差額撥款血站預算績效管理問題分析及對策研究

丁洋洋

(山東省血液中心，山東 濟南 250014)

1 前言

差額撥款，指行政事業單位的人員費用由國家財政撥款，其他費用自籌。血站是指采集、儲存血液，并向臨床或血液制品生產單位供血的醫療衛生機構。與全額撥款血站相比，差額撥款血站資金的來源具有獨特性，如何實現財政撥款與自籌資金的合理配置，確保資金高效利用，成為血站高質量發展的主要內容。而相對全面的預算績效管理是提升差額撥款血站管理水平的重要手段。

2 差額撥款血站預算績效管理的意義

從社會公眾認知角度來看，血站是接收和管理公眾無償獻血的事業單位，其首要屬性為公益性，“無償獻血就應當無償用血”的觀點似乎具有一定的合理性。而從政府管理的角度看，公益屬性的事業單位也要核算成本費用，僅僅強調其公益屬性，可能導致公共資源分配上的無序管理，因此產生了“無償獻血、有償用血”的情況，導致社會公眾對血站關注度較高。相較于全額撥款，差額撥款血站的業務收入在一定程度上與采供血的業務量掛鉤，資金的來源和使用必須更加科學與透明，才能經得起社會公眾的監督，這就對血站的財務管理提出了更嚴苛的要求，而全面的預算績效管理正是財務管理的必要保障。

從血站自身管理角度來看，加強預算績效管理是促進血站自身發展、合理優化資源配置、提高資金使用效率的內在要求。近年來，隨著社會經濟的快速發展，城鄉醫療保障覆蓋面不斷擴大，臨床用血量持續增長，血站的采血任務逐步增大。信息化和智能化的發展趨勢對血站的軟硬件管理也提出了新的要求。而目前多數血站的設備、設施和管理系統，普遍存在陳舊老化、更新不及時等現象，與現有采血任務不相匹配，導致資金預算與各業務需求之間的矛盾越來越突出。如何合理優化資源配置，提高資金使用效益，把錢用到刀刃上、花出效益來，推動血站高質量發展成為血站財務工作的重要任務。

3 差額撥款血站預算績效管理的問題分析

3.1 管理層對預算績效管理改革決心不強

管理層對改革樹立堅定的決心，是做好預算績效管理的重要前提。2020年10月1日開始實施的《中華人民共和國預算法實施條例》，在預算管理各環節對績效管理進行了細化和完善，推動了預算與績效管理的進一步深度融合，更加突出了績效管理在預算中的重要地位。但是現階段，由于事業單位改革等原因，部分原屬于全額撥款的公益一類血站性質轉變為差額撥款的公益二類事業單位，而領導層的管理理念和方式依然沿用舊例，還沒有轉變為以產出和結果為核心的績效管理理念；各級審計部門對資金的利用情況所開展的限定和審查嚴格，管理層在資金使用時慎之又慎，重視資金使用的合規性而忽視資金使用的效率，保守的管理理念降低了預算績效管理的效率。

3.2 執行層對預算績效管理方法不夠科學

執行層使用科學的編制方法，可以有效提升預算效率，增強預算效果。基于單位發展的可持續性，血站在選擇預算方法時主要使用增量預算，而增量預算暗含有“現有業務活動是合理的”和“現有各項業務的開支水平是合理的”等前提假設，可能導致無效費用開支項目未能得到有效控制，而必要開支的幅度卻被壓縮，各科室對資金的預算申請和實際需要之間存在差距，不能做到合理分配資源；現階段預算多為一年期的短期預算，大多數血站在編制預算時將重點放在年度業務收入增長及成本費用控制上，而忽略了投入產出比、資金回收期等長期指標，對預期產出和效果的論證不夠充分，出現投入大于產出的“倒掛”現象，與績效管理的初衷相背離；強調預算對經營管理的剛性約束而忽視柔性約束，在預算執行過程中針對例外事項進行特殊處理時，需要進行逐級審批和重復論證，無法根據內外環境的重大變化及時調整預算，影響工作進程。

