城市基礎設施PPP 項目何以失敗
——對倫敦地鐵的再審視

◎熊瑞濤

PPP即英文世界里通常指稱的 “public-private partnership” 的縮寫， 在我國一度被譯為 “公私伙伴關系”， 但其概念和實踐都發源于英國。 一直以來， PPP 無論是在國外國內， 都被一部分支持者視為一種有效的治理工具， 他們認為， PPP 項目通過在政府和企業之間搭建合作平臺， 可以紓解公共服務遞送質量不高、 效率低下、 成本高昂的問題， 而這種問題往往是由政府資金短缺、 專業性不足、 管理人員匱乏帶來的， 而企業的加入則可以有針對性對此加以轉移、 彌補和化解。

作為這樣一種強調政府與企業之間緊密合作的服務遞送方式和城市治理理念， PPP 在國際上曾掀起過一股流行風潮， 引發過很多國家和地區爭相仿效， 也的確在促進城市基礎設施發展方面發揮了一定的積極作用。 但在2008年經濟危機后， PPP 項目在基礎設施融資方面的弊端日益顯現， 因而聲名日蹙。 以此為轉折， 國際上的PPP 熱呈現出逐步退卻的態勢。 然而有趣的是，雖然PPP 作為一種融資模式在上世紀九十年代就引入中國， 但國內PPP 的發展， 卻經歷了與國際圖景不同的軌跡。 在國內， PPP 正是作為一種新興的城市治理理念變革的重要內容和載體， 以一種先進的改革模式和治理話語形態而得到再度重視的。

面對這種國際與國內的退潮與漲潮， 國內學界自然也有分歧和爭論。 部分學者就主張對PPP 進行理性再審視， 因為他們注意到了國際上政府回購公共服務的做法， 這實際上重新肯定了政府在推進公共服務遞送中不可或缺的重要性， 進而印證了PPP 并非是解決問題的萬靈藥。 本文以英國倫敦地鐵PPP 項目作為城市基礎設施領域的典型案例，分析其成敗的多元原因。

倫敦地鐵PPP 項目概況

早在1863 年， 倫敦就開通了世界上第一條地鐵線。 1997 年英國工黨上臺時， 政府債臺高筑， 因而造成重大公共建設停滯不前。 倫敦地鐵由于長年疏于維護， 再加上人口持續增加， 導致多條線路不堪負荷、 問題層出不窮。因此， 倫敦地鐵的改造和升級成為執政當局的當務之急， 如何吸收資金來對涵蓋12 條線、270 個車站、 超過400 公里軌道的倫敦地鐵加以再造， 關系政府形象和城市命脈， 也構成一個重大挑戰。

倫敦地鐵產權屬于倫敦交通局 （Transport for London， TFL）。 后者作為主管倫敦地鐵投資、 運營的地方行政部門， 負責地鐵規劃和運營服務的管理。 雖然在這之前倫敦的城市鐵路曾進行過私有化改制， 但當局認為采納PPP 模式比完全的私有化要更加合適。 在這一模式下，英國交通部作為中央行政機構， 向倫敦交通局每年提供約10 億英鎊的撥款， 并通過它轉授于倫敦地鐵作為運營費用。 同時， 倫敦地鐵每年又可以從票費上營收10 億英鎊。 以這些資金為基礎， 倫敦地鐵每年向三家基礎設施服務公司提供11 億英鎊的基礎設施服務費。

同時， 在監管架構上發展出了三方面的監管體系。 一是由上到下的監管， 主要包含三個層次： 中央層級的交通部對地方層級的倫敦交通局的監管； 地方層級的倫敦交通局對下轄的倫敦地鐵有限公司 （LUL) 的監管； 倫敦地鐵有限公司對倫敦地鐵和基礎設施公司的監管。 二是橫向維度的監管。 倫敦地鐵負責軌道交通安全， 它需要向健康與安全執行委員會 （HSE）每隔三年遞交一份安全狀況。 同時， 根據PPP合同， 每個基礎設施公司相應地向倫敦地鐵有限公司遞交一份安全狀況報告， 該報告必須得到健康與安全執行委員會認可。 三是獨立仲裁。獨立仲裁官由英國交通部任命， 因為根據PPP項目總周期為30 年的實際， 每隔7 年半要對項目運作進行審核， 以便按照當時績效情況來調整合同。 獨立仲裁官主要目的之一就是在審核期間重新定價， 以確保投資回報率； 目的之二則是解決價格爭議， 以第三方進行價格調停。但即便是這樣一整套多維的監管和治理體制，也未能阻止倫敦地鐵PPP 項目在2007 年7 月走向破產。 在筆者看來， 具體的原因可以從以下三方面進行分析：

