低技能勞動力職業能力開發比較研究
——新加坡、韓國、日本的實踐軌跡

張學英 耿 旭 張 東

在人類發展史上，動態的技術進步驅動著產業結構高級化，同時也帶來就業沖擊。通常，各國政府通過建構促進勞動力技能形成的制度框架來滿足勞動力職業能力開發的不同需求以防范失業風險、促進就業，通過技能知識積累和技能水平提升幫助勞動力熨平就業變遷帶來的震蕩，同時實現國家產業結構的轉型升級。中國在全球工業4.0的科技進步中面臨勞動力素質偏低和人口老齡化的挑戰，如何促進勞動力技能開發無疑是一個重要議題。2021年，中國的勞動力技能形成政策導向從促進某類勞動力群體的政策設計轉向覆蓋全體勞動力的技能型社會建構，標志性政策是人力資源和社會保障部提出在“十四五”期間推動實施“技能中國行動”，2021年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出“到2035年基本建成技能型社會”。技能型社會中的技能形成制度集合覆蓋全體勞動力、貫穿整個生命周期、囊括社會全產業鏈，旨在推動全社會的技能知識積累和技能水平提升，以滿足動態科技進步對勞動力技能升級的持續需求。不同勞動力群體在科技進步帶來的就業沖擊中面臨的風險因其自身的人力資本水平和內容而異。其中，低技能勞動力人力資本向下兼容空間小、失業風險高，最易被局限在次要勞動力市場、甚至陷入貧困，因此受到各國政府廣泛關注。本研究考察新加坡、韓國、日本三個亞洲國家在技術進步疊加人口老齡化背景下針對低技能勞動力的職業能力開發實踐，擬為中國在工業4.0背景下通過開發低技能勞動力培養現代產業工人、助力技能型社會建構提供參考借鑒。

一、低技能勞動力詮釋

（一）低技能勞動力的內涵

低技能勞動力的內涵因劃分依據而異，主流的研究根據人力資本內容和水平界定低技能勞動力。人力資本是一個涵蓋知識和技能、工作經驗、健康等內容的多維概念，人力資本投資形式有正規教育、在職培訓、健康投資、工作遷移等，在研究中常選用受教育程度、在職培訓數量、職業技能等級、工作經驗年限等衡量人力資本水平。其一，按受教育程度[1]和/或職業技能培訓差異[2]，將受過大學教育和/或職業技能培訓的勞動力界定為高技能勞動力，其他則為低技能勞動力。其二，據勞動者掌握的知識和技能水平以及能否解決生產操作難題判定勞動力技能水平，不具備精湛職業技能且在關鍵生產環節不能解決生產操作難題的則為低技能勞動力[3]。其三，在受教育程度的基礎上引入工作經驗指標，將學校教育和工作經驗不超過一年的勞動力界定為低技術工人[4]。其四，在人力資本水平的基礎上結合管理、技術開發和實際應用新技術等不同人力資本內容，將不能把生產決策從組織和技術層面落實到操作層面的勞動力界定為低技能勞動力[5]。其五，以勞動力所從事的崗位工作性質為依據界定低技能勞動力。將工作崗位劃分為生產性崗位和非生產性崗位，相應地將從事生產性崗位的勞動力界定為低技能勞動力，將從事非生產性崗位的勞動力界定為高技能勞動力[6]。其六，引入摩擦性失業，認為在摩擦性失業中因人力資本水平較低無法向下兼容而處于失業邊緣的是低技能勞動力[7]。

（二）低技能勞動力的群體特征

低技能勞動力通常具有如下一個或幾個特征：低人力資本、低職位、低福利水平、工作穩定性差、消費傾向偏高。其一，低技能勞動力的低人力資本水平通常表現為受教育程度低、知識和技能水平低、職業培訓數量少、工作經驗少等，由于受教育程度低導致知識和技能水平偏低、職業培訓數量偏少。其二，低技能勞動力通常職位較低，這是低人力資本水平的直接結果，也是接受后續人力資本投資困難的原因。比如，受教育程度低導致其很難接受高質量的職業培訓故很難提升人力資本水平，由于在勞動力市場上的上升通道受阻，低技能勞動力往往被局限在較低職位上。其三，較低職位往往意味著較低福利水平。其四，由于低技能勞動力自身的低人力資本水平，特別是缺乏職業核心技能，只能做簡單和基礎工作，替代性很強，故工作穩定性較差[8]。其五，低技能勞動力的低職位、低收入使得消費、教育、醫療和居住等支出在收入中的占比較高，其消費傾向偏高[9]。低技能勞動力大多局限于次要勞動力市場，是各國政府高度關注的群體。