3.3 預算編制過程中的信息溝通不暢

順暢的信息溝通是高效管理的前提。預算編制作為單位的一項重要工作，由單位主要領導或分管領導牽頭、各部門協調合作開展，而血站的單位性質兼具行政管理職能和社會管理職能，在某些行政色彩較濃厚的單位，管理層掌握著決策的方向，可能會在調整各部門預算時傾向于從單位整體考慮而忽視某具體部門的情況；預算編制與血站的各項經營活動密切相關，財務部門作為上傳下達的紐帶，在預算編制過程中起著至關重要的作用，但由于財務人員對血站具體業務缺少專業了解，無法將預算編制與血站具體業務無縫對接，特別是不具備專業知識背景以預測和應對血站在經營過程中出現的例外情況，從而使信息在傳遞過程中出現失真，影響血站的工作效率；部分血站的預算編制要存在年末進行的情況，時間緊，任務重，導致信息溝通不充分，預算數據不全面，無法保證預算編制的科學性和有效性。

3.4 預算績效評價體系不健全

預算績效評價是預算績效管理的核心，科學的評價體系直接關系到血站預算績效管理的落實。現階段預算績效評價體系中，首先是組織體系不健全，從2011年下發《關于推進預算績效管理的實施意見》到2018年下發《中共中央國務院關于全面實施預算管理的意見》，截至2021年，全面實施預算管理的框架、推進始終處于探索發展階段，尚未形成系統全面的體系，各血站只能邊干邊學邊改，單位自評和部門評價多為了應付上級檢查，評價流于形式。其次是指標體系不健全，指標的權重分配不統一，傾向于在資金是否足額撥付、使用是否合規等定性分析的效益指標上分配較高權重，而在供血醫院數量、成本控制有效率等定量分析的產出指標上分配權重較低，導致評價結果具有傾向性和片面性。在指標目標值設定方面，對描述需要進行定性分析的指標時過于籠統簡單，評價標準過分依賴主觀判斷，影響整個指標體系的科學性與合理性。

3.5 預算績效評價結果應用不足

績效評價結果的應用是績效管理的出發點和落腳點。通過績效評價，能夠及時發現預算工作中存在的問題，通過總結成功的經驗，運用到實際工作中去，從而提高工作實效。血站的績效評價往往是在項目執行結束后，根據財政部門工作進行布置，對申請的財政項目資金設立的績效項目進行自評，由于受績效管理制度、評價機制完善程度的影響，評價多流于形式，績效自評不實、得分虛高，進而導致評價結果難以客觀、公正地反映資金的使用效果。此外，往年評價中提及的問題，在后續年度依然反復出現，也會導致評價結果應用性不強。績效評價結果目前未向社會公開，大大制約了績效評價結果的實際影響力和對血站的約束力，使得問責范圍和力度大打折扣。

3.6 預算的信息化程度不高

信息系統具有快速處理海量數據、從分散數據中提取有用信息、依據現有信息預測未來情況等功能，事實證明，預算的信息化集成度越高，越能提升預算管理的效率和效果。目前，大部分的血站沒有專門的預算管理系統，預算管理功能模塊內嵌于財務管理系統中，具備的具體功能很少，無法實現預算執行信息的及時反饋，不能準確反映預算執行情況，從而增加了資金的使用風險。此外，現有預算管理模塊的功能局限于限額內報銷，缺乏完整且獨立的數據信息庫，無法實現與固定資產折舊、耗材領用等功能的銜接，編制預算時依然采用管理人員的判斷，運用信息系統分析預測未來情況的功能僅停留于紙面上，無法在實踐中運用。

4 實施預算績效管理的建議

4.1 設置預算管理機構，加大宣傳力度

血站應當成立預算管理委員會,牽頭負責全面預算管理工作。各科室設置兼職預算管理員,負責本科室預算數據的收集和報送工作。各科室應高度重視預算編報工作，增強科室負責人和預算員的工作責任心，啟動預算項目調研、可行性研究和論證工作。依據崗位責任制明確各工作人員的責任，要求責任落實到人，負責到底。同時，血站應加大對預算績效管理工作的宣傳,通過文件、培訓、講座、短視頻等形式，使工作人員了解預算績效管理工作的標準和流程，使“預算績效管理需要人人參與”的意識深入每個人心中。此外，要加強行業內外交流，例如醫院和國有企業，學習借鑒他們的成功經驗，不斷提升血站績效管理人員的專業素質。

