生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)協(xié)同保護(hù)與并重發(fā)展原則的邏輯展開(kāi)及規(guī)范表達(dá)
——基于國(guó)家公園和國(guó)家文化公園的雙重觀察

王雨陽(yáng)， 李偉紅， 陳真亮，3

（1. 浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院，杭州 311300； 2. 麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院浙江大花園建設(shè)研究院，浙江 麗水 323000；3. 浙江省鄉(xiāng)村振興研究院，杭州 311300）

一、問(wèn)題的提出

自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)，對(duì)促進(jìn)自然保護(hù)地體系中的資源可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化協(xié)同發(fā)展，“人民富裕、國(guó)家強(qiáng)盛、中國(guó)美麗”[1]協(xié)同推進(jìn)具有重要意義。 傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自然資源和文化遺產(chǎn)資源的系統(tǒng)性保護(hù)，需要在建設(shè)自然保護(hù)地體系的過(guò)程中確立生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)協(xié)同保護(hù)與并重發(fā)展原則。 然而，我國(guó)從國(guó)家公園體制試點(diǎn)至“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”建設(shè)過(guò)程中，更偏向于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，側(cè)重保護(hù)地生態(tài)產(chǎn)品的共建共享。 在國(guó)家公園地方立法和行政管理等過(guò)程中，普遍存在“重自然保護(hù)，輕文化保護(hù)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)大量文化遺產(chǎn)與自然文化雙重遺產(chǎn)消失或者面臨“消失風(fēng)險(xiǎn)”，文化逐漸失去維護(hù)生物多樣性的功能。任何物種都不是一座“孤島”，生物多樣性是文化多樣性的基底， 而文化多樣性又是保護(hù)生物多樣性的原動(dòng)力，生物多樣性和文化多樣性往往是協(xié)同進(jìn)化的，所以我國(guó)“十四五”規(guī)劃提出了“建設(shè)長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征、黃河等國(guó)家文化公園”的重要任務(wù)。 2021 年8 月，國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》， 要求通過(guò)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、文旅融合開(kāi)發(fā)、推進(jìn)實(shí)施重點(diǎn)工程等方式，加強(qiáng)長(zhǎng)城、大運(yùn)河及長(zhǎng)征國(guó)家文化公園的建設(shè)保護(hù)工作。 新時(shí)期自然保護(hù)地需要立法、行政、 司法三方共同促進(jìn)自然與文化遺產(chǎn)協(xié)同并重保護(hù)， 探索自然保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的法律保障機(jī)制。

隨著建設(shè)“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”進(jìn)程的推進(jìn)，與此相關(guān)的保護(hù)地體系管理模式的構(gòu)建、法律法規(guī)的設(shè)置和條文的擬制也在逐步完善[2]。 通過(guò)對(duì)自然保護(hù)地法律草案中法條內(nèi)容的梳理，《國(guó)家公園法（草案建議稿）》①《國(guó)家公園法（草案建議稿）》具體條文當(dāng)前尚未公開(kāi)，法案進(jìn)度可見(jiàn)：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/06/content_5459023.htm。沒(méi)有明確界定國(guó)家公園中需要保護(hù)的文化遺產(chǎn)的范圍， 沒(méi)有規(guī)定對(duì)文化遺產(chǎn)采取何種保護(hù)措施；《自然保護(hù)地法草案（第二稿）》②截至2020 年，自然保護(hù)地的立法在合并《自然保護(hù)地法草案（初稿）》與《自然保護(hù)地法（專家建議稿）》的基礎(chǔ)上形成《自然保護(hù)地法草案（第二稿）》。 具體條文當(dāng)前尚未公開(kāi)，草案進(jìn)度可見(jiàn)：http://www.forestry.gov.cn/main/4861/20211122/121908720786415.html。只有第X 條“自然與文化遺產(chǎn)、文化多樣性保護(hù)”， 該條文的主要內(nèi)容是關(guān)于保護(hù)文化遺產(chǎn)原貌的規(guī)定。 《自然保護(hù)地法草案（第二稿）》和《國(guó)家公園法草案（建議稿）》指明保護(hù)文化遺產(chǎn)資源是自然保護(hù)地體系構(gòu)建的目標(biāo)之一，但是并未對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)給予足夠重視。這兩個(gè)草案建議稿體現(xiàn)了“重自然保護(hù)，輕文化保護(hù)”的立法導(dǎo)向。

目前自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源立法的研究，有的從自然資源科學(xué)開(kāi)發(fā)的視角對(duì)自然保護(hù)地的立法提出建議[3]；有的從自然與人文遺跡的法律保障視角探究宏觀立法[4]；有的從環(huán)境法律體系的視角提出以文化遺產(chǎn)保護(hù)為突破點(diǎn)，探討文化遺產(chǎn)保護(hù)下的環(huán)境法律變革[5]。 現(xiàn)有的相關(guān)研究通過(guò)闡述保護(hù)地的法律體系，研究自然與人文遺跡的法律保障，對(duì)推進(jìn)環(huán)境法治中文化遺產(chǎn)的法律保障具有重要意義。 雖然當(dāng)前研究已經(jīng)涉及如何協(xié)調(diào)自然保護(hù)地的文化與自然資源，但對(duì)自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)保護(hù)的法治研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)。 總之，從實(shí)用性的角度分析，自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源的法治保障研究，不僅需要立法論的研究，也需要行政和司法視角下的解釋論研究。 從法律定位的角度分析，自然保護(hù)地法律體系的定位是“生態(tài)保護(hù)法”，而“生態(tài)”實(shí)質(zhì)是與生物有關(guān)的各種相互關(guān)系的總和，則自然保護(hù)地法不僅是自然生態(tài)法[6]。 從整體論的角度而言，國(guó)家公園的多元價(jià)值體系內(nèi)在地包括了文化遺產(chǎn)等文化多樣性的保護(hù)。 盡管文化遺產(chǎn)資源和自然資源是相對(duì)獨(dú)立的范疇，但自然資源與文化資源也是互相促進(jìn)、互相發(fā)展的[7]。 以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)既要關(guān)注保護(hù)地的生物多樣性保護(hù)，也要重視文化多樣性發(fā)展。

二、自然保護(hù)地體系建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

自然保護(hù)地的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)，是對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)整體利益價(jià)值的因應(yīng)，是環(huán)境法構(gòu)建自然保護(hù)地內(nèi)在的需求，是當(dāng)代環(huán)境保護(hù)理念從生物多樣性到文化多樣性協(xié)同保護(hù)與治理轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)?？v觀世界自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源法治保護(hù)發(fā)展，是從無(wú)到有的過(guò)程，是從排斥到包容的轉(zhuǎn)變，是從一國(guó)到多國(guó)再到世界性的變革。

