我國流域治理進程中流域生態補償機制的問題與對策

胡若晨 夏瓊 楊鋒 王大偉

為推進生態文明建設，實現可持續發展，我國始終堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，但是隨著經濟的快速發展，資源消耗和環境污染問題愈發嚴重，其中，流域水資源的生態環境保護問題已經成為了社會和政府部門重點關注的對象。對此，為提高流域治理的效率，完善流域水環境的保護機制，我國政府提出了流域生態補償機制。2011年，由財政部和環保部牽頭組織的全國首個跨省流域生態補償機制試點在新安江啟動實施，隨后，流域生態補償機制政策進一步在全國推廣，太湖、黃河、長江等關乎我國民生的關鍵性河流都開始在上下游間實施這一政策。相比于發達國家，我國流域治理起步較晚、發展較落后，不成熟的流域生態補償機制也給流域治理工作帶來了一些困難。本文從流域治理面臨的問題與挑戰出發，對流域生態補償機制實施面臨的問題進行梳理和總結，從完善立法、優化機制內容等角度提出了相關建議，為推動流域生態補償機制在全國范圍的推廣和完善提供參考。

一、我國流域治理現存的問題與挑戰

（一）流域水資源污染嚴重

我國境內分布著眾多河流，各流域橫跨不同地區，但是《2018年中國水資源公報》的數據顯示，我國七大水系的500多條主要河流中，80%以上的流域都受到了不同程度的污染，截至2021年，這七大水系中仍有兩大水系為輕度污染。流域水資源往往與其附近居民的生產生活密切相關，而由于水具有流動性，流域中的水資源污染勢必會造成更廣泛的環境問題。

1.工業污染：工業廢水的大量排放導致流域治理難度增加。工業廢水的排放是導致流域水污染的主要原因之一，隨著工業的快速發展，工業廢水的排放量激增，但是由于缺乏相應的法律法規，并沒有對排放大量工業廢水的企業采取任何處罰措施。近幾年，我國越來越重視環境保護，但工業廢水的排放量仍然居高不下，如2019年我國排放了約252立方米的工業廢水，經過一年的防治處理，2020年仍有177.2億立方米的工業廢水排放量，這對附近流域的生態環境造成了極大的影響。

2.城市污染：城市生活垃圾的排放加重水資源污染。我國人口基數大，隨之產生了大量的生活垃圾，由于生活垃圾的重復利用率較低，絕大多數垃圾因為長時間堆放在地上導致產生各種污染空氣和水質的細菌。根據《2021年中國統計年鑒》中的數據統計，2020年我國城市生活垃圾清運量達到了23512萬噸，相比于“十二五”末的2015年新增了22.7%，同時2021年我國城市生活垃圾清運量預計達到26707.5萬噸。另一方面，由于流域附近居民的環保意識薄弱，進一步加劇了流域水污染的嚴重性。

（二）流域治理的穩定性和可持續性較低

1.流域治理相關法律法規尚待完善，監管力度不夠造成流域治理效率低下。由于沒有相關法律法規的監管，部分工業企業會通過任意排放工業廢水減少自身的成本，甚至縮減在工業廢水處理技術、設施和人才上面的資金投入，由此造成流域水污染的惡化。目前我國雖推出流域治理的創新措施，但同樣因為缺乏相關的法律法規，導致其無法順利實施，政府和企業對此缺乏主動性和積極性，流域治理工作將“止步不前”。

2.流域治理體系尚不成熟，長期的流域治理效果較不穩定。傳統的流域生態環境治理往往以“部門本位主義”和“地方保護主義”為原則，無法持續性地解決流域生態環境污染的問題。流域治理不僅涉及到水污染治理，還包括生態、環保甚至市政等多個層面，現在廣泛使用的流域生態補償機制能夠在一定程度上解決因流域治理權責不對等造成的上下游之間發展不平衡，但是這一制度在補償標準、責任劃分、補償方式等方面尚未形成成熟完善的體系，各地采取的治理措施和標準不盡相同，無法形成高效的合作共治局面。

