基于“放管服”改革視角的營商環境優化研究述評

文高京燕

為了實現營商環境不斷改善、持續優化的目標，通過深化“放管服”改革，大幅削減行政審批事項和企業投資核準項目，商事制度改革不斷深入，各地營商環境得到大幅改善和提升。2021年，國務院頒發《全國深化“放管服”改革著力培育和激發市場主體活力電視電話會議重點任務分工方案》，要求進一步推進“放管服”改革，強調通過改革培育壯大市場主體，激發市場活力和社會創造力。2022年，國務院頒布的《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》指出：“加快推進政務服務標準化、規范化、便利化，更好滿足企業和群眾辦事需求。”由此可見，“放管服”改革是營商環境持續優化的關鍵，本文以中國“放管服”改革具體實踐為根本出發點，研究營商環境如何評價和優化。

一、基于“放管服”改革視角的營商環境優化評價指標體系

一套科學的評價指標體系能夠保證評價結果的準確性、客觀性，并能明確問題，為下一步的營商環境優化指明方向。因此，營商環境指標體系構建和評價成為國內外政府、實踐部門和研究學者廣泛關注的焦點。

首先，綜合比較國外常用的知名的營商環境評價指標體系。認可度最高的當屬世界銀行的營商環境報告，世界銀行從2004年至今已連續16年發布《營商環境報告》，其主要從企業生命周期的視角構建了營商環境評價指標體系，包括開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、納稅、跨境貿易、合同執行、辦理破產、勞動力市場監管以及政府采購共11個具體指標，在此基礎上計算得出各國營商便利度的得分與排名。其他知名且具有影響力的指標體系有英國經濟學人智庫評價指標體系，瑞士洛桑國際管理發展學院發布的全球競爭力年度報告以及經合組織（OECD）的營商環境評價指標體系。

與國外相比，中國相關組織和機構已圍繞營商環境評價和實踐開展了富有成效的研究，其中很多指標體系都是對照世界銀行的評價指標，針對區域發展特色和營商環境現狀，開發具有地方特色的指標體系進行分析和評價。國內最知名評價指標體系是由國家發改委基于企業生命周期、體現城市投資的吸引力以及聚焦城市高質量發展水平所構建的指標體系，該指標體系在世界銀行評價指標體系的基礎上新增了6個指標，包括獲得用水用氣、招標投標、政務服務、知識產權保護和運用、市場監管和包容普惠創新。粵港澳大灣區研究院關注核心城市，從城市的軟環境、市場環境以及生態環境等6個方面構建指標體系并對國內外一些城市的營商環境進行了評價。

二、“放管服”改革的關鍵點和解決機制

以“放管服”改革為驅動的營商環境優化進程，還存在諸多“短板”“弱點”和“堵點”，這些都是今后“放管服”改革的核心目標和關鍵點。因此需要從關鍵點出發聚焦于體制、機制和執行等不同方面，概括、歸納、總結出“放管服”改革相應的解決機制。

第一，針對“事中事后監管”職責劃分不清中的問題，通過監管事項清單數字化建設加強監管方面的“放管服”改革。從體制上看，是監管部門職責劃分不清楚、審管罰各環節不能有效銜接的問題。從機制上看，各類清單之間的業務邏輯不明確且缺乏有效梳理，監管鏈條未能形成有效閉環。從執行上看，部分地區和部門因梳理內容與自身事權不匹配導致“照單”執行力度偏低。

自2021年開始，各級政府將“互聯網+監管”作為監管方面的重點工作，而梳理出準確規范的監管事項清單是重要前提。目前監管事項清單梳理的核心問題是梳理質量不高，梳理效率較低，以及協同監管的執法標準和執行流程不統一。加強“事中事后監管”可將“互聯網+監管”體系建設作為重要抓手，通過政務服務事項和監管事項的深度融合，提升協同監管效率，同時充分應用數字化信息技術，提高清單復用率，并實施監管事項清單動態調整。以浙江省為例，其最早開始進行“互聯網+監管”，構建“一套目錄兩個庫”架構，將同一事項目錄作為管理基石，在目錄指導下將政務服務事項和監管事項融合與協同管理，基于監管事項清單瞄準監管重點，不斷提升監管效率。并依法梳理監管部門權力職責，貫通事前事中事后監管全流程，依據法定職權設置統一監管標準和標準業務流程。浙江省梳理的監管事項清單已被國務院辦公廳豎為典型在全國進行推廣。

第二，抓住審批協同性的“弱點”，通過電子政務建設加速行政審批的“放管服”改革。從體制上看，行政審批協同性差，管理機構多、職能散；從機制上看，行政審批管理機制不靈活、不通暢、不統一；從執行上看，“互聯網+電子政務”落實不到位，“線上線下、虛實一體”政務服務平臺不夠完善。因此，必須建立規范的行政審批管理機制，簡化審批流程、優化審批環節；同時，需要加速電子政務實施進程，比如：河南省設立行政審批和政務信息管理局，持續建設政務云平臺、政務服務平臺、金融服務共享平臺和電子政務網絡，推進全省“數字政府”建設，通過“互聯網+電子政務”模式破除各級政府部門數據壁壘，加速行政審批改革進程，提升行政審批效率。

