新時代職業教育高質量發展的政策工具配置偏差及優化
——基于“政策工具·要素鏈”二維框架的文本編碼分析

王建濱 趙慶松 李 娜

一、問題的提出

隨著知識生產模式轉型升級、第四次科技革命蓄勢待發和高等教育改革提質增效，高質量發展成為“十四五”時期職業教育發展的主旋律。近年來，關于職業教育高質量發展的系列研究層出不窮，有學者立足政策制定過程，借助多源流理論來剖析職業教育高質量發展的政策議程，并針對內涵式發展不足和供需結構錯位問題提出可行性路徑[1]；亦有研究對職業教育高質量發展的國家政策進行解讀，號召準確把脈職業教育高質量發展的時代特點和政策要求,鼓勵高職院校多措并舉，形成全要素協同驅動的高質量發展格局[2]；還有學者以192份高等職業教育質量年度報告為研究對象，對地方政府推動職業教育高質量發展的區域響應行為展開分析，闡釋“統一政令”與“地方特色”之間的關系，并從省級統籌力度、撥款制度、創新科研管理、項目引領等層面提出省級響應策略[3]。此類研究不勝枚舉，但大多數研究僅僅關注政策制定后的專業解讀和實踐行為，鮮有研究對政策本身的內在結構與工具設計進行思考，尤其是中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2021年10月印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）確立了新時代職業教育高質量發展的行動指南，對于鞏固職業教育類型定位、構建現代職業教育體系、服務技能型社會建設具有重要指導意義。因此，本研究以《意見》為分析對象，基于“政策工具·要素鏈”構成的二維分析框架對職業教育高質量發展政策進行文本編碼，把握職業教育高質量發展的國家話語和實施要點，為優化職業教育高質量發展的政策工具配置提供可操作的建議。

二、研究設計

（一）研究方法

文本分析法是一種定量與定性相結合的內容分析方法，通過解析文本的內在結構情況深入挖掘文本背后的實質性意義，同時借助政策文本的主題內涵透析政策內容的關注重心。在職業教育高質量發展過程中，教育決策者的政策工具配置隨社會環境的變化而不斷調整，《意見》集中體現了政策工具在特定制度環境下的配置情況，因此運用文本分析法具有較高的適切性。

（二）文本編碼原則

本研究以政策語句作為基本分析單位，參考相關研究采用的“不可細分”“非緊密度”和“先內容、后形式”原則對政策文本進行逐句閱讀、內容編碼、賦值歸類和統計分析[4]。其中，“不可細分”是指每條政策語句最多納入一個子維度，不能將同一語句納入兩個并列的子維度中，從而避免重復計數；賦值過程并非按照“緊密度”對每句話進行0-1的賦值，而是根據政策語句與分析框架的匹配程度進行0或1的賦值，若政策語句未涉及任何維度則計為0；當同一條政策語句或多或少與多個子維度都存在關聯時，按照“先內容、后形式”的編碼原則精準明確語句核心，優先考慮語句的本質內容而非句法結構，根據最本質、最核心的政策內容來選擇最恰當的子維度加以賦值。以上三條編碼原則在既有政策文本分析的研究中運用廣泛，有助于增強編碼結果的可信度和可靠性。

（三）編碼示例

從政策結構來看，《意見》共涵蓋7個一類指標（即“章”），如“總體要求”“強化職業教育類型特色”“完善產教融合辦學體制”以及22個二級指標（即“節”），如“鞏固職業教育類型定位”“促進不同類型教育橫向融通”“健全多元辦學格局”。在編碼賦值時，按照“章—節—語句”的格式對每一個政策條目進行編碼，詳見表1（限于篇幅，僅展示部分內容）。

表1 政策語句編碼

三、分析框架

政策工具是政府為實現政策目標所采用的具體手段和途徑。關于政策工具的分類框架，Rothwell根據著力面劃分為需求型、環境型和供給型三種政策工具[5]，Schneider和Ingram根據對政策執行者行為的假定將其劃分為權威型、激勵型、能力型、勸誡型和學習型五種政策工具[6]。Schneider和Ingram對政策工具分類框架的優勢在于依據政策制定者對政策執行者行為的假設，可以通過分析這些假設是否符合事實來預測政策工具的使用效果與長期影響[7]，因此本文選擇這一政策工具分類作為分析框架。同時，考慮到職業教育內在屬性和發展邏輯，將職業教育發展的具體要素也納入分析框架[8]，構成“政策工具·要素鏈”的二維分析框架。

