金磚國家的全球治理觀與合作前景

王友明

在百年變局與世紀疫情疊加影響下，國際格局進入動蕩與調整的新周期，全球治理隨之發生系統性震蕩。在此背景下，金磚國家作為新興市場國家和發展中國家的代表，其全球治理觀引發國際社會的廣泛關注。金磚國家有著實現全球治理話語權和代表性“再平衡”的共同目標，五國在全球治理的主體、對象以及方式上，有著諸多相同或相似的看法和主張。同時，囿于政治經濟體制、價值觀體系、發展階段、歷史文化傳統不盡相同的事實，金磚國家全球治理觀存在諸多差異?？偟目矗鸫u國家能夠求同化異，著眼構建全球治理未來新秩序，拉緊利益紐帶，為全球安全治理和全球發展治理發出“金磚聲音”，不斷為全球治理體系注入新動力和正能量，推動金磚合作機制行穩致遠。

金磚國家有著諸多相同和相似的全球治理觀

全球治理的內涵極其豐富，學界至今對哪些要素決定全球治理的本質和屬性尚存爭議，但多數認可“誰來治理、治理什么、如何治理”構成全球治理三大核心要素。金磚國家圍繞三大核心要素，在改變不公正、不合理、不平衡的全球治理權力體系上，發出明晰的“金磚聲音”。

一、一致主張實現全球治理主體的多元性和平等性

關于全球治理的行為主體，即“誰來治理”的問題，西方國家主張各類主體均可參與全球事務的治理，即主權國家、國際組織、非政府組織、跨國公司等均是全球治理的多元主體。西方國家尤其是歐洲國家強調全球治理不是全球管理，而是“無威權政府的治理”。而金磚國家一致認為，盡管西方強調的非政府組織、跨國公司等行為主體在全球治理中的角色和作用日益凸顯，但有效和有為的政府才是全球治理中無可替代的第一大行為主體，離開民族國家的政府行為，全球治理寸步難行。

在民族國家作為全球治理行為主體的問題上，西方國家尤其是美國主張“單極治理”，即從所謂“實力地位”確認全球治理的主要行為主體。美國依靠同盟體系構建其主宰下的西方治理體系，企圖實現的“美國治下的和平”實為單邊主義。因此，在美國看來，“全球治理”實際上就是美國版的“治理全球”。而金磚國家一致認為，國家無論大小均是全球治理的平等主體，在聯合國框架內擁有治理全球事務的同等權利，反對“一家獨大”的單邊治理、強權治理和霸權治理。金磚國家合作的初衷是實現全球治理主體權力的再平衡，其構建的金磚機制的本質是“一個全球再平衡的宣言”。本著這一初衷，金磚國家一直致力于推動全球事務的多邊治理和平等治理，有意將金磚機制打造成全球治理體系變革進程中踐行真正多邊主義的典范。2022 年6 月23 日，金磚國家領導人第十四次會晤通過《北京宣言》，呼吁加大新興市場國家和發展中國家參與全球決策的力度，切實提升它們參與全球治理的代表性和發言權。

二、一致主張實現全球治理對象的包容性和平衡性

全球動蕩和變革的新態勢下，全球治理對象的科學界定關系到治理的最終成效。西方國家與包括金磚國家在內的廣大發展中國家因發展階段不同而有著不同的利益訴求，因此，在“什么才是治理的主要對象”問題上的主張不盡相同。

其一，究竟是以傳統安全還是以非傳統安全為主要治理對象。西方國家尤其是歐洲國家傾向認為，非傳統安全是當今全球治理的重中之重，氣候變化、傳染病防控、反恐等問題的重要性和緊迫性在很大程度上超過了傳統安全問題。金磚國家并不否認氣候變化等問題的重要性，但堅持認為解決發展問題才是全球治理的當務之急，是全球走出疫情困境和沖突危機的總鑰匙。這也是中國國家主席習近平提出全球發展倡議后不久就得到100 多個國家和國際組織積極支持的主要原因。事實上，無論是傳統安全還是非傳統安全，并不相互割裂，而是相輔相成、彼此影響。俄烏沖突這一傳統安全問題衍生出全球糧食安全和能源危機等非傳統安全問題即是典型事例。對于發展中國家而言，頻發的政局動蕩、外部干涉和武力威懾等傳統安全問題更是全球治理不容忽視的治理對象。

其二，確定治理對象是堅持利己原則還是包容性原則。金磚國家認為，西方國家業已完成工業化，發展經濟并非頭等大事和緊迫任務，而新興市場國家和發展中國家正處于工業化進程中，發展經濟是理所應當之事，因此，不能以實用主義的利己原則確定治理對象，而應該根據包容性原則兼顧多方關切。為此，金磚國家一致反對西方國家在完成工業化的基礎上借口應對氣候變化的重要性，對發展中國家提出不切實際的要求，以此壓制、剝削發展中國家應有的發展權。