（三）低技能勞動力的類型

本研究依據人力資本內容和水平界定低技能勞動力，選用受教育年限少、職業技能水平低作為判定指標，該群體是受教育水平低、職業技能水平低、工資收入水平低且處于次要勞動力市場的勞動者。低技能勞動力更多處于人力資本低端，但在技術進步以及產業轉型升級的背景下，其面對的市場環境多變，就業不穩定性提升，故將低技能勞動力的概念向外拓展，將那些職業中期轉職困難的勞動者、受教育程度高但缺乏職業技能的新增勞動力、人口老齡化背景下就業困難的老年勞動力均納入低技能勞動力范疇，在中國則指人力資本水平較低的農民、農民工、失業者、部分職業中期轉職者、低技能老年勞動力，以及缺乏職業技能的應屆中高等教育畢業生。低技能勞動力職業能力開發要充分考慮群體特性，本研究將其細分為四個群體。

1.人力資本絕對量低的勞動力

人力資本絕對數量低的勞動力是典型的低技能勞動力，其職業能力開發的目標是通過改善崗位所需的人力資本水平以及拓展行業認知提升保有一份職業的能力、應對就業震蕩的能力，旨在通過改善就業質量奠定經濟基礎。其職業能力開發的內容較寬泛，涵蓋崗位技術知識、崗位工作技能、行業認知性知識和技能。這類低技能勞動力處在人力資本最低端，是人才結構的金字塔底座。根據人力資本理論，提升該類勞動力的人力資本投資收益相對較高，由于顯著的人力資本收益外部性，各國政府對這類群體的職業能力開發均相當重視。

2.人力資本相對數量低的中年轉職勞動力

人力資本相對數量低的勞動力指面臨中年轉職的勞動力。在人的經濟生命周期中，青年階段勞動生產率逐漸提升，人力資本投資收益隨之提高；中年階段的勞動生產率最高，人力資本投資收益相應達到峰值；老年階段的勞動生產率逐漸降低，人力資本投資收益迅速衰減。高端人力資本承載者因人力資本存量水平較高可不干預人力資本投資收益衰減進程，但中低端人力資本承載者則需借助職業能力開發阻止收益衰減。一是因為其人力資本存量非常低，從中年階段開始收益衰減更快；二是因為其人力資本向下兼容的空間小，在中年階段遭遇技術進步可能面臨失業，即被動轉職。故人力資本存量低的中年轉職勞動力必須提升職業能力，其職業能力開發內容包括崗位技能更新升級、行業通用知識和工作技能習得，旨在適應技術進步的需求，使其能夠繼續留在原崗位，或者在被迫轉職時能夠平行遷移到其他就業領域，甚至迭代到更好的就業領域。中年勞動力是家庭主要經濟來源，無論是基于經濟發展考量，還是基于民生考量，都是職業能力開發的重點群體。

3.人力資本存量衰減的老年勞動力

老年階段勞動力生產率下降的原因有二：一是自身的健康存量衰減，二是自身的知識和技術過時。老年勞動力健康存量衰減，可以選擇退休。但目前全球各國普遍遭遇人口老齡化、少子化，開發老年勞動力成為維持勞動力規模的有效路徑。老年勞動力普遍會經歷自身知識和技能存量衰減、健康存量衰減，相對于中青年勞動力，其人力資本投資效率更低，故老年勞動力的職業能力開發主要涉及更新知識和技能、提升健康存量等。

