全球治理視域下金磚國家機制化建設

復旦大學一帶一路及全球治理研究院

金磚國家領導人第十四次會晤于2022 年6 月23 日成功召開并達成新的共識，金磚五國領導人一致同意以“金磚+”的合作模式來擴大金磚組織的成員，并討論了有關擴員的標準和程序。金磚擴員進入了一個機制化、程序化的新階段，體現了包括金磚外圍對話和“金磚+”合作在內的金磚伙伴關系的開放包容性。這是全球治理體系創新發展的重要節點，也是金磚國家發展壯大的重要標志。

21 世紀以來，新興市場國家和發展中國家群體性崛起，成為不可逆轉的時代潮流。中國國家主席習近平在金磚國家領導人第十四次會晤中強調，“站在歷史的十字路口，我們既要回望來時路，牢記金磚國家為什么出發；又要一起向未來，攜手構建更加全面、緊密、務實、包容的高質量伙伴關系，共同開啟金磚合作新征程?！弊鳛榘l展中大國，金磚國家始終致力于推動全球治理的漸進式改革，具體表現在“外推”布雷頓森林體系改革和“內建”金磚國家國際組織兩大方面。這是金磚國家合作的基本定位，也是當前思考金磚國家擴員的出發點。

金磚國家對全球治理體系的漸進式改革

推動全球治理體系的漸進式改革是金磚國家合作機制的基本定位。金磚國家領導人在2014 年7 月福塔萊薩會晤中指出，基于以往國際力量格局形成的全球治理架構逐漸失去其合法性和有效性，導致過渡性、臨時性安排日益盛行，嚴重侵蝕多邊主義。金磚國家是推動現存全球治理機制變革的重要力量，致力于實現更具代表性和更加公平的全球治理。金磚國家領導人在2022年北京會晤中一致認為，要改革全球治理，使全球治理機制更具包容性、代表性和參與性，以促進發展中國家更加深入、更有意義地參與全球決策進程和架構，使全球治理體系更加符合當代現實。

二戰結束后，以布雷頓森林體系為核心的國際貨幣金融體系長期由美歐發達國家所掌控。2008 年國際金融危機爆發后，金磚國家與國際貨幣基金組織、世界銀行和二十國集團（G20）等機制開展協調與合作，有力地提升了發展中國家在全球治理體系中的影響力和話語權。以國際貨幣基金組織改革為例，金磚國家在短期資本管制、份額公式改革、新借款安排等議題討論中，用同一個聲音說話，對美國和歐洲形成有力制衡。最為突出的是在2010 年推動國際貨幣基金組織達成歷史性的份額與治理結構改革方案。國際貨幣基金組織同意將6%的份額轉移給新興市場國家和發展中國家。中國成為國際貨幣基金組織第三大股東，投票權從3.08%上升到6.07%，印度、俄羅斯、巴西等其他金磚國家也都成為國際貨幣基金組織前十大份額持有國。在治理方面，歐洲發達國家減少2 個執行董事席位，新興市場和發展中國家則相應增加2 個董事席位，結束了國際貨幣基金組織長達70 余年“指定董事”的做法，24 名執行董事將完全由選區成員國選舉產生。

金磚國家還助推世界銀行朝著更加適應發展中國家需求的方向轉變。發達國家長期主導的世界銀行暴露出兩大問題：一是貸款條件苛刻僵化。為了迎合發達國家等大股東的偏好，世界銀行一直致力于推動發展中國家進行自由化、私有化和民主化改革，并將之作為貸款條件強加給發展中國家。二是貸款領域逐漸偏離發展中國家的實際需求。世界銀行貸款集中在公共管理、反腐敗、性別平等、氣候變化等領域，而忽視發展中國家更為需要的交通、能源等基礎設施領域。