其三，治理對象是面面俱到還是有所側重。從西方七國集團歷屆峰會宣言來看，西方國家的全球治理對象無所不包，特別是不符合西方規則的相關全球性事務均是納入其議程的治理對象。金磚國家則認為，當前乃至今后的全球治理不應“大水漫灌”，而是要“精準滴灌”，確定治理對象時尤其要注重世界發展的平衡性，縮小南北發展鴻溝，減少發展赤字，將治理的重點轉移至廣大發展中國家的可持續發展上來，建立更加平等、均衡的全球發展伙伴關系。金磚國家認為可持續發展才是好發展，大家一起發展才是真發展，呼吁國際社會聚焦發展中國家當前面臨的最緊迫問題，尤其是減貧脫貧、糧食安全、經濟復蘇、就業培訓、教育衛生、綠色發展等問題。

三、一致主張實現共商、共建、共享的全球治理模式

如何治理全球事務與全球治理主體的確定息息相關，即什么樣的治理主體架構決定什么樣的治理模式。如果是一家獨大的治理主體，必然產生霸權治理和強權治理模式；如果是多極和平等的治理主體，將有望產生共商、共建、共享的治理模式。俄烏沖突推動百年未有之大變局加速演變，單極與多極之爭、新舊秩序較量愈演愈烈，全球治理體系由此發生結構性調整。在此背景下，單極治理模式與多極治理模式必然發生激烈碰撞和對決。進入21世紀以來，以美國為代表的西方依然固守舊思維，妄圖繼續壟斷國際事務，尤其是美國依仗自身實力企圖讓國際事務由“美國說了算”。美國總統拜登對此直言不諱，“世界新秩序將很快建立，并將由美國領導”。在其看來，美國依然是當今世界的主宰，如何治理全球事務當由美國決斷，而盟友則是美國主導世界的幫手。美國及其盟友不會也不可能與新興市場國家公平治理、共商治理全球事務。西方主張全球治理只能是“基于規則基礎上的治理”，而這種規則只能由西方來制定。

金磚國家和其他發展中國家則一致認為，全球化并非“美國化”，世界多極化和國際關系民主化已是大勢所趨。全球事務是大家的事務，必須由大家說了算，而不應由實力地位來決定；全球治理只有一套規則，就是以《聯合國憲章》宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。金磚國家堅持認為，霸權治理不得人心，共商治理才是必由之路；單極治理必然導致西方獨享國際公共產品，共商治理才能使國際社會共享治理成果。全球治理實踐表明，單極治理行不通，多極治理才能行穩致遠。

金磚國家正視全球治理觀上的碰撞之處

金磚國家在全球治理核心要素上的原則立場相同或相似，但囿于政治體制、價值觀體系、發展階段、歷史文化等的差異，以及部分成員國政治生態的變化，金磚國家難免在全球治理觀上存在某些差異或分歧。

一、在聯合國安理會改革問題上存在某些誤解

隨著國際形勢的變化，聯合國安理會的代表性和效能性屢遭詬病和質疑，國際社會要求聯合國安理會改革的呼聲日漲。在此背景下，金磚國家中的印度和巴西與日本、德國一起結成“四國集團”，強烈要求“入?！薄Ｖ袊啻伪響B支持對安理會進行合理、必要的改革使之與時俱進，但同時表明，安理會改革事關重大，涉及全球治理體系和國際秩序的重大調整。安理會改革必須建立在充分溝通、民主協商、達成最廣泛共識的基礎之上。中國主張優先增加發展中國家，特別是非洲國家的代表性和發言權，同時讓更多國家，特別是占聯合國會員國大多數的中小國家有更多機會進入安理會參與決策并發揮更大作用。對于印度、巴西屢次“入?！笔?，美國等部分西方國家有選擇地表示支持“四國集團”，并污稱中國因與鄰國日本的歷史問題成為安理會改革的“絆腳石”。實質上，安理會改革最大的障礙恰恰是美國，美國根本無意改變由其精心設計的戰后國際秩序和國際體系，無法容忍后來者動其奶酪。然而，對于美國別有用心地讓中國“背黑鍋”的言行，印度、巴西的部分政界學界人士并未認識到問題的真相與本質，從而對中國產生誤解。