4.受教育程度高但職業技能水平低的高端人力資本承載者

處在人力資本高端的部分應屆（畢業后0～3年）高校畢業生，受教育程度較高但職業技能水平較低，本研究也將其列入低技能勞動力的范疇。該群體的主要特征如下：受教育程度高，在就業壓力下有接受新增人力資本投資的主觀意愿；年輕，新增人力資本投資的效率高；初入勞動力市場且就業不穩定，新增人力資本投資的機會成本低。該群體職業能力開發的主要內容是崗位技能，能夠熟悉工作場景、掌握崗位工作技能、知曉行業通用知識和技能，從而將理論與實踐知識有效融合。該群體處在人力資本高端，是一個經濟體創新的主體。

二、低技能勞動力職業能力開發的動因

（一）產業轉型對低技能勞動力的需求從數量向質量轉型

劉易斯（Lewis）認為，發展中國家存在二元經濟結構特征，即傳統經濟部門和現代經濟部門并存，傳統農業部門因勞動力剩余而邊際生產力很低、甚至為負，故只要現代城市部門能夠提供正的工資率，勞動力供給就是無限的[10]。無限供給的農村勞動力人力資本水平很低，其進入城市勞動力市場時工資率要求很低，故一般會局限在次要勞動市場，是典型的低技能勞動力?；谌肆Y本向下兼容的特性，一旦遭遇就業沖擊，低技能勞動力在強替代性下被邊緣化到次要勞動力市場中更差的職業崗位中。劉易斯描述的是工業化發展初期，隨著工業發展以及城市化推進，農村的剩余勞動力向城市次要勞動力市場轉移的現象。在后工業化時期，經濟發展從粗放的規模發展轉向以知識密集、技術密集、信息密集為特征的集約化發展，經濟發展對勞動力的需求從單純的數量需求轉向質量需求，該需求輻射到全體勞動力。在以工業4.0為牽引的新一輪工業化進程中，即便次要勞動力市場上的低技能勞動力也需提升職業能力以應對結構性失業、預防被市場淘汰[11]。

（二）從次要勞動力市場向主要勞動力市場的就業迭代需求

20世紀60、70年代，強調勞動力市場的分割屬性、制度和社會因素對勞動報酬和就業影響的勞動力市場分割理論將勞動力市場分為主要勞動力市場和次要勞動力市場，兩個市場間有著很難逾越的界限。主要勞動力市場提供的工作機會福利水平高，而次要勞動力市場的福利水平較低。如果人力資本水平較低，或者類似于戶籍的制度排斥，勞動力從次要勞動力市場進入主要勞動力市場幾乎不可能。拋開制度安排，較低的人力資本水平不僅將低技能勞動力局限在較低職位，還長期將其邊緣化在次要勞動力市場中，故提升其職業能力是從次要勞動力市場向主要勞動力市場迭代的關鍵。

在知識、技術和信息密集型的經濟發展中，提升低技能勞動力的職業能力具有重要意義。Marshall在1890年提出了人力資本外部性的概念，認為工人間基于工作經驗和知識的互動交流會提高勞動生產率。Lucas在后續研究中將人力資本外部性劃分為內部效應和外部效應：內部效應指勞動者個體的人力資本能提高其自身勞動生產率和收益水平；外部效應指平均人力資本水平提高能提高全要素生產率[12]。就內部效應而言，提升低技能勞動力的職業能力可提高勞動生產率，促進其迭代到更高收益水平的就業領域，甚至從次要勞動力市場迭代到主要勞動力市場，并提升應對就業變遷的能力。就外部效應而言，提升低技能勞動力的職業能力會提高勞動力整體的人力資本水平，從而獲得物質資本最佳配置效率，提高全要素生產率。勞動力平均人力資本水平提升能促進形成終身學習的氛圍，引導低技能勞動力制定職業生涯規劃，從低技能—低職位—低收入的惡性循環走向中高技能—中高職位—中高收入的良性循環。