（三）流域治理相關專業技術、設施和人才缺失

1.專業人才結構不完備，無法及時進行技術革新。人才一直都是國家和社會發展的核心，我國在流域治理、污水防治等方面的人才儲備量還遠遠不夠，人才隊伍的建設亟待加強，流域管理機構的體制機制也有待完善，人才的缺失導致流域治理沒有強力支持，進一步造成流域治理工作的效率低下。

2.技術體系未集成，制約流域治理技術的發展和完善。隨著我國進入快速發展階段，在流域治理、環境保護和污染防治等方面我國已經擁有較先進的技術，“十三五”期間，水體污染控制與治理科技重大專項針對流域治理技術展開了深入探索，但是現有的流域治理技術體系集群仍需不斷完善以適應我國流域的多樣性。

3.硬件設施量不夠，沒有足夠的設施支持技術的發展。由于沒有相關的法律法規以及缺乏有關部門的監督，排放大量工業廢水的企業缺少引進相關專業技術和購買污水處理設施的積極性，對于流域治理技術來說，即使有足夠的人才、完善的治理管理體系、先進的技術，也可能會因為硬件設施的落后而無法發展，這就進一步導致流域治理的效率低下，造成流域生態環境惡化。

二、我國流域治理創新措施——流域生態補償機制

（一）流域生態補償機制的實施現狀

流域生態補償機制是政府的一種激勵手段，是由上下游政府之間協商確定的運用一定的市場手段維護上下游之間以及流域與其他生態保護利益相關者之間關系的一種制度。2011年，我國在新安江開始了全國首個流域生態補償機制試點計劃。到目前為止，我國已經在太湖、黃河、長江、閩江等國內重點流域實施流域生態補償計劃，以期從最初的“新安江模式”轉變為“中國模式”。

1.從不同的補償資金流向來看，一般有兩種類型：

（1）一種是由于上游向流域中排放大量的污水等污染導致流域的生態環境和水資源惡化，因此需要對下游地區進行補償。

（2）一種是上游地區通過犧牲當地的經濟和社會發展對流域進行保護和治理使得流域生態環境達標或有所改善，這時需要下游地區向上游地區支付相應的生態補償。

2.從不同的補償資金來源來看，一般有政府補償和市場補償兩種類型：

（1）政府補償是指以政府或國家為補償主體，通過財政轉移支付、稅收等手段進行補償的流域生態補償機制類型。我國目前的基本模式是中央向地方進行財政轉移支付，這一種補償方式加強了補償機制實施的強制性，旨在以強有效的手段促進流域生態補償機制的落地實施。

（2）市場補償是指以經濟或市場調節的方式，通過協商溝通，最終達成流域補償交易的一種激勵式的補償方式，這種方式相比于政府補償弱化了政府的干預，其常見的市場方式為水權交易等，在水權交易中，下游地區通過購買超出目標值的水量而向上游不斷輸送資金，但這一政策對初始水權的劃分要求較高。

3.從不同的補償方式來看，一般有資金補償、政策補償和項目補償三種類型：

（1）資金補償是指由補償主體向補償對象支付資金進行補償。目前我國流域生態補償機制以這一補償方式為主，其主要表現形式為由政府設立流域補償專項資金或政府間的財政轉移支付。但是一旦資金不足就容易造成上游地區的“懈怠”，降低上游地區對流域生態環境保護的積極性。

（2）政策補償是指由補償主體通過出臺一些制度為補償對象提供政策上的優惠。現有的政策主要包括異地開發、免息或貼息貸款等，在異地開發中，上游地區可以在下游地區建設工業園區以避免因工業發展造成的流域污染；而在免息或貼息貸款中，還款周期較長，有效地支持了上游地區的流域保護和治理工作的進行，且能有效約束上游地區在貸款周期內完成既定的治理目標。

（3）項目補償是指下游地區通過在上游地區進行項目建設的投資進行補償。這一補償方式能夠持續性地為上游地區提供支持，一定程度上能改善上游地區為保護和治理流域生態環境而出現勞動力過剩的局面，但是這一方式較適用于下游地區的經濟實力較強的情況。