第三，瞄準創新與合法權益保護“堵點”，加快知識產權保護領域“放管服”改革。針對政府創新保護、合法權益保護的“堵點”，從體制上看，是國家知識產權保護職能履行不充分，知識產權保護制度不健全的問題；從機制上看，現有知識產權保護機制不完善，在知識產權運用、知識產權侵權查處等方面機制改革不夠、政策創新不足；從執行上看，是知識產權保護相關政策不能完全執行到位的問題。因此，需要進一步完善執法力量，加大執法力度，提高違法成本。國家多次開展“劍網”專項行動有力地打擊了各種侵權盜版行為，有效地保護了知識產權，類似行動需要周期性、全國性開展，以保持其效力。同時，對假冒商標、專利侵權以及假冒專利等，各級政府積極發揮主動監管，依法查處各類知識產權違法行為，切實加強知識產權保護。此外，還應提高各類知識產權案件審結率，通過適用懲罰性賠償等，不斷提高賠償數額，提高違法成本，凸顯刑罰在懲治侵權假冒犯罪行為中的震懾和預防作用。

三、“放管服”改革優化營商環境的成效和挑戰

2018年開年伊始的兩場國務院常務會議，將“放管服”改革作為重中之重，強調“必須針對市場和企業反映的突出問題，以深化‘放管服’改革為抓手，多推‘啃硬骨頭’的舉措”，持續聚焦如何深化“放管服”改革，進一步優化營商環境。“放管服”改革推動政府在政府職能價值取向、政府職能轉變動因、政府職能轉變對象以及政府職能轉變方式等各方面均發生了深刻變化，并展現了內在性、主動性、倫理性和創新性等特征。2020年，《優化營商環境條例》頒布施行，作為法規依據指導全國營商環境持續優化。按照中央的部署，中國“放管服”改革不斷向縱深推進，推出了一系列創新舉措，取得了重大進展，政務服務效率大幅度提升。在“放管服”改革助推作用下，中國營商環境明顯優化，根據世界銀行發布的《全球營商環境報告》，我國營商環境排名從2013年的第96位進步至2020年的第31位。

中國優化營商環境的具體舉措主要圍繞“放管服”改革展開，在簡政放權、放管結合、優化服務的各個方面都取得了卓有成效的結果。

具體來說，在簡政放權方面，行政審批事項的消減比例不斷增加，政府超額完成了精簡三分之一以上行政審批事項的目標承諾。投資項目的“負面清單制度”持續優化，使增加投資活力與破除機制障礙并行。通過“多證合一”制度為企業的創立發展降低門檻，鼓勵企業優化體制、創新研發。在放管結合方面，不斷完善監管體系，努力為市場的各個參與主體創造公平公正的環境，竭力保障維護市場秩序。在工商、海關、稅務等領域努力實現了全覆蓋隨機抽查，推行“雙隨機、一公開”機制；探索信用監管制度，為各領域搭建信息共享平臺，借助科技手段助推激勵機制建立，重復執法問題交由市場監管局解決，在多部門聯合執法中探索新路徑。在優化服務方面，政府堅持從人民最關心的問題入手，以增強人民獲得感為目標，不斷優化服務功能，在解決突出矛盾和改善薄弱環節方面取得實效，讓改革的成果更多地惠及人民群眾。比如：成立行政審批局、實行“一窗受理、一站服務”、設立網上辦事大廳、取消國內長途和漫游費等都標志著公用事業服務質量和效率提升，給人民生活帶來了實質性改變，為政府改革發揮了關鍵作用。

四、結論

進一步加深“放管服”改革成效，持續、健康、有序改善營商環境。主要把握以下三個方面：

（一）基于“放管服”改革的營商環境優化需要突出頂層設計和實踐路徑。深化“放管服”改革，持續優化營商環境，體制改革是根本，應全面改變政府職能，由管理職能向服務職能轉變，為企業提供更便利的、更公平公正的外部發展環境，因此要突出改革的頂層設計。為了確保實現全面優化營商環境的目標，使得頂層設計的核心內容能夠全面、高質量地完成，必須對實踐路徑進行科學、客觀地規劃，加速改革進程，不斷推動非公有制經濟發展。

（二）“放管服”改革促進營商環境優化需要融入現代信息技術應用。“放管服”改革促進營商環境優化是促進經濟穩中向好的關鍵步驟，而互聯網技術和信息化手段的應用是破除政府“放管服”改革“堵點”的有效方法。結合數字科技推進政府“放管服”改革，大力發展“互聯網+政務服務”建設，強化線上業務辦理流程，實現政府部門間以及政府與企業間的數據共享。

（三）營商環境優化需要明確堵點，破除各類障礙的限制作用。針對數據共享網絡不健全導致的各級審批部門資源不能共享、審批效率滯后等問題，需要政府部門、企業、高校以及科研院所深度融合和高效協同，不斷實現從基礎研究向應用研究轉化，提升信息技術在加速營商環境優化中的巨大推進作用，構建各類數據共享平臺，實現各部門的高效協同和資源共享，針對需求的核心訴求，應以“放管服”為突破口，進一步激發市場活力，全面促進經濟內外雙循環和產業轉型升級，助力經濟高質量發展。