1.淪為 “語言游戲” 的PPP

如前文所述， PPP 意味著一種公共服務遞送方式由政府獨攬到賦權于市場的變化過程。實質上， 則是一種國家和城市治理邏輯的轉換。這種轉換中， 雖然國家對于某些核心職能的讓渡是通過合同和契約形式來實現的， 但仍然具有一種不可抗拒性和不平等性。 這種不可抗拒性和不平等性是相互糾纏的， 伴隨的是國家有意識的 “自我革命”， 即政府所呈現出的一種自覺的 “去國家化” 努力。 在這種邏輯之下， 政府從國家和城市治理的場域中退出， 并試圖令“市場辦國家”。

而在市場和社會之間， 還存在著諸多差異性要素， 發達的市場并不等同于發達的社會，反之亦然。 就英國而言， 市場的發達并未涵育出同樣發達的社會資本。 在市場和社會不均衡發展的情況下， 同政府所 “合作” 的、 或者說政府責任所 “轉嫁” 的主體， 只能是 “市場”而非 “社會”。 根據社會學家詹姆斯·科爾曼的理解， 正是社會資本才使得個人利益服從全體利益， 并使價值共享締造信任， 而信任則具有巨大的且可衡量的經濟價值。 福山也認為， 社會資本根植于文化， 它是信任的熔爐， 是一個經濟體健康與否的關鍵。 在英國， 所缺乏的就是對于社會的充分而正確的強調， 英國政府對于PPP 的推動， 考慮更多的可能是向市場轉移責任而非積極培育社會資本。 由此， 我們可以觀察到， 英國PPP 的內涵和定位之中， 本身就內置了一種只關注國家/市場二元關系的潛在危險。

進一步， 不難注意到， 英國雖然是PPP 的發源國， 但仍要假借PFI 的名義來發展PPP。 上世紀80 年代， 新自由主義的財政規則限制了政府借貸， 英國政府為解城市公共基礎設施融資難題， 不得不提出一個 “私人融資計劃” （private financial initiative， PFI）。 PFI 實質上是政府為了借私人企業之手解決融資問題而實行的一種規避財政約束的策略， 通過淡化 “公私伙伴關系” 中的 “公”， 亦即隱藏其中的政府身影，來避免反對派和社會上所可能發出的對政府當局的質疑。 但實際上， 這種高級的 “語言游戲”， 只是政策制定者的一廂情愿。 無論是PFI還是PPP， 自其誕生或復歸以來， 對它們的攻擊和批評就從未間斷。 反對者認為其較之于利用公共財政進行城市基礎設施建設的方式更昂貴，不僅削弱了公共服務， 而且是隱瞞真正的公共借貸和支出的一出 “騙局”。 因而， 這種通過置換PPP 內涵、 片面強調市場作用的策略性提法，最終難免使PPP 淪為一種 “語言游戲”， 而這種語言游戲在獲得部分暫時性收益的同時， 并不利于從根本上在社會上普及和構建一種真正的政府與社會合作的環境和氛圍。 所以， 人與人之間的信任、 社會與政府之間的信任并不會隨著政府與市場之間的契約關系的構建而變得緊密起來， 因為公私的合作之外， 還有處于第三方的社會力量被忽視了。 這種狀態的生成和延續， 直接或間接地造成城市基礎設施建設只是作為一種純粹的經濟行為在城市治理場域中發生和消逝， 在倫敦地鐵PPP 項目的整個生命周期中， 它并不會獲致倫敦地鐵本身以外的任何附加意義。 也就是說， 倫敦地鐵是歷史悠久的、偉大的， 而PPP 項目則是無關緊要的， PPP 作為一種治理模式和理念， 難以引發社會公眾更多的關注和共鳴。

2.PPP 項目中競爭性的缺失

盡管英國原首相梅杰曾強調 “不要讓藩籬、教條和既得利益阻礙我們遞送最好的服務”， 表達了以PPP 模式繼續對傳統公共服務遞送方式進行變革的決心， 但從世界范圍來看， 在經歷了2008 年前后的經濟危機之后， 各國的財政缺口普遍變大， 進而導致銀行不愿為了長期項目向私人公司借貸， 這客觀上使得原本日益增長的對于公共服務的需要同現有供給不足的矛盾愈發加大， 英國的PPP 項目發展不可避免地暴露出了一系列問題。

筆者發現， 為了應對治理環境的變化、 防止項目失敗， 2011 年英國政府展現出了一定的政策糾偏和改革意愿， 但并未能夠阻擋PPP 式微的頹勢， 無論是項目的數量還是資金總額都嚴重下滑。 且和后發國家一樣， 英國經歷多年的PPP 發展實踐， 仍存在著全國范圍內的區域發展不均衡的問題。 倫敦所在的東南部區域是PPP 總額占比較大的區域之一， 在這種條件下，極易導致區域之間的競爭性減弱。