（一）我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)中文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的演變

黨的十九大后，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)工作從地方試點(diǎn)轉(zhuǎn)向“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。根據(jù)自然保護(hù)地整合過(guò)程中發(fā)布的規(guī)范性文件，國(guó)家建設(shè)自然保護(hù)地的宗旨為：為人民提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品， 包括生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)文化服務(wù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)地內(nèi)的自然資源和文化資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)地生態(tài)文化功能的可持續(xù)發(fā)展。

因此，基于此前已經(jīng)開(kāi)展的國(guó)家公園體制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和“建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)，我國(guó)開(kāi)始了“國(guó)家文化公園”的試點(diǎn)。 “十四五”規(guī)劃將國(guó)家文化公園定義為“以保護(hù)、傳承和弘揚(yáng)具有國(guó)家或國(guó)際意義的文化資源、文化精神或價(jià)值觀為主要目的的特定區(qū)域”，緣起于中華民族的文化自覺(jué)、文化自信和建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)的愿景。2017 年《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見(jiàn)》指出國(guó)家將規(guī)劃建設(shè)一批國(guó)家文化公園， 作為 “中華民族的標(biāo)識(shí)”。2019 年《長(zhǎng)城、長(zhǎng)征、大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》等文件，對(duì)國(guó)家文化公園建設(shè)作出了頂層設(shè)計(jì)，要求加強(qiáng)對(duì)世界文化遺產(chǎn)、文物保護(hù)單位、考古遺址公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)。從《方案》的內(nèi)容來(lái)看，國(guó)家文化公園建設(shè)的四個(gè)主要任務(wù)是修訂制定法律法規(guī)、編制建設(shè)保護(hù)規(guī)劃、實(shí)施文物和文化資源保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)推進(jìn)基礎(chǔ)工程、完善國(guó)家文化公園建設(shè)管理體制機(jī)制。 2021 年，“十四五”規(guī)劃提出了“建設(shè)長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征、黃河等國(guó)家文化公園”的重要任務(wù)。這表明，加強(qiáng)保護(hù)地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)及相關(guān)法治保障，已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)地建設(shè)新一階段的法治重點(diǎn)工作。國(guó)家文化公園作為我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的概念，不僅是為了傳承“中華文化”， 更是對(duì)自然保護(hù)地體系中“人與自然和諧發(fā)展”中“自然”之概念的新探索[8]。

黨的十九屆五中全會(huì)提出的建成“文化強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)，推動(dòng)了“紅色文化”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 “十四五”規(guī)劃時(shí)期，探索中國(guó)特色文化資源的傳承是社會(huì)主義理念的體現(xiàn)，而建設(shè)“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，是生態(tài)文明建設(shè)理念的體現(xiàn)。 因此，以“紅色文化”為代表的“中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化文化建設(shè)”帶動(dòng)“綠色文化”的“社會(huì)主義生態(tài)文明現(xiàn)代化建設(shè)”[9]，成為“十四五”規(guī)劃時(shí)期自然保護(hù)地體系建設(shè)的新重點(diǎn)。

（二）自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的域外國(guó)家法治經(jīng)驗(yàn)

域外國(guó)家保護(hù)地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的探索，經(jīng)歷了從關(guān)注建筑遺址的保護(hù)到歷史整體環(huán)境的保護(hù)，從關(guān)注非保護(hù)地內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護(hù)到關(guān)注自然遺產(chǎn)保護(hù)再到保護(hù)自然文化遺產(chǎn)，從保障物質(zhì)文化遺產(chǎn)到弘揚(yáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)再到傳承文化遺產(chǎn)，最終形成整體、全面、科學(xué)的保護(hù)觀[10]。 建設(shè)國(guó)家公園的理念是西方國(guó)家自然保護(hù)地建設(shè)的典型理念，但并非所有國(guó)家的國(guó)家公園目前都兼具自然和文化遺產(chǎn)資源雙重保護(hù)的目的。

在法律規(guī)定部分， 美國(guó)國(guó)家公園的法治理念經(jīng)歷了從“更重視保護(hù)自然資源”到“自然文化多因素共同發(fā)展”，其第一部關(guān)注文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的成文法《古跡法》授予了美國(guó)總統(tǒng)通過(guò)文告形式設(shè)立國(guó)家紀(jì)念地的權(quán)力[11]。 之后，美國(guó)又先后頒布了《歷史遺址保護(hù)法》《國(guó)家歷史保護(hù)法》《考古法》（該法頒布后取代了《古跡法》）[12]。 英國(guó)的《環(huán)境法案》《國(guó)家公園法》《國(guó)家公園和鄉(xiāng)村土地使用法案》 等成文法指出國(guó)家公園建設(shè)的目的在于“加強(qiáng)對(duì)制定區(qū)域自然美景、野生動(dòng)物和文化遺產(chǎn)的保護(hù)”①英國(guó)National Parks (Scotland) Act 2000 的第1 條：https://www.legislation.gov.uk/asp/2000/10/section/1，2021 年4 月18 日訪問(wèn)。。 日本的《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》中有一章是關(guān)于“天然紀(jì)念物”文化遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定②日本《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》第七章“史跡名勝天然紀(jì)念物”的第百九條―第百三十三條の四：https://elaws.egov.go.jp/document?lawid=325AC1000000214_20200610_502AC0000000041&keyword=%E6%96%87%E5%8C%96%E8%B2%A1%E4%BF%9D%E8%AD%B7%E6%B3%95，2021 年4 月18 日訪問(wèn)。 其中，“天然紀(jì)念物”保護(hù)地包含文化和自然雙重自然資源。，《景觀法》《城市公園法》等關(guān)于保護(hù)地的法律中也有關(guān)于遺跡保護(hù)的規(guī)定。

在管理體制方面，英國(guó)政府鼓勵(lì)多方社會(huì)組織主動(dòng)參與公園的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，鼓勵(lì)英國(guó)遺產(chǎn)署和歷史英格蘭等非政府組織向政府提出文化遺產(chǎn)保護(hù)的建議。日本政府通過(guò)積極提升民眾文化遺產(chǎn)保護(hù)的法治意識(shí)，鼓勵(lì)從事文化遺產(chǎn)保護(hù)利用事業(yè)的社會(huì)組織參與文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。在管理部門(mén)上，日本設(shè)立“林野廳”“文化廳”“環(huán)境省”分別負(fù)責(zé)不同類型的自然保護(hù)地，其中“天然紀(jì)念地”由“文化廳”負(fù)責(zé)管理。