（一）橫向維度

本研究將Schneider和Ingram的政策工具分類框架作為橫向維度，包括權威型工具、激勵型工具、能力型工具、符號勸誡型工具、學習型工具。其中，權威型工具是指規范政策執行者行為的強制性規則或條款，具體表現形式有制度建設、目標標準、行政命令；激勵型工具是通過正向回報的方式來引導政策執行者的行為，包括物質激勵、績效刺激、獎學金項目、經費傾斜、薪酬激勵等作用手段；能力型工具是指提供信息、培訓、教育和資源使個人、團體或機構能夠作出決定或開展活動[9]，主要手段有改善條件、質量提高、能力培養、課堂增效；符號勸誡型工具是指政策制定者通過圖像、符號和標簽等形式使其與執行者的價值觀和理念一致，從而促使執行者采取行動，通常包括觀念更新、政策傾斜、營造氛圍、表彰獎勵等形式；學習型工具是指目標人群在采取解決問題的行動是未知或不確定的基礎上通過學習獲得知識和經驗，從而具備一定的判斷力，主要形式有境外培訓。

（二）縱向維度

職業教育作為一種類型教育，有其特殊的制度邏輯和構成要素，將政策要素引入分析維度能夠充分考慮職業教育高質量發展的屬性特征，故將要素鏈作為縱向維度。結合《意見》的具體內容，將職業教育要素鏈劃分為育人理念、體制機制、辦學水平、師資建設、人才培養、產教融合、質量保證七個層面。其中，育人理念對職業教育發展發揮價值引領、增強吸引力的作用；體制機制則具有根基性、框架性性用，目的是激活多元辦學主體，實現資源共享、共同育人、高質量發展；辦學水平是衡量和彰顯職業教育發展質量、層次與實力的外顯性因素；師資建設是推動學院專業建設、提升人才培養質量和提高社會服務能力的重要環節；人才培養是職業教育的核心內容和首要功能；產教融合是突顯類型教育、增強職業教育適應性的關鍵舉措；質量保證是“生命線”，以“高質量發展”為主線，建立健全職業教育質量保證體系，完善考核評價體系，堅持成果導向，助力職業教育高質量建設。七個方面相互影響、相互關聯，共同構成了職業教育高質量發展的要素鏈。

（三）分析框架

根據上述框架，本研究構建出剖析職業教育高質量發展的“政策工具·要素鏈”分析框架，如圖1所示，以此洞悉職業教育高質量發展的政策工具配置和要素構成。

圖1 “政策工具·要素鏈”二維框架

四、數據分析

（一）X軸：政策工具維度分析

參照二維分析框架對政策文本進行編碼歸類與數據統計，形成政策工具配置情況表。如表2所示，職業教育高質量發展的政策工具配置齊全，政策工具作用形式多種多樣，但使用頻次差異較大。

表2 職業教育高質量發展的政策工具語句頻次分布

1.權威型工具占據“半壁江山”，內部作用形式差異較大

權威型工具在政策文本中的頻次最高，共54個參考點，占54.54%，表明國家推動職業教育高質量發展以權威型工具為主，政府尚未從直接管制轉向宏觀調控，這與學界關于“雙師型”教師、本科職業教育等相關領域的研究結論具有相同之處。究其原因在于，權威型政策工具有助于快速達成政策制定者的利益訴求。但值得關注的是，此類強制性命令顯然容易抑制政策執行者的主動性和積極性，偏離政策制定初衷。