金磚國家推動世界銀行向發展中國家提供更加靈活、更加迅捷、更加以客戶為導向的貸款，更加尊重發展中國家的發展路徑和優先事項。在金磚國家的共同努力下，世界銀行發布新的《投資貸款改革概念文件》，提出五點具體改革意見。一是采用基于風險的方式來評估貸款項目，以代替之前的通用模式（One-Size-Fits-All）評估程序；二是制定多元化貸款方案，包括緊急情況和脆弱國家的快速貸款項目；三是加強對貸款項目的監督管理和實施支持；四是為貸款改革營造一個良好的政治環境；五是簡化貸款的政策框架。

在G20 改革中，金磚國家力推G20 替代八國集團（G8）成為全球經濟治理的首要機制。發達國家為了維護對全球治理的壟斷地位，曾提出采用“八國集團+五個發展中大國”（G8+5）的治理模式。與此相對，金磚國家提出，要堅定維護G20 在全球經濟治理中的核心地位。相比G8+5，G20 的長處在于，不以意識形態劃線，發達國家和發展中國家比例平衡，且以主要大國相互協調為核心功能，以國際貨幣基金組織、世界銀行等國際機構為支撐，比較適應現階段世界經濟多元發展、發展中國家力量上升的現實，能夠較好地兼顧全球治理的合法性與有效性，是全球治理改革的一次歷史性突破。

簡言之，金磚國家致力于推動全球治理機制的漸進式改革，是全球治理中的“改革派”而非“革命派”。金磚國家合作的目標是要推動現有全球治理體系進行改革，以更好反映大多數國家特別是發展中國家的正當關切和合理訴求，進一步提升發展中國家的國際話語權、議程設置權和規則制定權，而非推翻現有的全球治理體系和國際秩序。這一基本定位在隨后金磚國家創建自己的多邊機構——應急儲備安排和新開發銀行中也得到充分體現。

金磚國家金融合作實現機制化

盡管國際貨幣基金組織于2010年達成份額和治理改革方案，但是該方案的落實一直受到發達國家的阻礙。為繼續推動以國際貨幣基金組織和世界銀行為核心的布雷頓森林體系改革，金磚國家開始建設自己的“基金”和“開發銀行”。需要強調的是，金磚國家的“基金”和“開發銀行”并不是替代或者挑戰國際貨幣基金組織和世界銀行，而是補充和完善現有的全球金融治理體系，體現漸進式改革的定位。

2012 年，金磚國家將構建應急儲備安排和新開發銀行提上議事日程。在應急儲備安排和新開發銀行的形成過程中，巴西和中國、印度與中國分別展開兩場談判互動。展開談判互動一是因為巴西是應急儲備安排的倡議提出國，印度是新開發銀行的倡議提出國，且兩國都是代表借款國的角色；二是無論在應急儲備安排還是在新開發銀行的談判中，中國因擁有巨額的外匯儲備以及豐富的金融穩定和發展融資經驗，對兩個合作倡議能否落地起著關鍵作用，具有出資國和大股東國的地位。

在構建應急儲備安排上，巴西和中國共同發揮了引領作用。作為長期遭受金融危機侵害的拉美國家，巴西強烈希望構建發展中國家自身的金融安全網，更多地從應急儲備安排借款國的角度來發揮作用。中國作為擁有巨額外匯儲備的發展中大國，更多地從應急儲備安排出資國的角度考慮，希望通過應急儲備安排建設，來充實金磚合作的內涵，強化金磚國家集體應對金融危機的能力，從而提高金磚國家在全球治理中的影響力。

在談判過程中，巴西和中國存在著“借款國”和“出資國”的考量差異，但共識是金磚應急儲備安排不是要取代而是要補充國際貨幣基金組織的功能，加快國際貨幣基金組織的改革進程。在出資規模和投票權分配上，中國提議2400 億美元，而巴西提議500 億美元，雙方達成的妥協方案是1000 億美元，其中中國出資410 億美元，巴西、印度、俄羅斯各出資180 億美元，南非出資50 億美元。為了避免任何一個國家的影響力過大，金磚應急儲備安排5%的投票權在五個創始成員國之間平均分配，95%的投票權按照出資額來分配。這樣，中國獲得了金磚應急儲備安排39.95%的投票權，巴西、印度、俄羅斯獲得18.10% 的投票權，南非獲得5.75%的投票權，沒有一個國家單獨獲得金磚應急儲備安排的一票否決權。