西方國(guó)家自然保護(hù)區(qū)文化遺產(chǎn)資源的法治保障工作與當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)區(qū)建立的宗旨緊密相關(guān)，具有“文化和自然雙重保護(hù)”宗旨的自然保護(hù)區(qū)域，或是通過(guò)立法頒布“保護(hù)區(qū)的文化遺產(chǎn)保護(hù)法案”，完善保護(hù)地法中文化保護(hù)的規(guī)定； 或是在文化保護(hù)法中設(shè)置保護(hù)地文化資源保護(hù)的銜接內(nèi)容； 或是完善管理機(jī)關(guān)文化保護(hù)的行政職能； 或是鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與文化保護(hù)。 故正在探索打造“生態(tài)、文化多重價(jià)值的自然保護(hù)地體系”的中國(guó)，可以借鑒國(guó)家公園建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)較完善的美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，探索具有中國(guó)特色的保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)機(jī)制。

三、保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)立法的實(shí)證分析

目前，我國(guó)還未形成體系化的“自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)保護(hù)法律”， 但關(guān)于文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的法律法規(guī)并不稀少。法律層面，我國(guó)已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》。地方條例中，部分地區(qū)頒布了當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)資源保護(hù)條例，如《福建省武夷山世界文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》。 在關(guān)于保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源的立法保護(hù)中，有可取也有不足之處，故下文通過(guò)對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法和保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法現(xiàn)狀進(jìn)行羅列，探析保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)在立法上存在的問(wèn)題。

（一）文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法現(xiàn)狀

除《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》的立法進(jìn)程正在推進(jìn)外，在已生效的立法中也不乏針對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法。目前我國(guó)保護(hù)地內(nèi)可以適用的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的法律法規(guī)，主要包括經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的聯(lián)合國(guó)關(guān)于世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的公約，文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的專門(mén)法等；環(huán)境法律中，以《環(huán)境保護(hù)法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》為代表，內(nèi)容涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定及地方“國(guó)家公園”法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定。在第一批國(guó)家公園中，我國(guó)已有五個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)在立法中確立對(duì)文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)。

1. 文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的專項(xiàng)立法

針對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的專項(xiàng)立法可以分為：其一，聯(lián)合國(guó)的國(guó)際公約，包括《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱《遺產(chǎn)公約》）和《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》（以下簡(jiǎn)稱《文化公約》）?！哆z產(chǎn)公約》意在通過(guò)該公約來(lái)維護(hù)或傳播國(guó)際范圍內(nèi)具有科學(xué)、 歷史等價(jià)值的文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)①參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)教科文組織《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》：注意到文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)越來(lái)越受到破壞的威脅，一方面因年久腐變所致，同時(shí)，變化中的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件使情況惡化，造成更加難以對(duì)付的損害或破壞現(xiàn)象，考慮到任何文化或自然遺產(chǎn)的壞變或消失都構(gòu)成使世界各國(guó)遺產(chǎn)枯竭的有害影響，考慮到國(guó)家一級(jí)保護(hù)這類遺產(chǎn)的工作往往不很完善，原因在于這項(xiàng)工作需要大量手段，以及應(yīng)予保護(hù)的財(cái)產(chǎn)的所在國(guó)不具備充足的經(jīng)濟(jì)、科學(xué)和技術(shù)力量，回顧本組織《組織法》規(guī)定，本組織將通過(guò)確保世界遺產(chǎn)得到保存和保護(hù)及建議有關(guān)國(guó)家訂立必要的國(guó)際公約來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和傳播知識(shí)。，《文化公約》旨在保護(hù)和促進(jìn)國(guó)家范圍內(nèi)文化表現(xiàn)形式的多樣性發(fā)展②聯(lián)合國(guó)教科文組織《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》第1 條【本公約的宗旨】：本公約的宗旨如下:（a） 保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；（b） 尊重有關(guān)社區(qū)、群體和個(gè)人的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；（c）在地方、國(guó)家和國(guó)際一級(jí)提高對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其相互欣賞的重要性的意識(shí)；（d） 開(kāi)展國(guó)際合作及提供國(guó)際援助。。 上述兩個(gè)公約在我國(guó)的批準(zhǔn)生效， 體現(xiàn)政府在重視保護(hù)文化資源的國(guó)際合作的同時(shí)， 也為我國(guó)保護(hù)地體系的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法提供參考。其二，制定文化資源保護(hù)的法律，即《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等，以及行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等，目前《文物保護(hù)法》正在修訂中。 文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的專門(mén)法，為我國(guó)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)提供了法律支持，為弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)文化、精神文明作出了巨大貢獻(xiàn)。

2. 文化遺產(chǎn)保護(hù)在環(huán)境法體系中的具體表達(dá)

目前我國(guó)環(huán)境法體系中關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定主要包含基本法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》， 專項(xiàng)保護(hù)立法《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等，行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等，相關(guān)法律法規(guī)與條文內(nèi)容如表1 所列。

表1 環(huán)境法體系中的文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)規(guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》首先肯定了“環(huán)境”包含“人文遺跡”，明確“人文遺跡”作為我國(guó)環(huán)境法律所包含的對(duì)象。同時(shí)環(huán)境保護(hù)的基本原則，諸如“保護(hù)優(yōu)先原則”“公眾參與原則”；及《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的基本制度，諸如“生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督”等都可以適用于文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》確立了政府保護(hù)文化價(jià)值的自然遺產(chǎn)和人文遺產(chǎn)的法律責(zé)任③《環(huán)境保護(hù)法》第2 條、第29 條。，將文化遺產(chǎn)納入環(huán)境法所保護(hù)的“環(huán)境”中，為保護(hù)地文化遺產(chǎn)保護(hù)立法提供了基本法的依據(jù)。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第22 條規(guī)定肯定了海洋自然遺跡的文化保護(hù)價(jià)值，肯定了自然遺跡并非僅有自然價(jià)值?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》表明，具有文化價(jià)值的自然遺跡可以成為自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)④《自然保護(hù)區(qū)條例》第10 條，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第2 條、第8 條。。 《風(fēng)景名勝區(qū)條例》從景區(qū)編制和景區(qū)管理的角度，提出合理開(kāi)發(fā)景區(qū)的文化遺產(chǎn)資源，科學(xué)保護(hù)、積極宣傳景區(qū)的文化遺產(chǎn)的要求。特定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)中包含的對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的規(guī)定，說(shuō)明環(huán)境法律中并未忽視特定領(lǐng)域的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)，為該領(lǐng)域內(nèi)文化遺產(chǎn)保護(hù)提供了法律基礎(chǔ)。

3. 文化遺產(chǎn)保護(hù)在國(guó)家公園地方立法中的具體表達(dá)