從權威型工具的作用方式來看，三種形式的使用頻次差異較大：制度建設（23.23%）＞行政命令（19.19%）＞目標標準（12.12%）。首先，制度建設的使用頻次最高，反映出政策制定者傾向于通過制度建設完善現代職業教育體系，以此提升政策的執行力，促進職業教育高質量發展，主要體現為職業本科教育、技能型社會職業教育體系、終身職業技能培訓制度和在崗繼續教育制度、職業技能等級證書制度等。其次，行政命令使用頻次僅次于制度建設，行政命令具有強制性，即執行者需按照制定者的意愿進行“作為”或“不作為”的明示，一類是執行者必須作為的命令，如“保持職業教育辦學方向不變、培養模式不變、特色發展不變”，另一類是執行者履行不作為的命令，如“嚴禁向學生違規收取實習實訓費用”。相比而言，目標標準所占比例較低，涉及語句12條，占比12.12%，僅為制度建設所占比例的一半，目標標準是職業教育高質量發展的具體化要求，具有可衡量性，該作用形式使用較少，不利于政策的執行和考核。

2.勸誡型工具使用恰當，內部比例失調

勸誡型工具主要通過價值引領來影響政策目標群體的觀念或行為，使其與政策導向一致。《意見》中勸誡型工具使用數量24條，所占比例為24.24%。從整體上看，使用比例恰當，能夠為職業教育高質量發展激活政策宣傳效應。職業教育是跨界的教育，學校基于人才培養或專業群結構發展所需并結合企業生產或崗位群發展所需的結構性資源，組建由政、校、行、企組成的專門性組織，形成集聚優勢。換言之，職業教育高質量發展需要各利益主體打造命運共同體，使供需兩側同頻共振，產生最大效應。為激活主體活力，《意見》采用政策傾斜、觀念更新、營造氛圍、表彰獎勵的手段，營造良好氛圍，協助教育主體更好地把握國家政策，促進職業教育提質培優、增值賦能。

勸誡型工具的四種作用形式使用頻次有明顯差異，所占比例排序分別是政策傾斜（19.19%）、觀念更新（2.02%）、營造氛圍（2.02%）、表彰獎勵（1.01%）。分析發現，政策傾斜使用比例過高，多以“鼓勵”“支持”為主，也充分顯示出政、校、行、企的關鍵地位，體現在“支持行業企業開展技術技能人才培養培訓”“鼓勵各類企業依法參與舉辦職業教育”“鼓勵金融機構依法依規為校企合作提供相關信貸和融資支持”等。但是，觀念更新和營造氛圍各出現2條、表彰獎勵使用1條，這容易使目標群體產生疑惑，因此進一步細化作用形式并形成合理搭配，將成為勸誡型工具改革的重點內容。

3.能力型、激勵型、學習型工具使用不足

能力型、激勵型和學習型工具使用頻次欠缺，分別占比13.13%、7.07%和1.01%。這三種政策工具相比權威型工具，具有成本低、見效慢的特點，因此運用實施相對不足。但是，在教育管辦評分離背景下，實現職業教育的善治，政府需要充分放權，從職業教育的主導者演變為職業教育改革與發展的推動者[10]。職業教育高質量發展對學校均衡發展、校企深度融合、教育評價機制構建都提出了嚴峻挑戰，將會對這三種政策工具未來內容的變革提出要求。

能力型政策工具是政府通過系列措施改善政策執行者能力水平的工具，對提高辦學主體能力、形成強有力的教育合力、引領職業教育高質量發展具有關鍵作用。一方面，統計分析發現，能力型工具涉及13條政策語句，占比僅為13.13%。從文本內容來看，能力培訓是最重要的作用形式，例如《意見》規定，“培養掌握技能的興趣愛好和職業生涯規劃的意識能力”。另一方面，辦學條件、質量提高、課堂增效等作用形式占比極低，難以滿足職業教育高質量發展的需要，容易衍生出利益主體參與動力不足、區域發展不平衡等問題。因此，需要更加精細合理設計能力型工具，形成完善的職業教育行動指南，為職業教育高質量發展提供循證依據。

激勵型政策工具是通過提供有形的物質獎勵以促使目標群體遵從政策的有效工具。統計分析發現：第一，激勵型措施運用欠缺，僅有7條語句，占比7.07%，尚未形成完整的激勵機制，難以形成“激勵相容”效應。例如《意見》提出“職業學校通過校企合作、技術服務、社會培訓、自辦企業等所得收入，可按一定比例作為績效工資來源”。這些激勵措施呈現出零散化、碎片化等特征，難以形成完善的激勵機制。第二，激勵型措施多以物質激勵、績效刺激、獎學金項目、經費傾斜、薪酬激勵等形式呈現，在政策中表述模糊、缺乏量化指標，增加了執行難度，如“優化支出結構，新增教育經費向職業教育傾斜”。職業教育高質量發展離不開經費支持，但是教育經費如何向職業教育傾斜、傾斜力度多大，《意見》尚未明確，這種“軟激勵”不利于職業教育可持續發展[11]。