三、低技能勞動力職業能力開發的國別實踐

新加坡、韓國、日本針對低技能勞動力職業能力開發分別出臺了多項政策和制度。

（一）低端人力資本承載者的職業能力開發

1.新加坡

新加坡政府關注結構性失業中低技能勞動力的就業問題。一是新加坡工會、雇主、政府三方于2005年合作推出的重新改造職業計劃（Job Re-Creation Programme，JRP），針對結構性失業對低技能勞動力實施就業援助。一方面改造工作形象，對缺乏吸引力、低職業形象、低報酬的職業進行再設計，提高企業生產效率，提升工作價值和薪金。配套的職業再造激勵計劃資助雇主因此發生的成本，并為雇主提供職業再造后求職者篩選服務。另一方面，提升求職者職業技能，促進其盡快適應再造后的工作崗位，類似的計劃有再就業支持計劃、技能發展計劃、轉入關鍵性行業計劃、入職培訓計劃[13]。二是新加坡中央社區發展局于2002年出臺的就業援助計劃（Work Assistance Programme，WAP），面向中短期失業的低薪群體（月薪低于1500新元）提供短期工作援助（通常為期6個月），申請者可領取每月50～400新元的經濟資助（為期1～3個月）。該計劃為勞動者配套提供求職面試、指定培訓，促進其就業。數據顯示，經過職業技能培訓，6個月內97%的申請人都實現了就業[14]。三是針對壯年低薪群體的就業援助計劃：就業入息補助計劃（WIS）和就業培訓計劃（WTS），長期援助有就業意愿的低薪壯年勞動力。就業入息補助計劃（WIS）一方面向提供公積金和現金補貼以提高收入，受益人群為收入處在最低20%者（2020年），覆蓋44萬人[15]；另一方面為低薪家庭提供培訓補助金促進其提升職業技能以爭取優質就業機會。就業培訓計劃（WTS）由勞動力發展局與就業能力研究所和社區發展委員會合作管理，于2010年實施至今，覆蓋壯年低薪員工，對未受過中等教育的工人全部覆蓋，旨在鼓勵其參加培訓以提升工作技能、提高就業能力、增加收入，且鼓勵雇主參與低薪雇員培訓項目以提高生產力。就業培訓計劃由雇主補貼（Employment Grant，EG）、技能提升計劃（Workfare Skillup Programme，WSP）、堅持受訓獎（Training Commitment Award，TCA）三個計劃組成，主要內容包括激勵性研討會、團隊輔導、工作場所素養和通用（軟）技能培訓、職業/行業技能培訓、培訓津貼和里程碑獎、就業安置服務等。其中，技能提升計劃旨在幫助低薪工人克服培訓障礙，具備識字能力、掌握初步工作技能以接受就業援助。

2.韓國

韓國針對低端勞動力的職業能力開發政策面向經濟周期內所有符合失業、受教育程度、收入等條件的低技能勞動力。一是基于全民就業激勵的職業能力開發政策。其一，韓國雇傭勞動部于2020年1月出臺了國民就業援助制度，覆蓋對象為15～64周歲收入在中位收入50%以下者（青年勞動者中位收入≤120%者）、停業小商販，為其診斷并提供一對一的個人就業計劃服務，并配套工作經驗計劃和職業培訓、福利服務、求職能力提升計劃等[16]。其二，雇傭勞動部出臺面向就業弱勢群體援助的就業成功計劃覆蓋18～69周歲低收入勞動者及待業青年等，具體細分為2個類別：第1類是基礎生活費領取者、低收入及中位收入60%以下的特定弱勢群體，第2類是18～34歲無收入青年、35～69歲低于中位數收入100%的中年人。就業成功計劃為上述群體提供定制化就業促進方案，分“診斷·動機增強—職業能力發展—就業安排”三個步驟實施[17]。二是基于終身職業能力開發的國民明日學習卡政策，旨在促進勞動者養成終身學習習慣，通過持續的職業能力開發來應對技術進步及勞動力市場變化，覆蓋在職者（包括中小企業在職員工、臨時工）和失業者，勞動者獲得免費的培訓賬戶，培訓后成功就業的還可獲得就業成功獎勵金[18]。三是基于工作現場素質提升的職業能力開發政策。政府委托韓國科技專科大學提供普通高中職業教育委托課程[19]，面向有就業意愿的普通高中在校生并在韓國科技?？拼髮W接受技術教育者，勞動力在課程培訓期間發生的全部費用由政府資助，符合條件的學員可免試國家技術資格鑒定筆試，獲得結業后就業指導服務。

