浙江省排污權二級交易市場現狀問題探析

楊海潮，潘霞

（溫州市洞頭區生態建設管理中心，浙江洞頭325700）

浙江省是全國第一批排污權交易試點地區之一，也是全國第一個建立排污權交易中心的地區，隨著近年來試點工作的不斷深化、排污權有償使用及交易制度的深入實施，浙江排污權交易一級市場已然趨于成熟，競價金額屢創新高。但二級市場始終處于一個低交易量的水平。為破除困境，浙江省不斷出臺租賃、抵押融資，定價回購等政策，務求解決二級市場運營疲態。在2019 年更是推出了排污交易平臺2.0系統，上線了企業間線上掛拍、協議出讓等交易功能，解決了以往排污權出讓信息無從獲取，倚靠政府“拉郎配”交易的工作困局。但仍然收效甚微。本文將結合浙江省排污權交易網數據，分析浙江省排污權二級市場現狀存在問題，并提出相關建議措施。

1 排污權二級市場現狀

根據浙江省排污權交易平臺大數據顯示，浙江省2020年全年12個地市二級市場即企業間交易筆數共515 筆（圖1）。其中嘉興市286筆、紹興市103 筆、金華市70 筆、湖州市44 筆、臺州市11 筆、杭州市4 筆，全年全省COD 二級市場交易量31.9噸、氨氮2.5噸、二氧化硫1噸、氮氧化物0噸。其他地市均未發生二級市場交易。交易筆數按照單指標計算，即交易一個COD指標為一筆。如果根據廢水、廢氣項目進行分類，COD 和氨氮、氮氧化物和二氧化硫一般在交易中捆綁出現，實際交易筆數應減半。從以上數據可以看出，浙江省雖然作為試點最早的地區，但二級市場整體活躍度仍然不高，僅在少數幾個地市推行較好，多數地市尚未常態化開展，少數有交易的地市仍然以政府或者交易機構主導牽線為主。即使在交易量較多的嘉興市，企業之間交易通過節能減排等形式而節余的排污權，仍需要向主管部門進行報批，程序上也較為繁瑣，影響交易效率。以市場化運作為主導的開放性、競爭性和靈活性未能得到較好的體現。

圖1 2020年全省排污權指標交易量（浙江省排污權交易網）

2 排污權二級市場存在的問題

2.1 污染物在線監測普及度不高

準確的計量是污染物總量核定工作的前提保障，年度污染物排放結余量不明確，也就沒有交易流通的可能。“十三五”期間，許可證改革尚未完成，安裝在線設備的企業以大型重點企業為主，有總量需求的中小型企業仍然以視頻監控為主，監測設備覆蓋面遠遠不足。即使是許可改革完成以后，各行業許可證核發技術規范中對在線設備有了明確要求，但所涉及的行業類別仍然較少，大部分發證企業常規監測仍然以委托第三方監測為主，以洞頭區為例，該區常規監管企業140余家，總量管理企業30 余家，實際安裝企業僅為7 家，共10 套在線監測設備。陳慧平在《排污權交易制度的特點及其在我國實施現狀分析》指出：排污總量不是一個一成不變的數字，他受污染物種類、數量及季節的影響，是一個動態的數字[1]，如果沒有準確的計量監測作為前提，單靠當前企業提供申報支撐、環保部門核準的程序勢必造成數據漏洞，并且準確率、可靠性較低，企業因產生富余量在二級市場拋售的可能性也大大降低，除此之外，企業超總量排放風險被規避，側面也影響了市場需求度的上升。

2.2 一級市場儲備余量尚為充足

“十三五”期間，因污染物減排、行業整治提升、污染物排放提標等工作為各地排污權儲備提供了大量的輸入，特別是鍋爐關停淘汰及提標工作，浙江省貫徹落實藍天保衛戰工作計劃，全面淘汰10 蒸噸／小時及以下燃煤鍋爐，基本淘汰10蒸噸／小時以上35蒸噸／小時以下的燃煤鍋爐，35蒸噸／小時及以上高污染燃料鍋爐完成節能和超低排放改造。全省煤炭消耗總量進一步降低，氮氧化物、二氧化硫排放量得到了大幅度的消減。除此之外還有污水處理廠的提標改造等方面也提供了一定的政府儲備。二級市場交易目標具有不明確、交易價格相對不穩定的特性，尤其是跨地市之間基價大為不同，而一級市場已相對成熟，交易目標為地方排污權交易中心，在企業主眼中，相比企業間交易政府機構則更具權威保障，在一級市場即政府儲備排污權充足、價格相當甚至更高的（見圖2、圖3）的情況下，企業不會考慮進入二級市場。

