017年裝機規模的“暴增”和補貼缺口的“暴增”；此外，國家可再生能源基金的資金缺口截至2018年已經超過1000億元，而在2～3年的短期內解決補貼缺口問題的各種可能性已基本喪失。這些問題直接影響光伏行業健康有序發展，需要根據新形勢、新要求調整發展思路，完善發展政策。

2018年5月31日，國家發展改革委聯合財政部、國家能源局出臺《關于2018年光伏發電有關事項的通知》，業界稱為“531新政”。此舉堪稱光伏史上最嚴厲的調控政策，光伏行業隨后經歷了一輪洗牌。這既是落實供給側結構性改革、推動經濟高質量發展的重要舉措，也是緩解光伏行業所面臨的補貼缺口和棄光限電等突出矛盾和突出問題的重要舉措。

3 光伏產業政策質性分析的過程和方法

在大數據時代，海量非結構化數據大規模興起，有效運用質性數據分析工具的重要性日益凸顯。本文使用政策文本分析法，在遵循質性研究方法論的基礎上探究分析光伏產業相關的政策文本內容。政策文本作為政策主體調控和管理行為的“印跡”，為觀察政策過程提供了一扇窗口。

本文采用質性研究方法進行政策文本分析，主要內容有：其一，政策內容的編碼分析，利用NVivo 軟件對導入的政策文本進行編碼與聚類工作，明確父節點與子節點，分析光伏產業補貼的政策內容。最終提煉出6個維度，包括保障措施、補貼方法、扶貧脫困、技術推進、監管工作、項目建設(見表1)。其二，基于案例節點屬性值的圖表分析，利用NVivo軟件，將每一篇政策創建為獨立的案例，并根據事先設置好的模板為每一篇政策添加相關的屬性值，包括政策發布的年份與政策發布的主體,直觀分析政策數量與時間、主體的聯系，進而深究政策的演進過程與政策的地方性差異。其三，用于比較分析的矩陣模型，使用NVivo軟件的矩陣編碼查詢功能，以自定義的維度作為矩陣的行，以事先設置好的案例節點屬性值——“531新政”前和“531新政”后兩個分類作為列，探究各個地區和時間段的政策在6個維度上分別有著何種程度的關注(見表1)。

表1 不同時間段光伏政策維度以及政策文本頻次

4 基于時間維度的光伏產業政策質性分析

“531新政”前、后的光伏補貼政策維度分布頻次(圖示數量表示光伏政策維度頻次)見圖1。

圖1 “531新政”前后光伏補貼政策維度分布頻次(圖示數量表示光伏政策維度頻次)

4.1 “531新政”前政策特點

在出臺“531新政”以前，由于國家正處于發展光伏產業階段 ，一切以光伏產業的建立為主 ，因此項目建設工作成為政策中的重點，同時為了保障光伏行業的平穩發展，補貼方法一直是政策很大的著力點。為了使補貼具體有效，也進行了很多的監管工作并制定了一系列保障措施。從分析結果中也可以明顯看出新政前的政策對于扶貧脫困和技術推進不夠關注，提及較少。

4.2 “531新政”后政策特點

新政出臺后，各省、自治區、直轄市嚴格按照中央下發的政策執行對光伏產業的管理，相關的補貼方法明顯減少，同時，為保障新政實施的效果，在政策制定中對監管工作和保障措施做了重點論述。為使光伏項目更加規范化和整體化，項目建設仍舊是政策制定的著重點。政策的推出也加強了技術推進和扶貧脫困的相關規定。

4.3 “531新政”前后政策質性分析

“531新政”雖是政府的“行業急剎”行為，但也經過深思熟慮，蛛網圖的分析結果展現了此舉對光伏行業產生的影響。從六個維度來看，最明顯也是最直接受到影響的是補貼方法維度，自“531新政”提出補貼政策之后，各地政府積極響應能源主管部門的號召，關于光伏補貼方法的政策明顯減少。其余五個維度，除項目建設方面政策稍有減少外，各地對其他四個維度的相關政策都做了補充，歸根結底，主要原因還是光伏補貼的急剎車。“531新政”對補貼政策進行了調控，逐漸退坡的補貼激勵使得光伏發電項目的投產建設變得謹慎小心，因而新政提出后項目建設數量略有減少。補貼的戛然而止倒逼光伏企業將重心放到企業自身的經營上，而光伏企業要想完成“成人禮”,健康的光伏發展環境必不可少。習近平總書記在視察國家電投黃河水電太陽能電力有限公司西寧分公司時指出，發展光伏發電產業, 要做好規劃和布局, 加強政策支持和引導, 突出規范性和有序性。因而“531新政”以后，各地對保障措施、技術推進及監管工作維度的政策制定大大提升，旨在為光伏企業提供良好的發展環境的前提下，通過提供技術支持助力光伏企業發展。為了在2020年圓滿完成我國扶貧大業，“531新政”之后，扶貧脫困維度的光伏政策明顯增多，實現了光伏產業發展與我國扶貧工作的共同進步。

5 “十四五”期間光伏產業政策展望

“531新政”前，由于光伏產業處于摸索發展階段，補貼政策的制定不夠全面，隨著時代的發展，光伏產業也日趨成熟，但也暴露出一些發展中存在的問題。“531新政”后，各地政府對于光伏政策的制定都有了很大調整，新政后的政策制定側重于解決發展中存在的問題，從全方位考慮，確保政策效力，對光伏產業的發展起到了積極作用。

光伏產業的不斷發展也對相關光伏政策提出了更高的要求，為了迎合國家能源“十四五”戰略規劃，助力光伏產業穩步發展，就分析結果對“十四五”期間的光伏政策制定提出建議。首先，補貼方法應當成為政策制定的側重點，對補貼方法進行更為明確全面的規定和劃分，以便各光伏企業明晰補貼的力度，從而更好地制定企業發展戰略；其次，對于監管工作和保障措施的把控不能松懈，為光伏產業提供一個良好的發展環境；再次，未來政策制定仍應保持對于項目建設申報流程的嚴格把控，以使光伏行業實現產業化的發展；此外，可以考慮從技術推進角度出發，完善相應政策，為光伏產業提供支持；最后，為了實現共同富裕，扶貧脫困也應成為補貼政策制定的要點，對于貧困地區給予優惠補貼，提升貧困地區的光伏產業建設。

6 總結

本文使用政策文本分析法，在遵循質性研究方法論的基礎上探究分析光伏產業相關的政策文本內容，從扶貧脫困、技術推進、保障措施、補貼方法、項目建設和監管工作6個維度，通過對政策內容編碼分析、政策目標的詞頻統計分析，結合各區域光伏產業政府補貼實踐，分析相關121份政策文本。將政策文本按照“531新政”前后兩個時間階段來研究，發現不同時間階段的政策側重點不同，但總體呈現多元化和全面性的特點。

從時間維度來看，針對補貼方法和項目建設方面進行相關制定仍是政策的著力點，為了政策的順利實施以及光伏產業的長遠發展，相應的保障措施和到位的監管工作應是未來光伏政策的主要趨勢。任何政策都不可能是一成不變的，它必須依據實際的變化做出相應的調整，只有這樣才能保證政策效用的發揮。隨著光伏走向不需要補貼的“平價時代”，政府政策的靈活性和運用空間會更大，更加市場化的光伏產業會發展得更加精彩。