我國(guó)第一批國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)中，有五個(gè)省份已頒布國(guó)家公園地方條例,即《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》《三江源國(guó)家公園條例》《武夷山國(guó)家公園條例（試行）》《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》《海南熱帶雨林國(guó)家公園條例（試行）》。此外，浙江省麗水市制定了市級(jí)政府規(guī)章《錢(qián)江源——百山祖國(guó)家公園百山祖園區(qū)管理辦法（試行）》，錢(qián)江源國(guó)家公園管理局和衢州市開(kāi)化縣人民政府聯(lián)合制定了《錢(qián)江源國(guó)家公園管理辦法（試行）》。其中，地方規(guī)范性文件嚴(yán)格來(lái)講并不屬于地方立法范疇，但考慮到其在一定區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力、在一定時(shí)間內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定性和能夠反復(fù)適用等特點(diǎn)，實(shí)際上發(fā)揮著“準(zhǔn)地方立法”的作用[13]，故統(tǒng)計(jì)在內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)與條文內(nèi)容如表2 所列。

表2 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)立法中的文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)規(guī)定

上述條例中針對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法內(nèi)容主要有二。一是明確國(guó)家公園的保護(hù)對(duì)象包括文化遺產(chǎn)資源，保護(hù)目標(biāo)為保護(hù)文化遺產(chǎn)資源的原真性和完整性，確保文化遺產(chǎn)資源與公園內(nèi)的其他資源協(xié)同發(fā)展。二是確立公園管理機(jī)構(gòu)保護(hù)文化遺產(chǎn)的職責(zé)。 據(jù)此，武夷山公園要求建立文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)機(jī)構(gòu)；神農(nóng)架國(guó)家公園要求為公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作制定工作方案；海南的國(guó)家公園通過(guò)當(dāng)?shù)卣凸姽餐瑓⑴c的方式，來(lái)編制當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)目錄，負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)工作。

作為國(guó)家公園體制試點(diǎn)成果之一的國(guó)家公園地方條例， 其頒布與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)對(duì)《國(guó)家公園法》或《自然保護(hù)地法》的立法均具有重要參考意義。國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)依據(jù)地方條例而對(duì)當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)資源的保護(hù)，對(duì)自然保護(hù)地體系中文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)工作具有實(shí)踐意義。

（二）自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源立法的困境

雖然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)立法已經(jīng)初見(jiàn)規(guī)模，第一批國(guó)家公園立法中關(guān)于文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)也有可取之處。 但從整體來(lái)看，目前保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)立法仍存在許多阻礙保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源建設(shè)與發(fā)展的問(wèn)題。

1. 《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》的立法困境

《國(guó)家公園法》的制定是建設(shè)“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”中的一項(xiàng)重要工作，是十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法二類規(guī)劃之一。 《國(guó)家公園法》與《自然保護(hù)地法》的頒布，將改變保護(hù)地法律體系不成熟，保護(hù)地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)、協(xié)調(diào)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)與環(huán)境保護(hù)的司法實(shí)踐過(guò)程中，因保護(hù)地法律的缺乏而產(chǎn)生的環(huán)境保護(hù)與文化遺產(chǎn)保護(hù)沖突等問(wèn)題。 但從目前《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》的立法進(jìn)程來(lái)看，《國(guó)家公園法》處于“草案建議稿”狀態(tài)，《自然保護(hù)地法》則處于“草案第二稿”狀態(tài)，立法進(jìn)度緩慢，法律適用存在較大阻礙。 從《國(guó)家公園法（草案建議稿）》和《自然保護(hù)地草案（第二稿）》的內(nèi)容上看，全文中關(guān)于文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的規(guī)定所占篇幅較少，若該“第二稿”被通過(guò)，則自然保護(hù)地“重自然保護(hù)，輕文化保護(hù)”的理念將繼續(xù)延續(xù)，文化遺產(chǎn)資源保護(hù)困境難以扭轉(zhuǎn)。

2. 文化遺產(chǎn)資源保護(hù)立法未融入環(huán)境保護(hù)法律體系

目前我國(guó)關(guān)于文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法例中，以《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)法》為代表的法律僅涉及對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)，并不能涵蓋對(duì)自然資源的完整性和真實(shí)性保護(hù)[14]。 而環(huán)境法律雖將“人文遺跡”和“有文化價(jià)值的自然遺跡”納入環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象，但未對(duì)文化資源保護(hù)做具體保護(hù)措施規(guī)定，也不涉及歷史建筑、文物考古等方面的具體保護(hù)措施，沒(méi)有平衡保護(hù)地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)與自然資源保護(hù)之間的關(guān)系。 可見(jiàn)，環(huán)境法律和文化遺產(chǎn)保護(hù)法律并不能很好地平衡自然資源和文化資源地保護(hù)，未真正體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)協(xié)同保護(hù)與并重發(fā)展原則。

3. 試點(diǎn)地區(qū)文化遺產(chǎn)資源多樣性保護(hù)的立法缺陷

雖然已經(jīng)頒布條例的試點(diǎn)地區(qū)國(guó)家公園在條例中將文化資源保護(hù)納入公園的保護(hù)對(duì)象，但是從條例的整體結(jié)構(gòu)來(lái)看，《武夷山國(guó)家公園條例 （試行）》 有9 條涉及文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的條文，《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》有6 條涵蓋文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的條文，《三江源國(guó)家公園條例》有7 條涵蓋文化資源保護(hù)的條文，《海南熱帶雨林國(guó)家公園條例（試行）》 僅4 條涉及文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的條文，《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》僅2 條涉及文化遺產(chǎn)資源的條文，可見(jiàn)并未將文化遺產(chǎn)資源保護(hù)放于與自然資源保護(hù)同等的地位。 從具體內(nèi)容來(lái)看，條例中的管理措施規(guī)定更偏向于對(duì)自然資源的保護(hù)，而沒(méi)有切實(shí)體現(xiàn)條例規(guī)定的“促進(jìn)自然資源和文化遺產(chǎn)資源整體、和諧發(fā)展”的目的。

四、保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)法治實(shí)踐的難題分析

自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)工作，需要保護(hù)地內(nèi)具有文化遺產(chǎn)資源保護(hù)權(quán)責(zé)的行政管理部門(mén)在文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的過(guò)程中，依法、科學(xué)、合理地規(guī)劃保護(hù)區(qū)內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源，妥善處理文化遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程中與自然資源保護(hù)沖突的問(wèn)題，促進(jìn)公眾積極、主動(dòng)參與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)。

（一）保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的法治實(shí)踐

目前國(guó)家公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)，主要由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定方案或者規(guī)劃后交由部門(mén)實(shí)施。 隨著文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的逐步開(kāi)展， 司法機(jī)關(guān)也逐步參與到自然保護(hù)地的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)工作中。