倫敦作為英國的首都， 在國家和城市治理中的地位具有優先性。 這種首善之區的地位導致在財政資源的爭取上， 倫敦具有同其他地區、 其他城市相比獨特的優勢。 這種PPP 發展區域不均衡的狀態， 實際上意味著財政資源的不平衡分布和畸形化的集中。 這首先在制度預設上就令倫敦地鐵的PPP 項目坐實在了一個并不為實現創新而創新的根基之上。 也許正如前文提到的， 其中不僅存在著一定的語言游戲因素， 而且還存在著一定的 “虛假創新” 因素。 因為， 倫敦地鐵只要打起PPP 項目的旗號， 財政資源向它的傾斜是必然的，而市場逐利的特性也會使得企業趨之若鶩。 在中國地方治理中廣泛存在的區域競爭現象或者說“錦標賽” 體制， 似乎在英國的治理情境中并不存在， 由此所出現的競爭性缺失導致的是， 政府行為的難以追責性和企業行為的日趨保守性， 結果， 政府與企業的公私伙伴關系變成一種公私共謀關系。

倫敦地鐵PPP 項目中， 就暴露出這種社會資本方自身治理不善、 管理過程混亂、 缺乏創新動力的競爭性缺乏問題。 具體來說， 企業的主要責任是對地鐵基礎設施和車站進行修復和維護， 并不參與地鐵獲取實際收益 （車票收費）的進程， 因此， 物質激勵的相對缺失導致企業的創新激勵不足， 也直接影響了本應緊密連接和相互協作的供應鏈， 供應鏈的各個組成部分未能充分發揮作用。 同時， 倫敦地鐵PPP 項目中的企業其實是包含眾多次級單位的一個聯合體， 不同單位之間的組織協調成本和難度并不小。 例如， 組建成Metronet線路經營聯合體的幾家企業不但沒有形成合力， 反而因為利益出發點各異、 經常意見相左， 加之頻頻更換管理者， 導致管理機制難以理順， 始終無法對整個項目進行持續有效的統籌管理。

3.治理架構空心化

在中央層面， 英國財政部下設了一個常設中心， 這個中心最初為Partnerships UK （英國伙伴關系中心， 簡稱PUK）。 PUK 在2000 年成立，其董事會包括了來自政府和企業雙方的成員。在2001 年3 月， PUK 將自己轉型為一種PPP 形式， 它將自身51%的股份出售給了企業， 而剩余的49%交由政府繼續持有， 從而實現了利用PPP 治理PPP 的 “元治理” 架構的搭建。 但后來PUK 的私人部門持股者被政府清除出去，PUK 的責任大都轉移到了IUK （Infrastructure UK） 上。 在一些研究者看來， 這種演變體現了“職責單一化到多元化的轉變”， 是一種 “市場化到政府主導” 的轉變。 而在地方層面， 也相應地發展出了同中央政府相對接的職能單位，它們同IUK 和財政部合作， 進而組成了所謂的Local Partnership （簡稱為LP）， 由地方和中央各持50%的股份， 來負責上下疏通、 協調推進PPP 在地方的運營事宜。 但從倫敦地鐵PPP 項目的運作過程中， 很少發現IUK 和LP 的實際和有效介入， 這兩個機構通過怎樣的機制發揮作用并不明確， 至少可以確定的是， 在倫敦地鐵PPP 項目中存在一定的治理架構空心化的問題。

倫敦地鐵

其實， 由于倫敦地鐵項目極為巨大， 因而高效的政府治理架構至關重要。 例如， 在倫敦地鐵PPP 項目運作中， 就存在著信息不對稱的現象， 比方特別設置的獨立仲裁人難以及時和全面地從企業獲取必要的信息和成本數據， 因此無法有效監控成本變化、 了解詳細的項目運作情況。 同時， 政府與企業之間合作中出現的矛盾和問題也難以通過監管渠道得到正常解決， 比如， 企業往往以利潤最大化為目的， 而政府則追求成本最低， 公私雙方在收益分配方面很難達成一致， 而整個的治理架構更多的是重視監管、 忽視溝通， 從而導致沖突增多、 互信逐漸喪失。 此外， 由于治理架構中的責任分配不平衡， 直接導致企業自身承擔的風險比較低， 這使得它們面臨的財務約束極小。 一旦發生企業破產的情況， 政府要為95%的債務擔保， 而企業只需要為其股份買單， 以至于聯合體的倒閉也不會對其成員企業本身造成多大的財政壓力。