圖2 全省政府儲備量出讓成交價走勢（浙江省排污權交易網）

圖3 全省企業排污權轉讓成交價走勢（浙江省排污權交易網）

2.3 交易指標種類相對單薄

“十二五”“十三五”期間，國家總量控制指標主要為化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四項指標，僅產生生活污水排放企業則未列入總量管控范圍。排污權需求企業基數不大，是全國一二級市場的共性問題，既然一級市場已經可以滿足要求，就不存在開發二級市場的必要性。以溫州市洞頭區為例，全區固定污染源約500 家，實際有總量管控要求的僅40 余家。“十二五”“十三五”期間該區僅發生排污權各類交易40 余次。而其他大部分管控因子被排除在交易范圍之外，如電鍍制革行業重金屬指標，家具制造業VOCs、石材加工業粉塵等以及溫州地區合成革行業的DMF指標，其他地區的行業種類更加多樣化，排除比率甚至更高。

2.4 跨地交易機制不暢

根據浙江省排污權交易平臺企業交易板塊了解到，雖然近年來浙江省通過排污權交易平臺實施省市縣三級聯動管理，進一步統一了交易模式，但企業間的交易雙方往往還是限制在同一個地市的同一個區縣的范圍。即使是同一個地市的跨區縣的交易項目也是鮮有發生，而通過掛拍方式面向全省的更是沒有發現，這與“企業可通過平臺獲取二級市場交易信息”建設初衷相差較遠。導致以上問題的本質有兩方面：一方面是企業的結余量確定是基于生態環境部門的核定，發生交易的平臺組織架構是基于各地市或者各區縣生態環保部門，也就是說企業間的交易行為往往要在生態環保部門的主持下進行；另一方面，地方總量管控限制了跨地區交易的實現，結余量本應由當地政府回購吸收為該地區儲備，但通過跨地區交易后，總量發生轉移，地區儲備減少，地方出于保障后期招商引資和項目落地的儲備量使用，雖然不反對跨區域交易，也不會特別來提倡跨地區交易的發生。

3 完善排污權二級市場的對策建議

3.1 借力數字化改革，推進采集端建設

污染源在線設備建設是數字化前端建設的需求，是實現數字政府的重要前提條件。2021年2月18日春節假期后首個工作日，浙江省委召開全省數字化改革大會，明確提出了數字化改革的三個方向，其中“推進省域治理和治理能力現代化”為重要方向內容。各地生態環境保護部門應搶抓數字化改革機遇，在改革項目申報過程中重點結合“治理能力現代化”理念，突出在線監測設備對高效治理的重要性，優先考慮污染治理成效好、信用等級高的單位，通過政企合力共同承擔采購費用推進污染源在線設備建設。其次，涉及總量控制和污染物排放的單位如果確實不具備安裝在線監測設備條件，可以通過增設流量計提供最基本的計量保障，盡量做到應裝盡裝，從而結合監督性監測提高企業結余總量核定的準確率。

3.2 讓利排污權交易，培育用戶習慣

二級市場在進行轉讓交易時出讓企業會參考一級市場的政府出讓指導價或排污權平臺現狀均價，出讓企業會考慮大于政府收購價或排污權平臺現狀均價出讓以獲取利益最大化。因此，政府可考慮設定一定的折扣比率對市場進行刺激，慢慢培育初期二級市場的用戶習慣，待市場成熟在逐漸降低折扣比率力度。以交易金額50萬元為例，設置受讓企業優惠購買折扣率10%，即享受購買差價5萬元，5 萬元補差部分享受10%的折扣率作為出讓企業儲備金，流入出讓企業下一次排污權交易，期間可設置讓利金額的上限，降低出讓企業投機享受折扣力度可能性。

3.3 加強市場調研，確立要素增量

“十四五”時期進一步豐富總量控制要素已然成為一個現實需求。浙江省可以優先考慮通過開展地方試點或者現有大數據對市場需求進行調查，結合總量核定和項目環評審批環節對地市各總量因子進行分析匯總，提煉一些普適性、關鍵性，對環境質量重要影響的污染物種類。如VOC、磷等，作為強制性控制要素。另外也可以專門針對行業、流域、區域特定情況，針對性進行控制要素的補充，一方面可以進一步提高一二級排污權市場交易的基數以及污染物富余比率，另一方面也可滿足十四五實現環境質量控制目標的需求。

3.4 找準政府職能定位，強化第三方機構代管

由浙江省生態環境廳牽頭將當前污染物總量指標的核定工作，以及排污權交易主持工作從政府部門職能中分離出來。委托較為權威第三方機構，由其負責在浙江省排污權交易平臺建立企業污染物富余量數據庫，同時開展收集以及企業富余量信息發布工作，賦予其全過程開展排污權交易工作的權利.包括平臺中的交易申請、資格審查、公告、競價、簽訂合同等各環節。作為政府部門應更側重服務與監督，通過建立和完善法律法規體系，規范交易過程，為市場提供一個穩定的交易環境；同時做好對交易后買賣雙方履約情況、交易平臺運作合法以及企業污染排放數據真實性等方面進行監督[2]。