在與國際貨幣基金組織的掛鉤比例上，中國從出資國的角度出發，為保障資金安全，考慮到在金磚框架內對成員國宏觀經濟進行監督的政治阻力較大，建議參照清邁倡議多邊化的初期做法，金磚應急儲備安排與國際貨幣基金組織掛鉤比例為90%。巴西從借款國的角度出發，提出掛鉤比例太高會使金磚應急儲備安排的作用受到削弱，建議掛鉤比例要低于70%。最后達成的妥協方案為70%。

在免除出資義務和提前贖回債權上，中國提出，當面臨國際收支和儲備問題，或者出現戰爭、自然災害等不可抗力事件時，出資國可以免除出資義務，也可申請提前贖回未結清的債權。巴西則提出，出資國應向其他成員國提供必要信息說明理由。雙方的妥協方案是在出現不可抗力事件時，出資國可以免除出資義務和提前贖回債權，但需要向其他成員國提供必要信息說明理由。

在構建新開發銀行上，印度和中國共同發揮引領作用。印度長期依賴從多邊開發銀行進行融資，其從借款國的角度提出建立金磚新開發銀行的倡議。中國則從股東國的角度希望新開發銀行的建立，能夠加強金磚國家的產能合作以及中國的對外基礎設施投資，同時鞏固金磚國家的團結，加快全球治理的改革進程。

在談判過程中，印度和中國同樣存在“借款國”和“股東國”的考量差異，但兩國都希望能夠通過新開發銀行建設彌補現有國際金融機構的不足，并倒逼現有國際金融機構的改革。雙方克服一系列分歧，找到金磚國家團結合作、互諒互讓的路徑，為推動全球治理變革注入動力。在出資規模和股權分配上，中國提議1000 億美元，按照各國GDP 規模來分配股權，而印度提議100 億美元，按照平均分配原則來分配股權，最終雙方達成的妥協方案是授權資本1000 億美元，而實繳資本為100 億美元，股權在五個創始成員國當中平均分配。新開發銀行由此形成與現有多邊開發銀行的不同特征，即五國平分股權，擁有同等的話語權。

在銀行總部和行長選擇上，中國提出，在金磚五國的大城市中，上海是當之無愧的國際金融中心，擁有得天獨厚的資本市場和融資條件，建議新開發銀行的總部設在上海；而印度提出，新開發銀行總部設在新德里，使其可以貼近借款國的需求。最終達成的妥協方案是新開發銀行總部設在上海，首任行長由印度提名，且行長提名的先后順序是印度、巴西、俄羅斯、南非和中國。

在貸款范圍上，中國提出，新開發銀行應貸款給包括金磚國家在內的廣大新興經濟體和發展中國家，以提高新開發銀行在廣大發展中國家的國際影響力。印度則提出，新開發銀行要聚焦金磚國家，最終雙方達成的妥協方案是新開發銀行在初期運營中應聚焦金磚國家，并逐步擴大到廣大發展中國家。

總體上看，建立應急儲備安排和新開發銀行是金磚合作最具標志性的成果，體現了金磚合作的行動力和有效性。與此同時，這兩個金磚國家的內部國際機制構建，也為布雷頓森林體系改革提供了新的外部推動力，全球治理體系改革呈現出“雙輪驅動”的態勢。