1. 推動(dòng)建立國(guó)家文化公園

相較于國(guó)家公園更注重自然資源的保護(hù)與發(fā)展，國(guó)家文化公園更注重保護(hù)地內(nèi)的文物和文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承和利用[15]。 在推進(jìn)建設(shè)“以國(guó)家公園為基礎(chǔ)的自然保護(hù)地體系”的過(guò)程中，基于《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展的意見(jiàn)》， 國(guó)家正在推進(jìn)長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入生態(tài)文化旅游融合發(fā)展的新階段。作為呈現(xiàn)中華文明的國(guó)家文化公園，以“文化引領(lǐng)、整體保護(hù)、統(tǒng)一管理、分類指導(dǎo)、綜合規(guī)劃”為建設(shè)原則，以解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾為目標(biāo)， 以在全球推廣“中華文化公園”為愿景。 《大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》要求整合大運(yùn)河沿線8 個(gè)省市文物和文化資源，按照“河為線、城為珠、珠串線、線帶面”的思路優(yōu)化總體功能布局， 闡釋大運(yùn)河文化價(jià)值，大力弘揚(yáng)大運(yùn)河時(shí)代精神，加大管控保護(hù)力度和加強(qiáng)主題展示功能。大運(yùn)河國(guó)家文化公園（杭州段）建設(shè)正在推進(jìn)5 個(gè)標(biāo)志性項(xiàng)目，例如，浙江的大運(yùn)河杭鋼工業(yè)舊址綜保項(xiàng)目利用保留下來(lái)的高爐、煙囪等工業(yè)遺存，打造親綠、親水、親人文的文化新地標(biāo)。此外，國(guó)家要積極探索國(guó)家文化公園法律法規(guī)、保護(hù)規(guī)劃、管理機(jī)制等，為國(guó)家文化公園等自然保護(hù)地范圍內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護(hù)提供頂層設(shè)計(jì)。

2. 探索公園內(nèi)文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)工程

文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)工程包括行政機(jī)關(guān)制定文化遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)施方案和編制文化遺產(chǎn)目錄， 責(zé)任機(jī)關(guān)落實(shí)工作方案， 宣傳機(jī)關(guān)鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極主動(dòng)參與文化遺產(chǎn)保護(hù)工作等。 該工程還要求公園管理局根據(jù)該國(guó)家公園管理?xiàng)l例的規(guī)定， 承擔(dān)制定公園文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的研究或者編制的工作， 因地制宜制定保護(hù)與管理方案。 在具體實(shí)踐中，不同的國(guó)家公園有不同的實(shí)施方案。 三江源國(guó)家公園的《青海省文化旅游資源普查技術(shù)方案》還包括“建立公園內(nèi)的資源普查聯(lián)絡(luò)機(jī)制”，要求有關(guān)部門(mén)“深入挖掘沿黃地區(qū)文化內(nèi)涵”，在挖掘內(nèi)涵中打造文化旅游品牌，推進(jìn)文旅融合發(fā)展。 錢(qián)江源、普達(dá)措、神農(nóng)架等國(guó)家公園利用網(wǎng)頁(yè)、影視方式宣傳公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源， 通過(guò)舉辦文化宣傳活動(dòng)，鼓勵(lì)公眾參與保護(hù)。

3. 推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)作為檢察公益訴訟新領(lǐng)域重點(diǎn)

司法機(jī)關(guān)參與保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)工作是近年來(lái)的熱點(diǎn)，文物和文化遺產(chǎn)的保護(hù)成為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的新領(lǐng)域，打破了文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域中公益訴訟的空缺問(wèn)題。我國(guó)首例將文化遺產(chǎn)保護(hù)訴訟作為環(huán)境保護(hù)公益訴訟的案件是2015 年的“鄭州馬固案”①2015 年9 月，由古村之友牽線，中國(guó)綠發(fā)會(huì)開(kāi)始關(guān)注“馬固事件”，并以公益組織身份發(fā)起了國(guó)內(nèi)首例保護(hù)不可移動(dòng)文物環(huán)境公益訴訟，被告是上街區(qū)峽窩鎮(zhèn)馬固村村委會(huì)、上街區(qū)人民政府、上街區(qū)峽窩鎮(zhèn)人民政府和上街區(qū)文化廣電新聞出版局，要求被告就拆毀文物事件向全國(guó)人民道歉，對(duì)未拆文物原地保護(hù)，對(duì)已拆文物采取遺址性保護(hù)、建博物館復(fù)建被拆文物。 新鄭市薛店鎮(zhèn)人民政府、新鄭市薛店鎮(zhèn)花莊村民委員會(huì)二審民事判決書(shū)(2018)* 民終344 號(hào)。。 隨著“黃河流域生態(tài)保護(hù)”要求的提出，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益訴訟的作用，將激活黃河文化的活力，作為新的工作方向[16]。 2020 年《文物保護(hù)法（修訂草案）》也將文物公益訴訟作為新增內(nèi)容。 “盜掘古墓葬案件”中，檢察機(jī)關(guān)選擇從文化保護(hù)領(lǐng)域切入公益訴訟而非從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域切入公益訴訟[17]，也表明“重自然保護(hù)，輕文化保護(hù)”的舊思想正在逐漸被打破。2021 年，最高人民法院發(fā)布的 《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》提出，司法需要保障長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征、黃河國(guó)家文化公園建設(shè)，統(tǒng)籌自然遺跡與人文遺跡、民俗文化一體化保護(hù)。 司法機(jī)關(guān)對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)積極性的提升， 警醒了行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，要求行政、立法機(jī)關(guān)配合司法機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的改變， 同時(shí)也增強(qiáng)了社會(huì)公眾的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)意識(shí)。

（二）保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)法治實(shí)踐的難點(diǎn)

雖然目前保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)實(shí)踐已有一些成功經(jīng)驗(yàn)，但是，行政、司法機(jī)關(guān)在推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐的過(guò)程中， 仍存在不少工作難點(diǎn)，阻礙了行政、司法機(jī)關(guān)推進(jìn)和公眾參與保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)工作。

1. 推進(jìn)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的難點(diǎn)

文化遺產(chǎn)資源的產(chǎn)生與發(fā)展，主要由人與自然相處過(guò)程中的轉(zhuǎn)換引發(fā)，因此，文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)依托于人的作用。雖然目前的法律法規(guī)中確立了公眾參與原則，但現(xiàn)實(shí)中，推進(jìn)公眾參與文物保護(hù)活動(dòng)存在以下難點(diǎn)。一是目前我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作主要采用“自上而下”的保護(hù)方式，政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中處于主導(dǎo)地位。依托“政府主體規(guī)劃、吸納民眾力量”的模式，無(wú)法真正發(fā)揮“群眾”在文化遺產(chǎn)資源保護(hù)中的作用[18]。 二是文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的社會(huì)組織團(tuán)體匱乏，不利于文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的資金籌集，也不利于提升公眾的參與意識(shí)[19]。