4.2 加強預算科學編制，實現預算精細化管理

按照收支平衡的預算編制原則，收入預算由相關主管科室先行編制，通過對收入預算的編制，明確血站采供血目標任務，各科室根據目標任務，結合年初預算批復，充分考慮預算年度的預算變化因素，對支出預算進行編報。以年初預算批復為基礎，圍繞血站采供血目標任務，充分考慮業務量等變化因素，對標全國一流血液中心，對照《血站基本標準》和《行政事業單位通用資產配置標準》，科學合理編制預算，針對各項預算比上年增減變化情況，必須進行分析說明清楚，確保預算編準、編細，尤其是儀器設備、工程等投資類項目立項依據、市場調研、參數及價格論證、績效目標等，務必從嚴從實。工程項目必須提交設計圖紙、施工方案、工程量清單和造價。

4.3 堅持業財融合，保持信息溝通順暢

單位領導層多是業務方面的行家里手，同時還要加強財務知識的學習，從而合理運用資金，提高資金使用效率、防止資金浪費。具體到預算編制過程中，要科學運用財務管理知識，從單位整體出發，依據具體部門的情況，科學地調整各部門預算額度，保障血站經營活動的高效進行。財務人員應當加強對血站具體業務的了解，從性能、損耗、折舊等各個方面全面掌握與開展具體業務直接相關的設備、用品相關性能；學習業務流程，了解業務流程的各個環節并進行監控，從而使信息在傳遞過程中真實有效，提升血站的工作效率。

4.4 完善績效評價體系，增強預算執行可操作性

預算績效評價組織體系中，單位自評是基礎，部門評價和政府評價是監督，三者既要協調配合，又要督促反饋，缺一不可。血站作為預算編制和執行的責任人，必須建立科學嚴謹的單位自評，嚴格履行“誰支出、誰自評”的主體責任，及時跟進項目進度，客觀評價預算執行情況。預算績效評價指標體系中，要精準選取核心指標并賦予適當的權重，具體而言，以定量考核指標為主，定性考核指標為輔：設備類項目考核實際采購完成率、設備安裝及時率、保障采供血業務正常開展率、儀器設備使用部門滿意度等指標。宣傳類項目考核無償獻血公益廣告播放條數、無償獻血宣傳媒體影響力、無償獻血廣告受眾數量、千人口獻血率、固定獻血者比例、無償獻血公眾知曉率等指標。血液核酸檢測項目考核獻血者血液標本檢測數目、項目及時開展情況、提高血液質量安全水平，縮短病毒檢測“窗口期”，降低經血傳播疾病的殘余風險、檢測不合格及報廢血液處理率、受益群體滿意度等指標。工程服務類項目考核產出成本控制措施的有效性、按照合同約定及時供貨情況、設備合格驗收率、無故障使用率、用戶滿意度等指標。

4.5 強化績效評價結果應用，發揮績效激勵作用

在預算績效管理中，應及時分析、歸納績效評價結果，并將評價結果反饋給各科室，督促其嚴格執行預算規章制度，規范資金使用，同時將好的經驗做法作為以后年度的預算編制和預算績效管理的參考。建立預算績效管理獎勵和問責機制，將預算績效評價結果作為各科室管理水平、績效獎勵、預算安排的重要依據，調動各個科室的積極性，以實現預算績效評價約束和激勵的目的。加大績效評價結果公開的力度，逐步提高績效評價結果的透明度，積極探索評價結果的有效方式和方法，自覺接受社會監督，按照財政部門的相關規定，將績效評價結果報告進行公開，同時將預算編制時的績效目標表一并公開，讓公眾了解血站資金的來龍去脈，增強血站的公信力。

4.6 建設信息系統，實現預算有效控制

血站應重視信息系統建設，構建科學有效的預算績效管理系統。現階段，建議重點提升當前在用的預算一體化系統，依據現實需要，委托第三方對預算績效管理模塊進行改造，進一步實現預算項目庫、預算編審、績效管理、預算執行等全過程的管理，使各模塊有機結合、配套聯動。明確預算執行人員的信息維護職責，根據項目的執行情況，及時更新信息系統中的數據，使預算執行的進度能夠清晰顯示，便于管理層進行監督，保障預算指標的按時完成。此外，增加審批控制、限額控制和剩余額度提醒等功能，做到無審批不支出、無預算不支出、超限額不支出。