3.日本

日本在經濟轉型中逐漸將職業教育權利下放給企業，但厚生勞動省始終保留對公共職業訓練的控制權，以彌補企業在一般培訓上的“搭便車”行為，并實施關注弱勢群體就業援助。厚生勞動省下屬的職業能力開發局負責制訂公共職業訓練計劃、預算經費、指導職業訓練等[20]。公共職業訓練可細分為四類：一是離職者訓練，覆蓋有失業保險的求職者，培訓課程免費，培訓內容為職業技能和知識，為期3個月至1年；二是畢業生訓練，覆蓋對象為初高中畢業生，課程為期1～2年，內容逐步進階，主要有針對本地區技能需求的普通課程、技術進步下為期2年針對高中畢業生的技能人才專業課程培訓，以及面向前兩類課程結業者先進技術和管理能力提升的為期2年的應用課程；三是求職者支援訓練，為不能領取或已經領取完失業保險的求職者提供免費職業培訓，培訓內容為就業知識和技能，包括2～4個月的基礎課程和3～6個月的實踐課程；四是在職者訓練，面向中小企業在職人員、地區人才需求的短期培訓，旨在提高企業生產率。

（二）中年轉職勞動力的職業能力開發

1.新加坡

新加坡政府重視勞動力掌握未來技能，認為與青年勞動力相比，面臨職業中期轉換的勞動力接受職業技能訓練會更困難，為鼓勵他們形成終身學習的習慣以適應不斷變化的工作場所需求，政府推出了不同的培訓政策。一是未來技能職業中期加強補貼（Skills Future Mid-Career Enhanced Subsidy，SFMCES），該政策于2015年實施，覆蓋40歲及以上的新加坡人，內容包括從Nitec（新加坡工藝教育學院頒發的國際技術文憑）到研究生的全日制和兼讀制課程，課程形式有全日制及部分時間制課程，以及新加坡未來技能局支持的8000多個課程，教育部對受訓者的資助額度最高達課程費用的90%[21]。二是專業人員轉業計劃（Professional Conversion Programme，PCP），該計劃于2016年由新加坡人力資源部推出，覆蓋對象為行業內處于職業中期的專業人員，旨在推動其獲得新技能和新知識以在經濟轉型中適應新的崗位需求。該計劃先后在零售、餐飲服務、活動策劃、籌劃展覽及會議、物流、國際批發貿易、公共交通、宇航等領域推出。該計劃可幫助某行業內的公司招募經驗豐富的專業人員并對其進行培訓，由行業協會參與制定培訓課程體系，以確保專業人員具有行業發展所必需的能力，使之能夠擔任新職務。新加坡政府為參與該計劃的個人提供資金支持[22]。三是技術沉浸和安置計劃（Tech Immersion and Placement Programme，TIPP），覆蓋面臨行業轉換的中年轉職者，旨在幫助其獲得與未來從業行業匹配的職業知識和技能。比如，非信息和通信技術（Information and Communications Technology，ICT）專業人員，尤其是來自科學、技術、工程和數學（STEM）或其他學科的專業人員，若要轉到ICT行業就業，技術沉浸和安置計劃（TIPP）為其提供短期強化和沉浸式培訓課程（這些課程均由ICT行業從業人員提供），課程結束后受訓人員即具備了擔任ICT行業相應技術職務的能力，且該計劃涵蓋了崗位供給的任務[23]。

2.韓國

一方面，為降低因社會快速發展帶來的技能不匹配，韓國政府依托韓國科技專科大學推出了全額免費的技能培訓課程和新中年特化課程，旨在提升中年人的職業技能，并配套提供結業后就業服務。技能培訓課程覆蓋中高級技能勞動力，具體包括具有技師以上資格者、具有產業工程師以上資格者和有經驗但無國家技能資格者三類在職人員，課程內容聚焦技術及生產管理方法培訓，以培養工作現場管理及技能指導監督能力。新中年特化課程覆蓋50歲以上有就業意愿的勞動者，課程內容是定制的技術教育，目標是對勞動者實施持續的職業能力開發。另一方面，韓國政府推出職業培訓貸款，覆蓋中年轉職失業人員及臨時工，用工短缺行業的特別雇傭支持工種和貧困地區家庭年收入低于8000萬韓元者，在參與較長期職業培訓期間按月獲得長期低息生活費貸款，旨在減輕培訓期間的生活負擔，促使其專心培訓以獲得更好的就業[24]。