2. 推進(jìn)環(huán)境檢察公益訴訟的難點(diǎn)

自然保護(hù)地體系建設(shè)中文化資源、生態(tài)資源的保護(hù)與管理存在跨區(qū)域、跨部門(mén)監(jiān)管協(xié)作與協(xié)同執(zhí)法等難題，現(xiàn)有機(jī)制無(wú)法有效支撐地方政府開(kāi)展跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管和深層次的環(huán)境協(xié)同高效治理，亟待區(qū)域文化遺產(chǎn)資源多樣性數(shù)字監(jiān)管能力均衡發(fā)展推進(jìn)。隨著大數(shù)據(jù)分析等算法科技在生態(tài)文明領(lǐng)域應(yīng)用的深入，算法固有的缺陷和特性也逐漸與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和邏輯發(fā)生耦合，容易形成算法歧視、算法綁架和算法趨同等新型環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)。 因此，未來(lái)加強(qiáng)“數(shù)智賦能”和“數(shù)字減負(fù)”的協(xié)同推進(jìn)，是數(shù)字化改革賦予環(huán)境監(jiān)管體制改革的特殊使命[20]。 此外，當(dāng)前我國(guó)訴訟法中并未有關(guān)于文化遺產(chǎn)損害認(rèn)定的科學(xué)評(píng)估方法或者可參照標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，缺乏責(zé)任主體如何修復(fù)的規(guī)定， 導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證、確定訴訟請(qǐng)求、監(jiān)督執(zhí)行的難度增大。

3. 保護(hù)地行政機(jī)關(guān)存在的管理與規(guī)劃問(wèn)題

首先，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)字化工作，是進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系的發(fā)展方向，但是由于我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)的立法空白和環(huán)境監(jiān)測(cè)囿于污染防治領(lǐng)域，以及功能劃區(qū)中的“嚴(yán)格保護(hù)區(qū)”采用實(shí)行封禁保護(hù)、禁止人為活動(dòng)的規(guī)定，以生物多樣性為衡量標(biāo)準(zhǔn)的分級(jí)分類管理體制在保障自然資源的同時(shí)，導(dǎo)致管理保護(hù)部門(mén)不易高效推動(dòng)自然保護(hù)地內(nèi)文化多樣性監(jiān)測(cè)、管理、修復(fù)等活動(dòng)。 其次，從行政管理體制來(lái)看，目前保護(hù)地內(nèi)的行政管理部門(mén)中，文物局、文化旅游部等多個(gè)機(jī)構(gòu)均涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的職能，這種多頭交叉的管理體制事實(shí)上容易造成部門(mén)之間對(duì)保護(hù)工作的推諉或是職能沖突問(wèn)題。 再次， 由于管理部門(mén)對(duì)旅游活動(dòng)的錯(cuò)誤認(rèn)知，本應(yīng)以教育、宣傳為首要目標(biāo)的旅游活動(dòng)在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的手段， 超出保護(hù)地承載量的游客數(shù)量及屢禁不止的文物保護(hù)區(qū)內(nèi)的破壞性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)， 均提高了文化遺產(chǎn)資源保護(hù)活動(dòng)的困難程度[21]。

五、保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源法治保障的對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)在保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)中存在的立法、行政、司法實(shí)踐困境，結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)已有的成功經(jīng)驗(yàn)及國(guó)際上可借鑒的保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)， 本文從立法原則、國(guó)家和地方立法、制度完善等方面提出如下對(duì)策建議。

（一）確立自然保護(hù)與文化保護(hù)協(xié)同并重發(fā)展原則

生態(tài)文明建設(shè)要樹(shù)立尊重自然、 順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，并融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程。 導(dǎo)入“生態(tài)整體主義”與“生態(tài)人文主義”對(duì)發(fā)展保護(hù)地生態(tài)環(huán)境、文化氛圍、文化遺址，乃至周邊的整體環(huán)境空間均有較大幫助。作為踐行“自然和文化遺產(chǎn)整體保護(hù)”比較成功的美國(guó)，在1872 年就開(kāi)始注重對(duì)“自然、文化遺產(chǎn)等的整體保護(hù)”。目前，美國(guó)保護(hù)地的法律體系和管理體制普遍體現(xiàn)了“自然、文化遺產(chǎn)整體保護(hù)”的理念[22]。 現(xiàn)實(shí)中很多遺產(chǎn)資源是文化因素與自然因素的綜合體， 比如自然與文化雙遺產(chǎn)，對(duì)其保護(hù)也往往合為一體[23]。 因而建議改變我國(guó)固有的“重自然保護(hù)，輕文化保護(hù)”的環(huán)保思想，整合自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本價(jià)值理念，在自然保護(hù)地體系建設(shè)過(guò)程中，樹(shù)立“自然保護(hù)與文化保護(hù)協(xié)同并重發(fā)展”原則。

在遵循整體系統(tǒng)觀的邏輯指引下，凝練出適用于文化、生物多樣性保護(hù)的法律理念，并將“自然資源保護(hù)與文化遺產(chǎn)資源協(xié)同發(fā)展，平等對(duì)待保護(hù)地自然資源保護(hù)與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)”作為一項(xiàng)法律原則在環(huán)境法律中確立，是減緩生物多樣性喪失和保護(hù)傳統(tǒng)文化的有效途徑，能夠改變自然保護(hù)區(qū)法治實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的忽視文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的現(xiàn)狀，彌補(bǔ)因法律規(guī)則不健全產(chǎn)生的司法適用法律漏洞的問(wèn)題。因此建議在未來(lái)的《自然保護(hù)地法》中增加：第X 條【自然和文化資源協(xié)同并重發(fā)展原則】自然保護(hù)地建設(shè)應(yīng)遵循整體保護(hù)原則，體現(xiàn)對(duì)自然資源保護(hù)與文化遺產(chǎn)資源的并重保護(hù)，堅(jiān)持自然保護(hù)地內(nèi)生態(tài)環(huán)境、文化資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

建議在未來(lái)的《國(guó)家公園法》中增加：第X 條【自然和文化資源協(xié)同并重發(fā)展】國(guó)家公園管理、規(guī)劃、保護(hù)、社會(huì)參與過(guò)程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自然和文化資源協(xié)同保護(hù)原則，注重公園內(nèi)自然資源和文化資源的并重管理、規(guī)劃與保護(hù)。