學習型政策工具使用頻次較少，占1.01%。一方面，職業教育的主體具有多樣性和龐大性，在技術變革加快、產業轉型升級的時代背景下，目標群體的能力難以滿足職業教育高質量發展的需求，需要借助國家的培訓計劃（省培、國培、境外訪學）提升教育主體的政策宏觀認識和實踐能力；另一方面，學習型政策工具的作用形式單一，教育目標群體具有特殊性，制定教育政策應考慮不同群體的差異性，針對不同的目標，制定與之相適切的措施，以激發目標的內生動力，使之參與到職業教育辦學中去。

（二）Y軸：政策要素維度分析

由表3可知，職業教育高質量發展的縱向維度涵蓋育人理念、體制機制、人才培養、產教融合、辦學水平、師資建設、質量保證七個層面。整體而言，關于人才培養的語句最多，共34條，占政策條目的30.91%，一定程度上折射出職業教育發展的工作聚焦點。其次，體制機制、產教融合分別占27.27%、19.09%，體制機制是職業教育高質量發展的制度性條件，也是盤活各種資源和力量的前提基礎，故而占比較高，而產教融合是提高職業教育辦學實力和質量的重大舉措[12]。辦學水平是彰顯職業教育辦學能力的重要指標，涉及樣本13條，占比11.81%。綜上所述，在職業教育高質量發展過程中，政府更加關注人才培養、體制機制完善、產教融合共同體的構建和辦學水平改善，卻較少關注育人理念、師資隊伍建設和質量保證等方面。育人理念是增強學生獲得感和職業教育吸引力、親和力的實現手段。師資建設是職業教育高質量發展的重要抓手，是職業教育改革發展的關鍵[13]。質量保證是生命線，是激發辦學主體內生動力的重要環節。這三者也是職業教育高質量發展中不可或缺的要素，構建要素齊全、重點突出的要素鏈，是政府未來改革的重點方向。

表3 職業教育高質量發展的政策要素語句頻次分布

（三）X軸與Y軸的交叉分析

首先，人才培養使用的政策文本有30條，占比最高。其中權威型工具13條，激勵型工具1條，能力型工具5條，勸誡型工具9條，學習型工具1條。由此可見，針對人才培養，權威型工具和勸誡型工具是主要載體。高職院校的核心和本質職能是人才培養，然而人才培養是一個復雜的過程，包括人才培養的理念、模式、資源建設、保障等內容，需借助政策工具解決重點領域的問題。

其次，體制機制使用的政策文本有29條，占比僅次于人才培養。其中權威型工具20條，激勵型工具2條，能力型工具3條，勸誡型工具4條。由此可見，權威型工具使用位居首位，是建立健全體制機制所運用的主要工具，這與體制機制自身性質密切相關。體制機制作為政策執行者所遵循的系列規章制度，必須依靠行政威懾力內化于心，使執行者遵守和執行。與此同時，考慮到目標群體的差異性，借助激勵型、能力型、符號型政策工具傾向特殊群體，激勵目標群體明確自身定位，找準職業教育高質量發展的站位。

第三，產教融合使用的政策工具有18項，其中權威型工具9項，勸誡型工具6項，激勵型工具3項。堅持產教融合，提高人才培養質量是職業教育高質量發展的著力點。產教融合過程中涉及政府、院校、行業企業等多個利益相關者，在精準制定策略之前應思考如何凝聚教育合力、從哪些方面著手實施等問題[14]，這些問題的解決離不開制度規范、物質激勵、政策傾斜等舉措。

