區域聯動視角下農村規劃路徑探索
——以河南省為例

滑縣商務局 丁泳丹

農村規劃是一個系統性工程，從大的分類來講，是人與人、人與自然環境、人與社會環境等一系列關系的梳理和重構，是一個具有極高復雜性與綜合性的工程。做好農村規劃，必須通觀全局，把握好農村內部各要素的系統性、協調性、整體性，實現鄉村內部之間、城鄉區域之間協調發展，對于新時代背景下實現鄉村振興奮斗目標具有重要意義?；诖耍疚囊院暧^的角度，主要以“農村規劃”“區域聯動”角度為視點，對建設美麗鄉村過程中區域合作存在的問題進行簡單研究和分析，并提出下一步發展意見和對策，以期為促進河南省農村規劃取得更好發展提供參考。

一、我國農村規劃發展現狀

隨著經濟發展和社會進步，城鄉二元結構為中國帶來了諸多矛盾和問題。建立良好的城鄉關系、建設健康的鄉村發展模式刻不容緩。我國鄉村規劃在歷史上經歷了從單一到多元，從孤立到聯動，從自發到有規劃的發展歷程。2021 年，中央一號文件要求，要大力實施鄉村建設行動，在區域協調方面，對加快鄉村規劃，縣級國土空間規劃編制，明確村莊布局分類，促進縣域內城鄉融合發展等內容作出了重要戰略部署，這也標志著我國農村規劃進入更為成熟、更為完善的階段。目前，我國農村規劃理念實現跨學科化并不斷創新，“共建共治共享”理念貫徹發展全過程，宏觀來看，立體式規劃模式日益健全，不僅強調要素上產業聯動、文化聯動、市場聯動，也包括主體上行政機構上下聯動，內部聯通，內外聯合，推動資源更加流通并有效利用，實現農村綜合發展。

近年，河南省在推進農村一二三產業融合發展工作方面取得了實質性進展，但區域聯動理論在實踐中仍主要聚集在產業規劃方面，在整體規劃觀念中缺乏系統性的融入。站在區域聯動的視角，協調各方資源，統籌城鄉發展，尤其要聚焦“區域縫隙”的管理和規劃，是接下來我國實現鄉村振興更需要考量的內容。

二、河南省農村規劃中存在的問題

（一）行政區域規劃方面

行政區劃邊界形態特征不但影響了行政區劃的邊界管理、人口流動，而且也直接和行政區劃及其之間的交通通信、經濟狀態相關，優化區域規劃結構對提高經濟水平具有重要意義。

河南省是我國傳統的農業區，既有經濟發達的鄉村，也有相對落后的農村。隨著以縣域為抓手，推動城鎮化要求的提出，多數地方在城市規劃領域考慮到行政區域規劃對促進經濟發展的影響，而忽視了對市、縣、鄉級別的行政區劃形態的研究，一定程度上約束了整體的發展。主要表現在：一是鄉村數量多，分布較散，行政區劃形狀空間聚集性低，緊湊度小，缺乏統一規劃，占用土地面積大，從而導致基礎建設項目不合理和浪費現象。比較典型的有滑縣、濮陽縣、沈丘縣、項城市和陜縣，放射狀指數為河南省前五名，意味著其政府位置位于行政區劃邊界，區域內農村相對于行政中心的交通、通信成本較高，政府機構的管理和執行效率相對較低。二是行政區域規劃受省界和地形影響大，尤其太行山、大別山、黃河沿線，“區域縫隙”問題明顯，而傳統貧困縣、貧困村多處于這些區域，尤其在城鄉接合部、村落交界處，往往會出現管理缺失問題，導致農村內部發展差距加大。三是行政中心邊緣化，難以發揮帶頭優勢。以安陽市、濮陽市規劃比較典型，導致其管理時成本加大，同時降低了行政中心發展輻射作用。四是縣級行政區多，助長和加劇了“諸侯經濟”傾向，錐形管理結構導致管理幅度偏小，極易造成行政機構臃腫，客觀上造成地方以及下轄鄉鎮權力過分集中，職責不清，束縛了地方經濟發展活力，不利于城鄉整體規劃和城鄉經濟發展。

（二）產業規劃方面

產業聯動是區域聯動的核心。產業聯動也是帶動區域間聯動發展的最有效動力。有專家提出我國從根本上解決“三農”問題的出路在于徹底打破小農經濟所固有的孤立、分散、規模狹小、排斥資本聚集和現代科技應用的內生機制，重新塑造現代農業的經營主體。

從河南省農村產業建設發展來看，不同農村地區的產業融合發展存在著滲透度低、聯動性不高、互補性較弱的問題。在同一產業方面，又存在著相近區域內產業配比不合理，主導產業不明確，產業定位同質化的問題。