二、在世貿組織改革問題上存在些許分歧

世貿組織是全球經濟治理機構中功能最完備、對世界貿易功效促進最大的機構，它與世界銀行、國際貨幣基金組織一起構成戰后全球經濟治理的三大支柱機構。西方國家憑此設計了一整套國際貿易規則體系，發展中國家在其中的話語權和代表性并不充分。隨著金磚國家等新興經濟體的群體性崛起，金磚國家完成了由世貿組織規則的接受者到規則改革推動者的身份轉變。但是，美國無法容忍這種轉變，濫用在世貿組織中享有的特權，屢次阻撓世貿組織上訴機構等系列改革，導致世貿組織包容性、功能性等深層次矛盾凸顯。作為發展中國家的代表，金磚國家需要共同維護發展中國家在世貿組織改革進程中的根本利益，其中“特殊與差別待遇”原則是確保發展中國家利益的制度性保障，中國、印度、南非等國均認為，該原則是世貿組織不可動搖的核心價值。但是，隨著巴西政治生態的變化，博索納羅政府聲稱要反思“特殊與差別待遇”原則，這種表態顯然與其放棄發展中國家地位、力圖擠入富國俱樂部經合組織的意圖不無關系。

三、在反恐、網絡安全等非傳統安全問題上存在主張差異

反恐與網絡安全是全球治理中不可或缺的內容。對此，金磚國家專門成立相關小組以應對日益突出的挑戰。但在恐怖主義的定義問題上，金磚國家并不完全一致，部分印度學者尤其強調“國家恐怖主義”是反恐要素，并力圖將此寫入金磚國家領導人峰會宣言中，這種有意夾帶私貨、針對其鄰國的意圖遭到其他成員國的反對。關于網絡安全問題，金磚國家也有爭議。巴西等國認為，網絡自由雖與國家安全有關，但并不涉及國家主權。這一觀點并未得到金磚成員國的一致認可。中國認為，網絡安全與國家安全密切相關，不能一味以自由為名將其與國家主權切割，否則互聯網極有可能成為一些西方大國干涉他國內政的工具，從而威脅和損害他國的主權和安全。此外，在全球治理的價值觀問題上，金磚國家的主張也存在差異。印度、巴西等國的一些官員和學者追隨西方國家的主張，認為民主與人權是全球治理的價值觀基礎，而中俄等國認為，聯合國憲章和宗旨是全球治理的根本原則和基本遵循，國際法則是全球治理的基本法則，基于西方民主和人權價值觀推進全球治理不但無法保障廣大發展中國家的利益，而且西方的“雙標”治理只會導致全球秩序的混亂和失序。

金磚國家以求同化異姿態擘畫未來

金磚國家雖在全球治理的一些具體問題上有分歧，但這些矛盾和差異不占主流，并未掣肘成員國在全球治理核心要素上尋求彼此利益最大公約數的努力。相反，在當下國際秩序單極與多極之爭、新舊體系之爭愈演愈烈的新態勢下，金磚國家愈發展現出求同化異的合作姿態。未來，金磚國家除了繼續補齊人文交流短板外，還將在三大領域深化合作，攜手推動金磚機制行穩致遠。

一是維護以聯合國為核心的國際體系，推進共同、合作、平衡、可持續的全球政治與安全治理，構建人類安全共同體。俄烏沖突背后折射出當今國際新舊力量正圍繞未來國際秩序何去何從進行歷史性對決。美國希望繼續掌控全球事務，以冷戰思維和陣營對抗的手法力圖打造由其繼續領導的世界新秩序。美國以北約、印太戰略等為抓手在東西兩條線同時煽動地緣沖突，阻遏中俄等新興經濟體崛起，全球政治安全治理面臨重大風險。在關乎人類前途命運的重要關頭，金磚國家堅定認為，以聯合國為核心的國際體系不可動搖，單極霸權安全不可持續，長臂管轄不得人心，地緣對抗式的政治安全體系不符合時代發展的要求，任何國家都不能將自身安全建立在犧牲他國安全利益之上。對此，中國國家主席習近平提出全球安全倡議，倡導構建人類安全共同體。習近平主席強調，世界各國片面追求自身安全，只會造成新的矛盾和風險，應照顧彼此核心利益和重大關切，抵制冷戰思維和集團對抗。全球安全倡議得到了金磚成員國和廣大發展中國家的積極響應，符合各國人民的發展利益訴求，為金磚國家實現全球安全治理指明了正確方向。金磚國家需要繼續利用外長會晤機制和安全事務高級代表會議機制，不斷增強政治互信，以公平正義引領全球政治安全治理，以多邊主義理念加強政治安全合作，并就重大國際問題、突發問題、熱點和難點問題及時協調立場，在全球政治安全治理領域不斷發出“金磚聲音”，引領全球政治安全治理向共同、綜合、合作、可持續的方向演進，共建人類安全共同體，攜手應對人類面臨的共同挑戰，真正走出一條對話而不對抗、結伴而不結盟、共贏而非零和的新型安全之路。