金磚國家擴員進程正式啟動

在當前背景下，推進金磚國家擴員進程是進一步推動全球治理改革的優先事項。習近平主席提出，金磚國家不是封閉的俱樂部，也不是排外的“小圈子”，而是守望相助的大家庭、合作共贏的好伙伴。新形勢下，金磚國家要敞開大門謀發展，張開懷抱迎合作。引入新鮮血液，將為金磚合作帶來新的活力，也將提高金磚國家的代表性和影響力。

2017 年，在金磚國家領導人廈門會晤上，中國率先提出“金磚+”的合作模式，舉行新興市場國家與發展中國家對話會，首次從全球范圍內邀請埃及、墨西哥、泰國、塔吉克斯坦、幾內亞等五國領導人出席，進一步擴大了金磚國家的“朋友圈”，建設更加廣泛的南南合作平臺，形成新興市場國家和廣大發展中國家共謀發展的局面。

自廈門會晤以來，“金磚+”合作模式不斷深化拓展，成為新興市場國家和發展中國家開展南南合作、實現聯合自強的典范。金磚國家依托七十七國集團、不結盟運動、上合組織等傳統機制，在更大范圍、更廣領域、更深層次開展南南合作。同時，金磚國家也在G20、世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國、亞太經合組織等框架下加強溝通協調，提升國際話語權、議程設置權和規則制定權，推動全球治理體系向著更加公正合理的方向發展。

在“金磚+”合作模式取得廣泛成就的基礎上，2022 年中國正式提出金磚國家擴員的議題。5 月19日，中國倡議召開了歷史上首次金磚國家同新興市場和發展中國家外長視頻對話會，印度尼西亞、阿根廷、沙特阿拉伯、阿聯酋、埃及、尼日利亞、塞內加爾、泰國、哈薩克斯坦等九國外長參加，共同探討如何在全球治理中進一步發揮新興市場和發展中國家的作用。在對話會中，金磚五國外長一致表示支持金磚國家擴員。6 月23 日，在金磚國家領導人第十四次會晤中，五國領導人達成共識，要推進金磚國家擴員進程，在充分協商和共識的基礎上通過金磚國家事務協調人來明確金磚國家擴員的標準。

從金磚合作推進全球治理漸進式改革的定位角度來看，金磚國家擴員至少包括如下標準。一是G20中的新興經濟體優先。G20 是發達經濟體和新興經濟體共同主導的全球經濟治理的首要機制，是當前提升新興經濟體在全球治理中影響力和話語權的主要平臺。如果G20 中有更多的新興經濟體加入金磚機制，新興經濟體在G20 中的影響力就會得到進一步擴大。二是地區代表性。金磚合作的目的是為了提升發展中國家在全球治理中的代表性和參與性。金磚機制目前的成員國分別來自東亞、南亞、歐亞、非洲、拉美，如果擴員需要優先考慮有地區代表性的發展中國家，以進一步提高金磚機制的區域和全球影響力。三是系統重要性。金磚五國均是所在地區的大國，也是對全球政治經濟體系具有系統重要性的國家。金磚機制擴員需要優先考慮其他具有系統重要性的發展中大國。

基于上述必要性和漸進性，“金磚+”機制框架已經基本形成，為金磚擴員打下了良好的基礎。對此，習近平主席在金磚國家領導人第十四次會晤上的講話中明確指出，“金磚+”活動為廣大新興市場國家和發展中國家搭建了新的合作平臺，并進一步提出應該推進金磚擴員進程,讓志同道合的伙伴們早日加入金磚大家庭。金磚擴容的大門已經打開，金磚大家庭的前景將越來越好。

總體上看，金磚國家合作興起于世界格局的深刻調整，歷經國際金融危機一系列重大挑戰的考驗，已經成為推動當前全球治理體系改革的一股強勁力量。金磚國家在許多重大國際和地區問題上，站在新興市場國家和發展中國家的立場共同發聲、貢獻力量，致力于推動世界經濟增長、完善全球經濟治理、推動國際關系民主化。在這樣的合作定位下，擴員必將進一步推動金磚國家成為國際關系中的重要力量和國際體系的積極建設者。