第四，辦學水平使用的政策工具有12項，其中權威型工具5項，能力型工具4項，勸誡型工具3項。近年來，在國家政策的大力扶持下，職業院校辦學條件在總量和生均層面均得到改善，資源投入、經費保障等方面發展勢頭良好，但同時也面臨著辦學空間有限、區域投入不平衡、教師結構欠優化等挑戰。此外，實施辦學條件達標工程列入教育部2022年工作要點。因此，政府可以依靠權威型工具、能力型工具和勸誡型工具，借助政策制定、改善條件、政策紅利等舉措來提高職業教育的質量。

第五，質量保證、師資建設和育人理念使用的政策工具較少，分別為6項、5項和1項。三者之間彼此嵌套、共同作用，共同構成職業教育高質量發展的要素鏈。因此，在職業教育高質量發展過程中，政府應進一步提高質量保證、師資建設和育人理念的關注程度。

表4 職業教育高質量發展的二維交叉分析

總體來看，職業教育高質量發展七個維度的政策工具使用情況存在一定程度的失衡，人才培養層面的政策工具使用頻率過高，質量保證、師資建設和育人理念層面的政策工具運用比例過低。因此，應設計政策工具和政策要素的合理搭配，從而實現政策效益最大化。

五、職業教育高質量發展政策工具的配置偏差

選取《意見》作為職業教育高質量發展研究文本，通過分析發現，職業教育高質量發展政策工具配置存在“角色固著”“結構失穩”和“靶向偏離”等偏差。

（一）政策工具配置存在“角色固著”效應

長期以來，國家對職業教育高質量發展政策工具分配具有明顯的角色固著效應。一方面，在制定職業教育高質量發展的政策要求時，政府通常根據特定的功能和類型來區分目標群體的角色，并根據角色的行為規范引導目標群體。因此，各目標群體在政府政策的引導下不斷強化單一的角色，從而在角色認知和實踐中出現不同的角色固著現象。另一方面，在教育管辦評分離背景下，政府應以建設服務型政府為基準，逐步實現政府角色向“激勵者”“保障者”和“推動者”轉型。但是，受行為的“惰性”影響，政府往往因不能自覺地研判、評價職業教育高質量發展情境而難以勝任新的角色，進而對角色的認知出現偏差，直接影響其角色實踐[15]。

（二）政策工具分配“結構失穩”明顯

研究結果表明，職業教育高質量發展分配在政策工具和要素鏈存在不同程度的結構失穩現象。第一，從政策工具維度來看，權威型政策工具占比最高，其次是勸說型政策工具，能力型、激勵型和學習型政策工具使用欠缺。第二，從要素鏈維度來看，體制機制、人才培養、產教融合和辦學水平是職業教育高質量發展關注的重點，質量保證、師資建設和育人理念成為政策工具配置的“短板”。職業教育高質量發展是多種政策工具作用的結果，政策工具配置恰當，形成向心力，能夠推動職業教育穩定、持續發展。反之，政策工具內部結構失衡，各種力量作用不平衡，將阻礙職業教育高質量發展的實現。

（三）政策注意力分配出現“靶向偏離”

首先，在教育差序格局下的競爭社會中，這種政策工具配置容易導致多元力量的失衡，職業教育高質量發展的指向易走向“靶向偏離”，資源分配、支配易被“雙高計劃”學校俘獲，導致院校之間出現“馬太效應”，缺乏話語權的普通高職院校易被進一步邊緣化，政策效用易遭受消解，不利于政策的有效實施。其次，政策中的激勵型措施表述模糊，缺乏量化指標和執行標準，這種“軟激勵”不利于職業教育的可持續發展。最后，政策工具配置呈現碎片化、零散化等特征，缺乏相互嵌套、相互支持的激勵系統[16]，難以形成“激勵相容”效應，進一步增大了政策執行的難度。

六、職業教育高質量發展政策工具配置的優化

面對職業教育高質量發展政策工具配置分配存在的問題，應緊緊圍繞政策工具和要素鏈兩個維度，從角色重構、分配均衡、質量保障三個層面加快職業教育高質量發展的進程。

（一）角色重構：由職業教育“主導者”向“引導者”“促進者”轉變

在政府主導的職業學校辦學模式下，長期受“角色固著”的束縛，政府始終掌握政策的話語權，使得企業無法真正參與到職業教育發展過程中去，盡管國家出臺了一大批相關的法律法規，但是實際效果并不顯著。因此，建議從以下兩方面改善政策工具分配思路：一方面，由職業教育“主導者”轉變為“引導者”，降低對學校辦學的控制權，引導學校適應以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局；另一方面，在轉變為職業教育“引導者”的同時，也要成為職業教育的“促進者”。以教育鏈和產業鏈為基本結構要素，從利益相關者關注點出發，使供需諸要素關系融合匹配，促進教育鏈、人才鏈、產業鏈和創新鏈有機銜接，形成教育效應、生產效應和社會效應最大化的效益綜合體，打造統籌協同、優勢互補、和諧共贏的生態系統。