二是為發展創造公平、互利、共贏的條件，完善全球經濟治理體系，實現全球經濟治理權力的再平衡。發展是新興市場國家和發展中國家的共同任務。長期以來，發展中國家面臨的是一個不公正、不平衡的國際金融和財經環境。在俄烏沖突中，美西方為了懲罰俄羅斯，聯手將俄部分銀行踢出國際資金清算系統（SWIFT）。此舉表明，西方仍然牢控國際金融命脈，深刻影響他國的金融安全和金融主權，這就意味著在國際金融治理領域，仍然橫亙著治理權力鴻溝和治理赤字。為此，金磚國家必須繼續攜手合作，在創建金磚新開發銀行和金磚應急儲備安排的基礎上，創新思維，開拓進取，力爭在國際金融治理領域推出“叫得響、鎮得住”的舉措，久久為功，力爭實現國際金融治理權力“再平衡”。金磚國家可嘗試推動建成“金磚國家本幣債券基金”，以增強應對各種金融風險的能力；繼續推動國際貨幣基金組織在2023 年12 月15 日前如期完成第16 次份額總檢查，進一步擴大金磚國家的代表性和話語權；從長遠計，開展建立“金磚國家金融信息交換體系”可行性研究，以此減輕西方金融霸權對金磚國家的負面影響，推動國際金融體系公正、有序、平穩運行。

近年來，美國挑頭打造排他性的“經濟體系”分裂世界，給全球經濟治理造成嚴重沖擊。諸如構建“印太經濟框架”（IPEF）等經濟小圈子、小集團的做法，勢必將全球經濟治理引入死胡同。故此，金磚國家需堅決抵制這種“小院高墻”的經濟治理模式，繼續倡導開放型世界經濟，加強國家合作，共同維護和促進全球產業鏈和供應鏈的穩定安全；支持世貿組織在全球經濟治理體系中的重要作用，維護以世貿組織為核心的多邊貿易體制，維護國際貿易規則的主渠道地位；推進世貿組織在遴選機構、運行效率、貿易救濟、電子商務等領域的改革，推動全球經濟治理朝著包容、普惠、共贏的方向發展。

三是加強非傳統安全治理的機制建設，深化全球衛生、氣候、糧食、數字經濟、綠色經濟等領域合作。新冠肺炎疫情凸顯全球公共衛生治理體系的脆弱性、失衡性和緊迫性。金磚成員國在啟動“金磚國家疫苗研發中心”的基礎上，將拓展和深化公共衛生合作以應對未來更多不可預測的全球疫情危機，尤其要助力發展中國家筑牢“抗疫防線”，支持在聯合國和世衛組織的框架下，建設和完善全球衛生治理體系。為應對氣候變化挑戰，金磚新開發銀行宣布未來五年將40%的資金投向應對氣候變化的項目中。金磚國家應繼續利用金磚國家環境部長會議、金磚國家應對氣候變化高級別會議等平臺，協調立場，共商綠色經濟、低碳經濟、循環經濟等發展新路徑，依托業已達成的《金磚國家遙感衛星星座合作協定》，助力金磚國家應對氣候變化帶來的自然災害；繼續為廣大發展中國家仗義執言，堅持全球氣候治理的“各自能力原則”和“各國自主決定貢獻”的制度安排，切實維護廣大發展中國家的發展權益。糧食安全日益凸顯，金磚國家糧食安全合作的空間大、可操作性強，將在達成的“金磚國家糧食安全合作戰略倡議”的框架下深化合作，確保糧食供應鏈安全、暢通。新科技革命浪潮下，數字經濟脫穎而出。金磚成員國將進一步探討數字技術、數字經濟的能力建設以及數字經濟合作的途徑與方法，落實“金磚國家制造業數字化轉型合作倡議”和“金磚國家數字經濟伙伴關系框架”，構建金磚國家數字經濟伙伴關系，以此夯實金磚新工業革命伙伴關系。同時，積極落實中國提出的全球數據安全倡議，制定全球數字治理規則，推動共建和平、安全、開放、合作、有序的網絡空間，促進數字經濟健康發展。

在全球治理體系結構和發展方向均發生重大變化之際，金磚國家秉持開放包容、合作共贏的“金磚精神”，與時俱進，開拓進取，找準契合時代需求和廣大發展中國家訴求的新抓手，以“金磚+”的方式不斷擴大朋友圈，構建高質量伙伴關系，源源不斷地為全球治理注入新動能。未來，金磚國家將呼應全球安全關切，聚焦全球發展事業，引領全球治理邁向更加公正、多元、平衡、普惠的新階段。