（二）流域生態補償機制存在的主要問題

1.缺乏相關法律支持，難以主動達成補償合作。

（1）現行法律忽視了環境外部性的影響。環境外部性即下游地區的流域生態環境受到上游地區流域治理成果的影響。根據現行法律，下游地區只需要對本地區的流域環境質量負責，這就導致下游地區不會主動承擔環境受益的責任，進而降低了下游地區與上游共同承擔流域環境治理工作的意愿。而這與流域生態補償機制相悖，不能保障流域生態補償機制的順利實施。

（2）流域生態補償機制缺少明確的法律約束。目前，國家已經出臺了包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國水土保持法》等在內的關于流域生態補償機制的法律，同時也相繼出臺了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和《節能減排綜合性工作方案》等相關措施，但是在這些規章制度中，僅僅提出要完善流域生態補償機制，并未清晰地說明如何完善，而且相關的法律條文目前還尚未形成體系集群。

2.補償主體、對象、標準、方式等補償細節不明確、不合理且未形成共識。

■高山草原｜韓鳳平/攝

（1）補償主體和對象劃分不清淅。根據流域生態補償機制的實質，該制度中的補償主體應該分為兩部分，一部分是受益于上游治理效果的下游地區的群體，一部分是造成流域生態環境污染的上游地區的個人或群體。而相對應的，制度中的補償對象也應該分為兩部分，一部分是對流域生態環境做出貢獻的上游地區，一部分為受到上游入境水質污染的下游地區。但是由于流域的特性流動性，在整個流域生態環境中可能包含多個部門或地區，這就導致對流域生態補償機制中的補償主體和對象的界定十分困難。

（2）補償標準不夠合理。在流域生態補償機制的實踐中，補償標準往往是由上下游政府之間通過協商和談判確定的，而補償資金往往僅用于流域治理專項，忽視了上游地區因治理流域生態環境而犧牲的工業發展、社會經濟發展等，進而降低上游地區對流域治理的積極性。補償標準的核算是流域生態補償機制中的一大難題，目前還沒有一套合理、科學的補償標準核算體系，如黃山市在2020年收官的新安江生態補償第三輪試點項目中累計投資了153.26億元，但是最終僅從下游地區獲得補償金11.1億元。而合理有效的補償標準也有助于補償總金額的確定，進一步推動流域生態補償機制的施行。

（3）補償方式難以達成共識。從上述內容來看，補償方式包括資金補償、項目補償、政策補償、政府補償、市場補償等多種方式，上下游流域往往以自己的利益最大化為主，各自選擇最適合當前地區或當前地區最需要的補償方式，這就造成了我國長期存在的“九龍治水”的局面，導致上下游之間的合作難以進行。

三、優化流域生態補償機制的建議

流域生態補償機制作為我國流域治理的激勵政策，其順利實施有利于資源的可持續利用，有利于推動生態環境保護工作的持續進行，加快我國的綠色發展，實現不同地區的合作共治的良好局面。針對流域生態補償機制現有的問題，可以從以下方面入手，建立健全流域生態補償機制，優化現有的流域治理體系，從而推進流域治理的持續發展。

（一）完善流域生態補償機制相關政策和法律

為加強流域治理管理的監管力度，促進各地之間的協同治理，建議通過政策及法律法規引導流域生態補償機制的實施。

1.制定和完善流域生態補償機制相關法律法規。梳理和總結現有生態補償機制及流域治理相關法律法規和政策的不足之處，及時進行優化和改進。通過試點計劃對流域生態補償工作的實施對象、實施原則、實施標準和實施方案等作出規范要求，加快擬定“流域生態補償法”等相關法律法規，只有具備完善的法律規章制度，流域生態補償機制的實施才會有法可依，法律也可以進一步保障流域生態補償機制的順利實施。

2.設立流域生態補償機制的干部考核制度。將流域生態補償機制實施工作列入年度干部考核評價中，建立合理科學的流域生態補償工作的干部考核機制，增加各級政府和部門對流域補償政策的重視程度。同時以中央政府、省政府為主導加大對流域生態補償工作的獎勵力度，逐級實施，最大限度地調動各地政府和部門對流域治理工作的積極性。設立流域生態補償工作反饋意見箱，鼓勵廣大流域附近居民、企業對流域生態補償工作相關干部、地方部門或政府提出意見，并將意見納入干部考核機制中。