國(guó)家公園的總體規(guī)劃和功能分區(qū)應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮公園內(nèi)的自然和文化資源，分區(qū)調(diào)整需要體現(xiàn)自然資源和文化資源的并重保護(hù)。

基于“自然保護(hù)與文化保護(hù)協(xié)同發(fā)展原則”，行政機(jī)關(guān)需要徹底改變以往“重自然保護(hù)，輕文化保護(hù)”的行政管理模式；需要基于“協(xié)同并重發(fā)展原則”來(lái)規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、管理與保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源。 條例撰寫(xiě)或是行政管理體制的確立中，需要落實(shí)管理機(jī)構(gòu)文化保護(hù)的責(zé)任，探索建立“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)整體規(guī)劃，多部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制”，打破多個(gè)管理機(jī)關(guān)對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)權(quán)責(zé)交叉的現(xiàn)狀，確立由政府或保護(hù)地管理局制定保護(hù)方案，在方案中落實(shí)下屬機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)。

（二）保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法路徑

我國(guó)目前針對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的法律規(guī)定漸趨完善，美國(guó)關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系可資借鑒。美國(guó)關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系主要由三部分構(gòu)成。第一部分是關(guān)于文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的專門(mén)法，主要是以《聯(lián)邦文物保護(hù)法》為首涉及文物保護(hù)的法律規(guī)定。 第二部分是關(guān)于國(guó)家公園、文化景區(qū)的保護(hù)法，類似于我國(guó)的《國(guó)家公園法》，內(nèi)容涉及國(guó)家公園、景區(qū)等保護(hù)地內(nèi)的文化保護(hù)，包括文化保護(hù)工作中的管理方案、 資金來(lái)源等多項(xiàng)問(wèn)題。第三部分是關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的 《民俗保護(hù)法案》，為補(bǔ)充舊法中對(duì)非物質(zhì)文化保護(hù)規(guī)定的漏洞。文化、 生物多樣性保護(hù)的法律體系不是孤立存在的，而是與其他環(huán)境資源類法律共同組成我國(guó)的法律體系。 檢驗(yàn)法律體系構(gòu)建成功與否的標(biāo)志之一，就是法律體系的融貫性能否支撐各項(xiàng)法律的有效適用[24]。 針對(duì)我國(guó)文化、生物遺產(chǎn)多樣性協(xié)同保護(hù)的立法體系，文化多樣性保護(hù)的專門(mén)立法、生物多樣性保護(hù)的專門(mén)立法和即將出臺(tái)的自然保護(hù)地類法律可能出現(xiàn)競(jìng)合， 建議在我國(guó)保護(hù)地的立法內(nèi)容、法律銜接及地方條例的完善上對(duì)保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的立法進(jìn)行完善。

1. 自然保護(hù)地法律體系中文化遺產(chǎn)資源保護(hù)專章規(guī)定

基于“文化保護(hù)與自然保護(hù)協(xié)同發(fā)展”原則，在《國(guó)家公園法》等自然保護(hù)地法律的邏輯展開(kāi)中，要同時(shí)囊括對(duì)自然資源與文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)。在自然保護(hù)地法律體系中，設(shè)置文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的專章規(guī)定， 協(xié)調(diào)保護(hù)地內(nèi)自然資源與文化資源的關(guān)系，解決單一的自然資源保護(hù)立法在保護(hù)地實(shí)踐過(guò)程中與文化遺產(chǎn)保護(hù)法律沖突的問(wèn)題。 并在《國(guó)家公園法（建議稿）》的內(nèi)容中，將規(guī)劃、設(shè)立、保護(hù)、社會(huì)服務(wù)等章分為自然資源保護(hù)節(jié)、文化遺產(chǎn)資源保護(hù)節(jié)、自然資源和文化遺產(chǎn)資源整體保護(hù)節(jié)。同時(shí)，文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的部分，要設(shè)置針對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的特殊制度，以更好地促進(jìn)文化遺產(chǎn)資源地保護(hù)。 事實(shí)上，緊扣自然保護(hù)地立法，是《國(guó)家公園法》出臺(tái)的契機(jī)，在其中加強(qiáng)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的規(guī)定，為推進(jìn)《國(guó)家文化公園》立法，或是專門(mén)的文化遺產(chǎn)資源的立法，具有促進(jìn)作用。

2. 加強(qiáng)文化資源保護(hù)法律與保護(hù)地及其他生物多樣性保護(hù)法律的銜接

我國(guó)目前針對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的法律中，并未有與保護(hù)地法律銜接的法律規(guī)定。 但目前《文物保護(hù)法》正在修訂中，為促進(jìn)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)與自然保護(hù)地保護(hù)的整體發(fā)展，減少自然保護(hù)地文化資源破壞適用法律沖突的問(wèn)題，建議在《文物保護(hù)法（修訂草案）》中增加：第X 條【自然保護(hù)地文化遺產(chǎn)保護(hù)法律適用問(wèn)題】自然保護(hù)地內(nèi)的整體資源破壞問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)綜合考量文化遺產(chǎn)資源與自然資源的破壞情況，根據(jù)資源保護(hù)的緊迫性，優(yōu)先選擇適用合適的法律。涉及文化遺產(chǎn)資源保護(hù)和自然資源保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的， 可以綜合本法與自然保護(hù)地法的相關(guān)規(guī)定。

此外，隨著生物多樣性綜合保護(hù)討論的深入，制定綜合性的《生物多樣性保護(hù)法》也正在推進(jìn)，根據(jù)法律位階和法律效力，這些法律出臺(tái)后，在法律適用過(guò)程中應(yīng)當(dāng)是“一般法與特別法”的關(guān)系，因此，在法律立改廢釋的過(guò)程中，需要運(yùn)用整體觀視角，對(duì)法律保護(hù)的價(jià)值位階順序進(jìn)行針對(duì)性立法。

3. 完善試點(diǎn)地區(qū)國(guó)家公園保護(hù)條例中對(duì)文化資源保護(hù)的規(guī)定

目前已頒布的五個(gè)國(guó)家公園條例，在涉及公園內(nèi)“保護(hù)與管理”的條例設(shè)計(jì)中，對(duì)公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)，只是規(guī)定了文化遺產(chǎn)資源為保護(hù)的對(duì)象之一， 卻未明晰需保護(hù)的具體文化資源的內(nèi)涵、外延、種類，也未明確文化資源保護(hù)的政府職責(zé)與公民義務(wù)。 因此，這些已經(jīng)頒布條例的試點(diǎn)國(guó)家公園或者計(jì)劃頒布條例的試點(diǎn)國(guó)家公園，可以在其條例中關(guān)于國(guó)家公園的“保護(hù)與管理”章節(jié)中，結(jié)合我國(guó)的《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)遺產(chǎn)法》、國(guó)際公約，以及實(shí)踐中對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的措施，完善國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)條例中對(duì)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的具體措施等的規(guī)定。此外，國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)也可以將“自然保護(hù)與文化保護(hù)協(xié)同發(fā)展原則”“激活公眾參與國(guó)家公園文化遺產(chǎn)原則”等納入當(dāng)?shù)氐膰?guó)家公園管理?xiàng)l例中。