3.日本

一方面，日本政府提供的公共職業訓練覆蓋了離職者、求職者和在職者，中年轉職人員也被囊括其中，通常由國家的雇傭支援機構面向中小企業在職人員提供為期2～5天針對工作場所課題的短期培訓，或者由都道府縣根據地區人才需求實施訓練。另一方面，日本政府制定人才開發補助金制度，鼓勵企業為青壯年、中老年勞動力提供職業訓練。具體規定有：企業錄用未滿35周歲的員工、且在本企業工作時長在5年以內的，近2年被企業錄用、尚未成為正式員工的45歲以上中老年員工，企業支持上述兩類員工脫產參與在職培訓的，政府為企業提供補助金。比如，企業為上述員工提供脫崗在職訓練（OFF-JT）的特定訓練課程且滿足生產率條件的即可獲得政府提供的額度為培訓費用總額45%的補助金。

（三）老年勞動力的職業能力開發

1.新加坡

針對年長勞動力提早被解雇、工作不穩定、職業轉換頻繁等問題，新加坡政府推出了系列政策。一是2003年推出見習計劃（People-for-Jobs Traineeship Programme，PTP），覆蓋40歲及以上的勞動者，旨在促進其得到職業培訓機會，同時吸引企業參與該計劃，使勞動力至少在見習期間得到工作機會，并促進其盡快就業。數據顯示，PTP實施當年參與見習計劃的企業多達5000家，中學及以下教育程度的較年長勞動者獲得見習機會的多達12000名，有44%的人在完成見習計劃后留在企業長期工作[25]。二是2012年首次推出并實施至今的特別就業補貼（Special Employment Credit，SEC）計劃，旨在長期支持雇主雇傭新加坡老年人和殘障人士，并提升其就業能力。企業雇傭55歲以上的勞動力，除雇員可獲得補貼外，企業也可獲得相當于雇員月工資一定百分比的特別就業補貼（SEC），具體為：雇傭55～59歲員工的，SEC為月工資的3%；雇傭60～64歲員工的，SEC為月工資的5%；雇傭65歲及以上員工的，SEC為月工資的7%，且企業同時獲得月工資3%的額外補貼（ASEC）。目前返聘年齡已提高到67歲。此外，從2012年起，企業雇傭任何年齡的殘障人士均可享受雇員月工資16%的SEC和月工資22%的ASEC[26]。三是未來技能P-Max計劃（SFPMP），旨在幫助中小企業更好地開展中高層專業人員配置工作，即招聘、培訓、管理和留任新聘用的專業人員、經理、行政人員和技術人員（PMETs），促進其進入匹配的中小企業工作崗位。隨著高級工人失業不斷增加，50歲及以上工人群體越來越關注工作機會、工作安全以及就業援助。為鼓勵雇主雇傭50歲及以上的PMETs，P-Max計劃為中小企業定制了年長工人管理培訓，內容覆蓋年長工人的人力資源管理、技能評估與提升；同時將50歲及以上新加坡公民中的PMETs入職培訓列入重點工作，以促進該群體進入中小企業就業。此外，政府出臺《年長工人管理辦法》，要求企業針對50歲及以上的PMETs營造工作場所包容性文化，幫助求職的年長PMETs在中小企業找到合適的工作崗位[27]。

2.韓國

為開發老年人力資源，韓國政府為年長員工轉職提供了系列政策支持，委托雇傭勞動部下屬的勞資發展財團實施中壯年工作轉移支援，免費提供中壯年職業生涯設計服務、中壯年轉職學習項目以及退休者再跳躍計劃等。一是職業生涯再設計服務項目，覆蓋即將退休的中壯年和退休老年勞動力，針對技能需求變化為其規劃職業生涯，防范其演化為弱勢群體。二是中壯年轉職學習項目，覆蓋企業內即將退休且有再就業和再創業意愿的勞動者，為其未來再就業、再創業提供相關教育培訓服務。三是再跳躍計劃，覆蓋老年退休者勞動力，根據其前期職業經歷提供再就業和再創業服務。