3.設置協調機構促進流域的合作共治。目前我國主要以政府為主導確定流域生態補償機制的實施，但在實際中流域生態補償機制的實施往往因為上下游之間的談判破裂而失敗，為此，可以通過逐級協商的方式，分級設置流域生態補償管理小組，由上級協商確定后通過公文下發至下一級流域生態補償管理小組執行，以此推動上下游之間的合作達成，改善現有的“九龍治水”局面。同時，設立上下游合作溝通的平臺，由各方政府及部門相關人員參與，組成流域生態補償工作的協調小組，統籌流域生態治理的各項工作。

4.完善流域生態補償機制評估制度。邀請專家構建流域生態補償工作的績效評價指標體系，在協議到期后，由協調小組或流域生態補償管理小組牽頭根據該指標體系對該流域的流域生態補償機制的實施效果進行多方面評估，并根據流域補償協議中確定的補償標準決定最終的補償金額和補償方式。鼓勵邀請第三方專業機構及社會參與流域生態補償工作的評估，對項目的實施情況、資金的利用率等方面進行評價，評價結果較好的應給予獎勵，反之，評價結果較差的也應受到如扣除部分績效工資等的懲罰。協調小組或流域生態補償管理小組對協議施行過程中出現的問題進行總結。同時，收集第三方專業機構及社會的建議，及時提出相應的對策，為下一階段的流域生態補償機制的實施提供參考和經驗。

（二）優化流域生態補償機制具體內容

為完善流域生態補償機制，促進流域生態補償機制順利的落地實施，建議從補償主體和對象、補償標準、補償方式和補償分配等方面進行優化。

1.明確水權歸屬，基于流域生態功能區劃確定補償主體和補償對象。在流域生態補償機制中，首先，流域水資源的排污權和使用權的歸屬問題需要明確；其次，根據流域生態環境中的保護區、飲用水源區、工業用水區和農業用水區等功能區需進一步確定各區環境目標，并結合流域實際情況確定流域生態補償機制中的責任主體和補償對象，形成受益者合理付費、保護者得到合理補償以及污染者受到合理懲罰的良好局面。同時，流域生態補償機制中的補償對象也應根據功能區劃分細致到對流域治理作出貢獻的地區、企業甚至是個人，以此增強流域治理的全民參與度。

2.綜合考慮生態價值、支付意愿和機會成本等確定補償標準。合理的補償標準是流域生態補償機制順利實施的關鍵，我國目前補償金額核算的方法主要有生態價值評估法、支付意愿評估法和機會成本法等方法。據此，應綜合考慮當前流域的生態價值，根據不同的流域生態功能區劃確定合理的環境目標。考慮上下游地區的財政轉移支付能力及社會、企業和個人對生態補償的支付意愿。上游地區因治理流域生態環境而犧牲的經濟發展、工業發展等機會成本也應當考慮進去。同時還應考慮由于環境外部性和流域規模較大導致的治理難度的增加、入境水資源質量較低等造成的流域治理成本的增加，以此形成具有普適性的流域生態補償標準。

3.因地制宜確定補償方式。我國現階段主要以政府補償的方式為主，市場補償方式僅在太湖、東江等部分流域嘗試實施，但是市場補償往往難以滿足流域生態補償工作的持續進行，各地政府和部門應根據當前的不同需求，確定不同的補償方式，如經濟較發達地區可以采用資金補償及政策補償等方式、經濟水平一般的地區可以通過異地開發及產業轉移等方式等。同時，可以整合專項資金，將中央撥款、地方財政資金等整合創新使用，提高資金的利用率，最大限度地激發流域治理積極性。

4.健全補償分配機制，落實合作共治原則。流域生態補償機制持續性發展的核心就是合理、科學、有效地分配補償資金，根據“受益者補償、污染者付費”原則，而補償對象在獲得補償資金之后需要在流域責任地區（縣、區等）進行進一步的合理分配，建議加強頂層效應，由中央對資金的流向和使用進行統籌規劃。建立科學的流域生態補償金分配模型，根據模型確定各級政府、部門甚至企業及個人的補償收益。結合政府、部門和干部等的績效考核結果及參考社會群眾的意見確定補償金的分配和使用，充分加強補償金的激勵作用，以此保證流域生態補償機制中“合作共治”的順利實現。