中國商業航天投資的法律政策保障與民企發展實踐

■ 文/蔣圣力 羅楊堞

當下，中國商業航天產業發展方興未艾，同時在國家和地方層面相關利好法律政策的積極推動下，對商業航天產業，尤其是民營航天企業的社會金融資本投資也越發火熱。健康有序的商業航天產業發展及其相應投資活動，應成為助力中國航天事業建設、加快實現航天強國轉型升級的重要組成部分。

中國商業航天投資的法律政策保障

進入21世紀，商業航天作為航天領域最引人注目的新興實踐之一，日益受到世界各主要航天國家的關注和推崇。然而，作為一項實踐時間尚短的新興產業，商業航天產業在世界各國的發展都不可能一蹴而就。在中國，商業航天產業的發展尤其應當堅實地立足于國家航天事業建設的客觀實際，與國家航天事業建設相互補充、相互促進、共同繁榮。為此，中國國家和地方層面已出臺了相當數量的法律政策文件，為引導、鼓勵、規范商業航天產業發展及其相應投資活動提供了有力保障。

●國家層面

2012年6月20日，國防科工局和解放軍總裝備部聯合印發《關于鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的實施意見》，明確提出鼓勵和引導民間資本進入包括航天產業在內的國防科技工業的多個領域，并相應地加強對民間資本的服務、指導和規范管理。

2014年11月16日，國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，這是我國國家層面首份明確支持商業航天產業發展的政策文件。其中第七部分“推進信息和民用空間基礎設施投資主體多元化”第24 條規定，國家將不僅積極推動完善民用航天基礎設施的建設，還鼓勵民間資本參與國家民用航天基礎設施的建設，鼓勵民間資本研制、發射和運營商業遙感衛星，以及引導民間資本參與衛星導航地面應用系統建設。

2015年10月26日，由國家發改委、財政部、國防科工局會同有關部門研究編制并印發的《國家民用空間設施中長期發展規劃（2015—2025年）》，進一步提出了“支持民間資本投資衛星研制和系統建設”“公益與商業兼顧類項目實行國家與社會投資相結合、商業類項目以社會投資為主”“鼓勵并支持有資質的民營企業投資建設規劃內的衛星”等重要內容。

2016年11月22日，國防科工局和國家發改委聯合發布《關于加快推進“一帶一路”空間信息走廊建設與應用的指導意見》。意見要求，支持以企業為主體、市場為導向的商業航天產業發展新模式，鼓勵社會和國際商業投資通過政府和社會資本合作（PPP）等多種模式共同開展商業衛星和技術試驗衛星的運營活動，以完善空間信息走廊建設。

2020年12月27日，國家發改委和商務部聯合發布的《鼓勵外商投資產業目錄（2020年版）》，明確鼓勵外商投資中國商業航天產業上下游的多個領域，包括：航空航天用新型材料開發、生產；運載火箭地面測試設備、運載火箭力學及環境實驗設備制造；民用衛星設計、制造，民用衛星有效載荷制造；民用衛星零部件制造；星上產品檢測設備制造；衛星通信系統設備制造；民用衛星應用技術研發。

2022年1月28日，國務院新聞辦公室發布《2021 中國的航天》白皮書。白皮書指出：研究制定商業航天發展指導意見，促進商業航天快速發展；擴大政府采購商業航天產品和服務范圍，推動重大科研設施設備向商業航天企業開放共享，支持商業航天企業參與航天重大工程項目研制，建立航天活動市場準入負面清單制度，確保商業航天企業有序進入退出、公平參與競爭；優化商業航天在產業鏈中布局，鼓勵引導商業航天企業從事衛星應用和航天技術轉移轉化。

除上述專門旨在引導、鼓勵、規范商業航天投資的政策外，國家層面另有諸多與商業航天產業發展（涉及各類民用、商用航天活動及產品、應用、服務）直接或間接關聯的法律法規或政策。

●地方層面

2021年1月11日，北京市經濟和信息化局印發實施的《北京市支持衛星網絡產業發展的若干措施》在國內業界引發了較大反響。該地方性政策文件明確了北京“南箭北星”的商業航天產業發展布局，并積極引導和鼓勵社會力量投入北京衛星網絡產業創新發展。其中，就如何增強衛星網絡產業吸引力這一問題，文件做了解答，強調應著重完善相應的投融資機制，包括加強基金支持、加強資金支持、加強融資支持、實施保險貼費。文件還特別鼓勵社會投資機構合作設立基金，充分發揮北京市級引導基金的作用，支持社會投資機構合作設立衛星網絡及北斗創新應用領域子基金。