3.日本

日本政府針對老年人高失業率和就業年齡歧視多次出臺法律，從最初建立延遲退休制度，到廢除退休制度，至后來倡導為老年人營造穩定的就業環境，一直到2012年修訂《高齡者雇用安定法》規定企業負有保障老年人就業的義務，要保障年滿60歲有就業意愿者繼續工作到65歲，旨在建構生涯現役社會[28]。20世紀90年代以來，政府設立多種獎金和補助金支持企業雇傭高齡者，比如雇傭65歲以上老年人的補助金（65歳超雇用推進助成金）、新雇傭補貼（雇い入れ支援）、生涯現役創業支援補貼（生涯現役起業支援助成金）（創業者年齡在40歲以上并在創業時雇傭中老年人的企業主可享受政府補貼）。

（四）高端人力資本承載者（缺乏職業技能）的職業能力開發

1.新加坡

新加坡的半工半讀大專文憑（Work-Study Post-Diploma，WSPD）覆蓋理工學院的應屆畢業生，旨在為其提供與其所學學科專業相關的職業發展機會，通常由學校與行業合作設計并實施培訓以確保培訓內容與雇主需求、行業發展保持一致[29]。雇傭應屆畢業生的企業支持該群體參加根據部門和崗位工作要求設計的為期12～18個月的結構化培訓以深化工作場所技能；企業同時派出導師指導參訓學員。參訓學員可享受公司人才發展獎勵、獲得行業認證、基于績效的潛在職業發展機會（比如工資增長）以及新加坡政府提供的5000新元報名獎；政府為雇主提供高達15000新元的現金獎勵以覆蓋其開發和提供結構化在職培訓的成本，并鼓勵企業為參訓者規劃職業生涯。

2.韓國

韓國面向高端人力資本人群的職業能力開發政策分為三個類別。一是國家基礎及戰略產業訓練項目，覆蓋大學預定者（大學將要畢業的人），在國家基礎及戰略產業領域遴選出勞動力短缺的職業，并對大學預定者實施有針對性的職業能力開發培訓，供給企業所需的技術和技能。韓國政府通過該項目為培訓機構提供全額培訓費用補貼，并按月為參訓者提供一定額度的培訓獎金[30]。二是學位專業審核課程，由韓國科技?？拼髮W開設，覆蓋專科大學畢業者，以提高受訓者業務能力、深化專業技能為目標，受訓者在課程培訓后可獲得工程學學位以及就業服務，成績優秀者可獲得校內外獎學金。三是高科技課程，由韓國科技?？拼髮W開設，覆蓋大學畢業未就業者，旨在提高其就業能力，為第四次產業革命及新增長領域培養人才。受訓者均經過面試選拔，享受國家全額費用資助以及結業后就業服務，符合條件的可享受國家技術資格鑒定筆試免試。

3.日本

針對20世紀以來青年人就業意向減弱、就業不穩定等問題，日本根據《年輕人自立的挑戰計劃》于2004年推行職業教育雙元制，覆蓋對象為受教育程度高的青年勞動力，針對該群體扎實的理論知識開發實踐性能力，促進職業教育和企業內訓練相融合。日本的雙元制是一個實務教育連接型人才培養體系，借助學校—職場混合型教育培訓形式，促進企業實踐與教育培訓相結合。日本雙元制主要有兩個類型：一是教育培訓機構主導型雙元制，由職業學校/職業能力開發機構等教育培訓機構接受培訓生，并與合作企業共同制訂培訓計劃，教育培訓機構負責理論學習，企業負責實踐培訓；二是企業主導型雙元制，由企業以非正式雇傭形式錄用培訓生，與職業學校等教育培訓機構合作制訂培訓計劃，在企業內實施在職培訓（OJT），在合作學校/教育訓練機構實施脫產培訓（OFF-JT），OJT 和OFF-JT交替輪換進行。