（二）分配均衡：形成強有力的政策工具“組合拳”

政策工具是政策制定者實現政策目標所采取的途徑，政策體系的健全與政策工具的運用狀況、政策要素的結構化程度以及二者的協同狀況緊密關聯。根據當前我國職業教育高質量發展政策工具配置偏差，結合其失衡現象，對其優化、完善和改進，形成強有力的政策工具“組合拳”。

第一，從政策工具看，權威型工具占據政策工具的“半壁江山”，能力型、激勵型和學習型工具使用不足。建議從以下兩方面著手：第一，瞄準目標群體，降低權威型工具的使用頻次，為職業教育高質量發展進行靶向施策。但該政策工具使用過度，會催生教育主體的不滿，不利于激發辦學主體的內生動力和政策工具效力發揮。第二，合理搭配能力型、激勵型和學習型工具，形成“激勵相容”效應。從能力型工具來看，提升職業教育質量的主要措施是“搭平臺、提能力”，即通過搭建校企合作平臺、能力提升培訓平臺，為職業教育發展增值賦能；構建職業教育質量全方位提升系統，實現職業教育制度的整體建設。從激勵型工具角度看，應兼顧目標群體的“經濟人”和“社會人”雙重身份，采用物質化獎勵或非貨幣化獎勵等形式，著眼于職業教育高質量發展，使激勵型工具成為促進職業教育高質量發展的有效手段。從學習型工具來看，通過培訓、實訓、研修、研究探索等綜合措施提升政策目標群體的理解力和判斷力。綜上，為實現職業教育高質量發展，在權威型工具的引領下，應輔以能力型工具改善教育主體的辦學條件，輔以激勵型工具激發目標群體的積極性，并輔以學習型工具增強參與者的內生性理解。

第二，從要素鏈看，質量保證、師資建設和育人理念是政策工具配置的“短板”。首先，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實立德樹人根本任務，增強職業教育吸引力和社會影響力。其次，以“三教改革”為抓手，培養一批理論實踐能力并重、厚德強技的“新素養教師”，與此同時，實施職業院校辦學條件達標工程，將“雙師型“教師和生師比作為政策要素的密切關注點。再次，內外互動、多措并舉，建立健全職業教育發展質量保障體系，提升辦學質量。

第三，從政策工具和要素鏈的耦合看，職業教育高質量發展是政策工具和要素鏈相互作用的結果。因此，制定職業教育政策應考慮政策工具的使用范疇和政策要素的內在關聯。例如，人才培養是一個長期、復雜的系統性工作，應堅持五種政策工具并舉。體制機制改革應以權威型政策工具為主，激勵型、能力型、勸誡型工具為輔。因此，考慮教育本身的內在屬性和實際情況，必須有計劃、合理地確定政策工具類型，形成強有力的政策工具“組合拳”，共同實現我國“職業教育高質量發展”的宏偉目標。

（三）質量保障：內外并舉，共筑職業教育的“調節器”

緊盯產業高端、緊盯技術前沿，及時關注職業教育高質量發展的步伐，內外并舉，共同打造職業教育質量保證體。一方面，政府應建立健全質量評審評估機制，宜采用能力型工具、激勵型工具和勸誡型工具，弱化權威型工具的使用，對高職教育發展開展診斷評估，根據群體目標的特異性分類評價，運用客觀公正的質量尺子去審核其質量目標的達成度；另一方面，建立健全高職教育高質量發展內部治理體系，按照“政府政策引導、學校主要主體、企業重要主體、行業參與支持”的實施體制，基于質量導向構建內部質量保障體系，促進職業教育高質量持續穩定發展。