2019年8月30日，上海市政府發布《關于促進中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區高質量發展實施特殊支持政策的若干意見》。意見明確要求：提高包括航空航天在內的重點產業的直接融資規模，并優先支持符合條件的重點領域企業上市；支持臨港新片區設立戰略性新興產業投資平臺，創新股權投資等方式，帶動社會資本投向重大產業項目、初創型企業。

2022年1月20日，經上海市政府同意，上海市經信委等九部門印發的《上海建設世界一流“設計之都”的若干意見》，明確要求為加強包括航空航天在內的關鍵核心環節設計創新能力和系統集成能力提供豐富的金融服務支持，包括：提供涵蓋設計企業全生命周期的金融服務；鼓勵社會資本成立設計類產業基金，對設計機構、設計引領型企業、設計關鍵環節項目等進行投入；鼓勵銀行等金融機構為設計企業提供特色化服務，開展知識產權和收益權等抵（質）押貸款業務；鼓勵擔保機構為設計產業設立專項擔保品種；支持符合條件的設計企業上市融資、發行債券；支持文創園區、樓宇和空間開展項目推介、融資對接等公共服務。在國家和地方層面利好政策的推動下，中國商業航天產業的發展進入了“快車道”。尤其是隨著近年來多家發展較為活躍的民營星箭制造企業和衛星應用企業的迅速崛起，更具“私營化”特征的商業航天模式也已逐漸形成。

2018年7月6日，天津市工業和信息化委員會印發的《天津市航空航天產業發展三年行動方案（2018—2020年）》明確要求：加大本市各級政府專項資金在航空航天領域的支持力度；推廣實施政府與社會資本合作等模式，依托天津市海河產業基金等，積極引導和鼓勵社會資本投資和發展航空航天產業；鼓勵金融機構創新服務和金融產品，拓寬航空航天領域重大項目融資渠道，鼓勵有條件的企業利用上市平臺開展資產證券化工作。

2021年5月7日，浙江省發改委印發的《浙江省航空航天產業發展“十四五”規劃》，明確要求加大對航空航天制造業和關聯服務業的資金支持，包括：積極爭取中央預算內投資、國家民航發展基金等國家重點基金和省軍民融合產業基金等省內航空航天領域相關基金支持，探索建立浙江省航空航天產業引導基金，重點向大飛機、火箭衛星、北斗導航、通用航空器等領域傾斜；研究推動中國商用飛機公司與浙江省開展航空相關產業基金的合作；鼓勵各地通過政府購買服務、政企聯建等模式引導社會資本參與航空航天產業體系建設；推動企業股份制改造，支持航空航天類企業上市融資和發行債券；創新投融資模式，鼓勵金融機構創新服務和金融產品，探索知識產權保險、證券化等服務方案，拓寬航空航天領域重大項目融資渠道。

●中國商業航天投資的民企實踐發展

在國家和地方層面利好政策的推動下，中國商業航天產業的發展進入了“快車道”。尤其是隨著近年來多家發展較為活躍的民營星箭制造企業和衛星應用企業的迅速崛起，更具“私營化”特征的商業航天模式也已逐漸形成，即依照市場化規則成立的民營航天企業（通常均具有私人投資、私人建設、私人運營、私人受益的“私營化”特征），通過市場化規律從事投融資、招投標、研發、制造、運營、合作、收購、合并/分立等生產經營，進入航天市場開展各類商業航天活動。

●民企商業航天投資的實踐狀況

近年來，發展活躍的民營航天企業的快速涌現為中國商業航天產業的發展提供了強勁動力。與此同時，多家民營航天企業在資本市場也取得了良好的表現。

成立于2015年6月的北京九天微星科技發展有限公司專注于微小衛星的設計研制與創新應用，掌握了微小衛星總體設計、關鍵載荷研發和組網核心技術，以衛星整星研制及在軌交付和天地一體化通信解決方案為主營業務。自2015年10月獲得數百萬元的種子輪融資起，該公司順利完成了天使輪、Pre-A 輪、A 輪、A+輪、B 輪等多輪融資，并于2021年2月3日取得了中國互聯網投資基金的億級戰略投資（這也是該投資基金首次布局民營航天領域）。該公司充分利用投資資金，在狹義的衛星互聯網（即太空高速通信網絡）和廣義的衛星互聯網（即基于衛星的通信、導航、遙感技術，提供行業解決方案）積極地進行市場布局，并取得了良好的運營成效。