（三）建立健全文化遺產(chǎn)資源保護(hù)制度

針對(duì)保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)實(shí)踐及其存在的困境，可以從發(fā)揮社會(huì)組織在文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的作用及推動(dòng)文化遺產(chǎn)資源領(lǐng)域的公益訴訟的發(fā)展等角度，考量文化遺產(chǎn)資源保護(hù)制度的健全。

1. 激活公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的積極性

群眾是保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)必不可少的一部分，原住民文化的傳承需要通過(guò)“文化法治”進(jìn)行保障，而“文化法治”則需要通過(guò)制度的構(gòu)建來(lái)對(duì)文化進(jìn)行保障[25]。 具體而言，政府可以通過(guò)“社區(qū)共管”“社團(tuán)參與”“原住居民特許經(jīng)營(yíng)”的模式激活公眾參與保護(hù)地文化資源管理與保護(hù)的熱情，使社會(huì)組織成為參與保護(hù)地文化遺產(chǎn)傳承與保護(hù)的主體，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、文化保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展三者互惠互利。此外，行政機(jī)關(guān)可以向公眾征求管理意見(jiàn)，對(duì)保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的重大規(guī)劃向社會(huì)召開(kāi)“聽(tīng)證”活動(dòng)，鼓勵(lì)公眾積極行使其權(quán)利等。社會(huì)力量是文化遺產(chǎn)資源保護(hù)中的重要一環(huán)，激發(fā)民眾參與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)工作意愿對(duì)于發(fā)揮政府文化資源保護(hù)行動(dòng)具有重要意義。如，作為實(shí)踐“公眾參與原則”實(shí)現(xiàn)保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源保護(hù)最成功的新西蘭，通過(guò)鼓勵(lì)公眾成立各種社會(huì)組織，探索社會(huì)組織與政府合作保護(hù)文化遺產(chǎn)資源的模式[26]，在調(diào)動(dòng)公眾參與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的積極性的同時(shí)，利用社會(huì)組織的力量解決文化遺產(chǎn)資源保護(hù)中的資金問(wèn)題。

2. 推動(dòng)拓展保護(hù)地內(nèi)文化遺產(chǎn)公益訴訟

首先， 檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的檢察建議職能， 通過(guò)磋商、 主持會(huì)議、召開(kāi)聽(tīng)證等方式，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行政府職能。 其次，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)探索聯(lián)動(dòng)執(zhí)法模式，加強(qiáng)公益訴訟與行政執(zhí)法的訴訟協(xié)助，破解地域問(wèn)題、行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)交叉問(wèn)題等帶來(lái)的難題。 檢察機(jī)關(guān)可以要求行政機(jī)關(guān)對(duì)保護(hù)地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源破壞采取“線索移送”機(jī)制，要求行政機(jī)關(guān)配合調(diào)查取證，主動(dòng)與司法機(jī)關(guān)信息共享，開(kāi)創(chuàng)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在文化遺產(chǎn)公益訴訟領(lǐng)域的 “行政機(jī)關(guān)專業(yè)辦理”“檢察機(jī)關(guān)督促辦理”“司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合辦理”模式，破解文化遺產(chǎn)資源公益訴訟領(lǐng)域調(diào)查取證、地域管轄等方面的困境。 最后，民事公益訴訟需要推動(dòng)關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的進(jìn)步， 改變以往只能由環(huán)保組織通過(guò)環(huán)境公益訴訟來(lái)保護(hù)文化遺產(chǎn)的模式[27]，可以采取簡(jiǎn)化檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的手續(xù)或建立文化保護(hù)組織作為公益訴訟主體等方式。

六、結(jié) 語(yǔ)

“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的建設(shè)，旨在實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，要求國(guó)家機(jī)關(guān)以生態(tài)整體主義來(lái)建設(shè)國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系[28]。 自然保護(hù)地所具有的“包容性”的特點(diǎn)，使得管理機(jī)關(guān)在自然保護(hù)地的建設(shè)中需兼顧多重價(jià)值，包括文化遺產(chǎn)資源[29]。 因而，打造自然保護(hù)體系中“中華生態(tài)文化產(chǎn)品”，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)，處理我國(guó)社會(huì)主要矛盾，需要打破傳統(tǒng)環(huán)境法治中“重自然，輕文化”的舊環(huán)保理念。 通過(guò)分析保護(hù)地文化遺產(chǎn)資源法治保障在立法和法治實(shí)踐中存在的經(jīng)驗(yàn)和困境，結(jié)合西方國(guó)家關(guān)于文化遺產(chǎn)資源法治保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，文章提出了保護(hù)地法律體系構(gòu)建時(shí)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)法律原則和法律條文內(nèi)容的初步設(shè)計(jì)，行政機(jī)關(guān)如何依法公開(kāi)、科學(xué)合理行政、文化遺產(chǎn)資源的行政管理模式，檢察機(jī)關(guān)拓展文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟等建議。雖然我國(guó)目前已經(jīng)有五個(gè)試點(diǎn)的國(guó)家公園將國(guó)家公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護(hù)納入立法，但是由于國(guó)家公園和自然保護(hù)地的立法還未正式頒布，保護(hù)地文化遺產(chǎn)的立法保障和法治實(shí)踐仍有待完善。出于形式與實(shí)質(zhì)意義上的體系化考量， 以及公眾對(duì)國(guó)家公園生態(tài)、科研、歷史、文化和藝術(shù)等多元價(jià)值的共建共享，有必要加快《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》的立法步伐，規(guī)定共性制度、面上制度、一般制度和特殊制度，加強(qiáng)自然保護(hù)地的制度選擇、制度耦合、制度協(xié)同、制度查漏補(bǔ)缺等工作[30]。 總之，“美麗中國(guó)”不僅是“生態(tài)之美”，也是“文化之美”，《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》應(yīng)當(dāng)在立法目的、原則、制度等條款中對(duì)“自然保護(hù)與文化保護(hù)協(xié)同并重原則”予以體系化的立法表達(dá)， 同時(shí)在具體規(guī)則條款中分別從文化共享、 共有和共建等方面進(jìn)行相應(yīng)的制度體系設(shè)計(jì)，促進(jìn)“美麗中國(guó)”和“文化中國(guó)”的法治同構(gòu)， 以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)的協(xié)同保護(hù)與并重發(fā)展。