以第一產業為例，受傳統農業經濟的影響，河南省以家庭為生產單位在集群中仍占有絕對比重，小規模經營方式是農業集群的基本格局，農業合作社也往往具有規模小、不規范的特點，這與實現規?；?、專業化、標準化產業發展產生矛盾，難以形成有競爭力的農產品產業，對于打造農產品地理標志性品牌也是一大痛點。由于經濟主體過于分散，在“一村一品”等政策的激勵下，更多村莊更容易采用模仿策略，產生“羊群效應”，導致農業產業失去特色。比如中牟縣、杞縣主打大蒜產業，開封市、濮陽市、許昌市、汝陽縣、舞鋼市、唐河縣、確山縣、鄲城縣等地均形成紅薯特色產業優勢區，雖然當地政府獲得了規?；洜I的紅利，但是從全省的立場來看，產業優勢區出現重疊，互相抵消了彼此的擴大效應，增大了特色區域農產品品牌建設的難度。

三、鄉村振興戰略背景下對河南省農村規劃建設的建議

（一）優化行政區域空間，增強區域間協調聯動

中央一號文件指出，我國于2021 年基本完成縣級國土空間規劃編制，明確村莊布局分類。行政區域規劃涉及地理、歷史、人文因素，規劃難度大，無法直接對其進行大刀闊斧的調整。因此，行政區劃調整既要考慮區域內層級劃分，更要考慮區域邊界地帶的規劃，做到保持歷史和文化習慣的同時結合地形地貌，優化邊界復雜度，從而提高行政管理效率。

1.在國土空間規劃中對不同縣、行政村定位功能的基礎上，對行政區劃邊界形狀進行優化調整，同時還需要對其內部結構進行優化，例如調整行政中心位置或增設次級行政中心和經濟中心，從而增強優勢點的輻射作用，帶動農村區域經濟發展。

2.要聚焦行政村之間的“區域縫隙”，明確邊界區域發展責任，避免在發展過程中對接合部地區的管理出現踢皮球現象，以經濟性和便利性為原則，參照緊湊度指標，對一些相鄰市、縣進行合并，科學規劃行政區劃，增強區域內部聯系，提高管理執行效率。

3.以非均衡發展戰略為指導，結合市、縣、村功能規劃，以經濟角度將現有村莊劃分為不同功能集聚群，形成非行政性質的區域統一體。在經濟社會發展中，更有利于政策精準落實。資源高效利用。在農村公共資源供給中，利于增強區域間聯動。在道路交通建設、農田水利建設方面可以有效降低成本。

4.加強定量分析，精簡區劃結構，通過撤鄉建鎮、鄉鎮撤并和鄉鎮改辦區劃調整模式，增強城鎮化效應。以縣域為紐帶，深化城鄉之間聯動與優勢互補，提高鄉鎮確權賦能、整合集聚、提質擴容和有效治理等能力。

（二）增強產業關聯性與互補性，建立區域利益聯結機制

產業間的關聯性與互補性是影響區域內產業聯動效果的首要因子。區域之間的關聯性與互補性是產業聯動發生的必要條件之一，高效的區域產業聯動可以降低彼此博弈帶來的損耗。

1.要明確產業關聯性。在農村規劃剛剛步入成熟的階段，政府的宏觀部署具有重要意義。省級政府部門應做好宏觀規劃，對不同行政區域進行功能定位，分析區域內產業類型及特色，在此基礎上形成產業園區，整合相關資源，優化產業結構，形成橫向合作水平聯動以及縱向協作垂直聯動的立體式布局，加強區域間要素良性互動。以紅薯為例，對河南省特色農產品優勢區進行二次整合，紅薯特色產業可以以豫北、豫南、豫東等地理區位合并為產業大區，針對相近地理區位優勢品種進行細分，研究不同紅薯品種適宜種植區域，最后推出某區“煙薯25”特色產區、某“西瓜紅紅薯”特色產區、某“牛奶蜜薯”特色產區等，建設強有力的區域農特產品品牌；也可以對產品工藝進行劃分，依據不同地區基礎設施、工藝發展情況，根據農產品用途，形成烤薯出產區、薯干加工區、紅薯淀粉粉條生產區、飼料生產區等。

2.實現產業一體化聯動和差異化聯動。一體化聯動將相似性高的關聯產業進行統一整合，形成產業鏈，提高要素利用效率。在一條產業鏈上，根據不同村莊所具有的資源稟賦，最大化開發村莊優勢資源，物盡其用，擴大產業輻射效應，更有利于形成規模效應，打造省級優勢產業。差異化聯動是要通過互補性產業組合，強化區域產業特色，一二三產業縱深融合，實體產業與互聯網產業雙輪驅動，形成良性可持續的產業結構，促進經濟的穩步發展。

四、結語

實施鄉村振興戰略是實現中華民族偉大復興的重要組成部分，做好農村規劃是實現鄉村振興戰略目標、解決好“三農”問題的首要環節。在河南省農村規劃過程中，要堅持問題導向，繪好鄉村振興的藍圖，探索科學規劃模式，形成互融互通、統籌協調的發展格局，充分發揮出農村地區的資源優勢。