成立于2016年10月的北京星際榮耀空間科技股份有限公司致力于研發優秀的商業運載火箭并提供系統性的發射解決方案，在傳統火箭研發制造的基礎上對研發模式進行了改良，打造出一套“科技創新+軍民融合+產業生態+互聯網式快速迭代”的新型研發模式，進而在商業運載火箭運營領域取得了一定的成功。該公司不僅在成立后短短的3年間經過多輪融資累計獲得了數億元資金，更在2020年8月25日完成了總計11.925 億元的B 輪融資。在高額投資的支持下，該公司不僅在固體運載火箭和可重復利用液體運載火箭的研發方面取得了進展，還將進一步探索亞軌道商業飛行、商業空間站建設等大規模空間應用和深空探測領域的市場空間。

成立于2018年2月的星河動力（北京）空間科技有限公司主要從事低成本商業航天發射業務，核心產品及服務包括小型固體運載火箭發射服務和中型可重復利用液體運載火箭發射服務等。在成立后相對較短的一段時期內，該公司便在資本市場中獲得了較為豐厚的投資資金，尤其是在2021年7月至12月間順利完成了總計12.7 億元的B 輪和B+輪融資。在資本的支持下，該公司依托“固液并舉，遠近銜接，高低搭配”的技術與產品發展路徑，在小型商業運載火箭和中大型可重復利用運載火箭領域取得了長足進展。

●民企商業航天投資的發展方向

當前，中國民營航天企業所提供的航天業務主要集中于星箭制造（人造衛星和運載火箭的研發、制造、發射）和衛星應用（主要包括衛星導航、衛星遙感、衛星通信）兩大領域。星箭制造領域資金需求體量巨大、投資回報周期較長，因此民營航天企業必須具備持續可靠的融資能力，能夠獲得長期穩定的民間資本的投入，否則恐怕難以避免最終被市場淘汰的結果。多數完全由民營航天企業研制并發射的人造衛星在進入軌道之后往往難以取得后續進展，導致以此為基礎所能產生的投資回報實則十分有限。相較之下，衛星應用領域則具有較為可觀的投資潛力——以衛星導航為例，該領域經過近年來的快速發展，已經具備了較高的市場化和商業化水平，引領了一批作為位置服務提供商、地面設備制造商，以及終端設備和集成服務商的民營航天企業的崛起；并且，其中多數民營航天企業還摸索出了可持續的盈利創收模式，更以此得到了資本市場的青睞。

民營航天企業往往具有較大的資金需求，這通常是為了維持自身的生產經營，而其收益目標則在相當程度上為民間資本投資回報的要求所決定。因此，對民營航天企業進行商業航天投資的關鍵，應當是在民營航天企業首先確定了能夠保障可持續的盈利創收和切實可期待的投資回報的航天業務領域的基礎上，就其自取得客戶訂單、獲得民間資本投資，至完成客戶訂單、取得盈利創收、滿足投資回報要求的整個過程確立相應的投資辦法。

完善中國商業航天投資發展的建議

商業航天產業已經成為中國航天事業版圖中越發重要的組成部分，推進中國商業航天投資可謂恰逢其時。在當前尚未有國家立法就商業航天和商業航天投資進行統一的規范和調整的情況下，應當推動在《航天法》中就此做出原則性規定，而后再在此基礎上制定相關的具體政策或法律法規，從而為中國商業航天及其投資的發展提供更加完備的法律政策保障。

具體而言，相關政策或法律法規的內容應當主要包括：其一，鼓勵和引導公私協同推進商業航天發展，鼓勵和引導民營航天企業開展商業航天活動，并引導民營航天企業進入適當的航天業務領域；其二，允許符合條件的民營航天企業使用國家航天設施設備，并明確民營航天企業開展商業航天活動所產生的（資產）權利，以及對商業航天活動的知識產權保護；其三，鼓勵和引導民間資本投入商業航天，并優先將公私合作模式和資產證券化確立為商業航天投資的主要方式。