倫敦地鐵經驗的思考與啟示

實現國家治理體系和治理能力的現代化是建設中國特色社會主義事業的總目標， 對于中國城市基礎設施PPP 項目的發展， 理應放置在這個總目標之下進行思考。 在當下， PPP 被賦予“政府與社會資本合作” 的新寓意， 從而完成了以 “政府” 置換 “公”、 以 “社會資本” 置換“私”、 以 “合作” 置換 “伙伴關系” 的三重迭代。 很顯然， 這在策略上同英國的PFI 具有相似之處， 但從實際內涵上考察則具有超越性。這表現在， 中國的 “政府與社會資本合作” 概念不是一種政治修辭和語言游戲， 而在實際意義上指明了以政府為主導、 吸納和培育社會資本的設想和決心， 也就是說， 中國在城市基礎設施PPP 項目的發展中， 對于企業的 “私”（逐利性） 有一個預先的規制， 并且是追求一種政商合作關系而非一種帶有曖昧性質的 “伙伴” 關系。 因而， 中國對于PPP 概念和模式的復興， 可以在話語層面和政策層面為城市基礎設施PPP 項目的推進擘畫出更為清晰的路線和框架， 從而可以使得PPP 更具戰略意義而非策略價值。

此外， 中國在財政部也設置有PPP 中心，但同英國不同， 這個PPP 中心本身并不是一個“PPP”， 而是屬于一個咨詢性的政府附屬機構，并不承擔實際的管理職能。 這種機構設置差異是從中國治理情境出發綜合考量的結果。 中國是單一制國家， 且存在著典型的職責同構和“條塊分割” 特點， 如果像英國那樣設立所謂的IUK 及LP， 則會進一步加大原有體制所存在的治理碎片化和部門協作困難等問題。 從這個角度看， 中國的PPP 治理架構更強調實效性。 因為財政部的PPP 中心作為一種政策指導機構和信息交流平臺， 可以發揮一定的宣傳教育功能，這對于促進民眾參與、 推動公眾知情十分重要，而社會的參與正是中國的PPP 項目所追求的目標之一。

作為我國軌道交通行業第一條采用PPP 項目融資模式建設的運營線路， 北京地鐵四號線于2004 年開始動工、 2009 年正式投入運營，至今仍作為北京的最重要的城市交通基礎設施發揮巨大的經濟和社會效益。 在倫敦地鐵PPP項目和北京地鐵四號線PPP 項目之間的直接對比中， 我們更能發現， 公私伙伴關系必定要上升為政府與社會資本合作才能真正實現其治理工具的價值， 做出這樣的結論， 主要根據的是北京地鐵四號線PPP 項目中所凸顯的兩個方面經驗。 一是政府在其中主導地位， 這主要包括但不限于： 北京市政府在項目前期準備中對于合作企業的嚴格篩選、 確定了合理的資金和風險負擔分配比例 （政府承擔70%， 京港地鐵承擔30%）、 清晰劃分合作企業同政府之間的權利義務關系等方面。 二是公眾在其中的積極參與， 這種良好參與氛圍的創設又離不開一個具有專業經驗和科學化管理理念的運營公司。 例如， 京港地鐵在主要廣告資源經營上采用了業主自建媒體、 廣告公司許可經營的全新模式，2011 年的年廣告收入就超過7000 萬元。 與此同時， 通過投放公益廣告的形式， 收集、 展示普通民眾與地鐵四號線的日常故事， 從而強化了公眾同項目本身的情感聯系。 從這點來看，北京地鐵四號線PPP 項目在統籌經濟效益和社會效益方面做出了一定的積極探索和創新。

通過對倫敦地鐵經驗的再審視， 我們觀察到， 城市基礎設施PPP 項目的失敗主要在于政府功能的缺失。 無論是 “公私伙伴關系” 還是“政府與社會資本合作”， PPP 本身所蘊含的真諦絕非是政府從原有的治理場域中退出或卸載本應承擔的治理功能， 而是要在強化核心職能的同時， 通過合理有序地借助市場力量來緩解自身所面臨的財政和事務壓力。 在這個過程中，同樣不能忽視對于社會公眾的吸納， 并為他們提供一定的意見、 情感表達渠道。 構建一個政府主導、 企業有權、 民眾關心的政府與社會資本合作模式， 可以使PPP 項目在城市基礎設施建設中保證既發揮硬件保障功能， 又能夠充分凝聚民心民意。 只有這樣， 包括了私人企業和個體民眾在內的、 散落于城市治理界面的社會上的資本形態， 才能在政府主導下聚合并形成協力， 從而避免和防止國家與市場的二元失靈或缺位。