四、結論與啟示

（一）結論

新、韓、日三國的實踐表明，低技能勞動力的職業能力開發是國家促進技術進步、實施科技競爭力提升戰略的關鍵環節。其一，低技能勞動力處在人才金字塔底座，規模龐大且職業技能水平低，在技術進步中就業風險最高，其職業能力開發關系到國計民生。其二，制約國家科技競爭力提升的因素有二：“卡脖子”技術和與技術進步相匹配的勞動力。國家實施科技競爭力提升戰略既需要解決“卡脖子”技術的高端人力資本，更需要傳播、傳承新技術的中低端人力資本以促進技術擴散，故低技能勞動力職業能力開發對國家提升科技競爭力不可或缺。

在技術進步中，除了關注絕對低技能勞動力，還要關注相對低技能勞動力。一方面，低技能具有絕對性，比如，勞動力的受教育程度低，處在人才金字塔最底端。在技術進步中，改善勞動力絕對低技能狀態的社會收益相當可觀，故各國政府都非常重視低技能勞動力的職業能力開發。另一方面，低技能又具有相對性，勞動力技能水平的判定以崗位技能需求為參照，在結構性就業不匹配中低技能是一個相對概念，比如，中年勞動力在技術進步中不得不面對既有崗位的技能升級、既有崗位消失使得既有職業技能相對較低而不得不轉職迭代到其他行業/職業，受教育程度較高的新增勞動力短期內的職業技能缺乏等。大規模的技術進步可能引發對整體勞動力市場的沖擊，從低技能的相對性出發，基于未來技能的職業能力開發要關注人力資本低、中、高端的所有勞動力，尤其是中端人力資本層面職業中期轉職的低技能勞動力、高端人力資本層面缺乏技能的新增勞動力以及在經濟生命周期后段的老年勞動力。

（二）啟示

1.中國有著世界上最為龐大的絕對低技能群體，以農民工占比最高

在后工業化時期，中國要實現從獲得人口數量紅利向獲得人口質量紅利的轉型，勞動力素質提升是前提，以農民工為主體的低技能勞動力亟待實現技能轉型，以滿足創新和數字化提出的技能需求。因農民工獲得技能發展的資源和渠道都非常有限，故需要政府提供更多援助，引導其針對未來技能進行人力資本投資以迭代到更好的勞動就業領域，提高抵抗就業風險的能力，在技術進步中不掉隊，能夠依托職業技能建構可持續生計。

2.中國的低技能勞動力職業能力開發要在絕對低技能群體的基礎上拓展至相對低技能群體，針對技術進步未雨綢繆

麥肯錫全球研究院的數據顯示，到2030年，中國30%的勞動力可能受到自動化技術的影響而面臨職業變遷。通過實施職業能力開發為相對低技能勞動力賦能，掌握與未來技術匹配的職業能力，可平抑經濟生命周期中的技術性失業和結構性失業擾動。一是引導在職者接受未來技能通用性培訓以拓展就業領域，防范可能的職業變遷。二是引導失業者習得新技能以迭代到未來技能就業領域。三是助力中老年勞動力習得未來技能以實現職業中期轉職、延長經濟生命周期。四是促進新增高端人力資本承載者獲得適應性培訓以順利進入工作崗位。

3.政府在低技能勞動力職業能力開發中的調控作用不可或缺

其一，將低技能勞動力納入技術進步，即職業能力開發方案與科技發展戰略相匹配，通過職業能力開發實施職業生涯發展規劃，引導其接觸、接受未來技能。其二，政府實施低技能勞動力職業能力開發的最終目標是引導其針對未來技能形成終身學習的習慣，能夠通過持續的職業能力開發應對經濟生命周期中可能的職業變遷，依托職業技能建構可持續生計。其三，低技能勞動力職業能力開發與其他勞動力不同，該群體職業技能水平低、數量龐大、可替代性高，企業等相關利益主體缺乏參與的積極性，政府除了主導提供針對未來技能的通用性職業技能開發項目，還要建構協同企業等相關利益主體的職業教育和培訓制度。