當前社會治理政策的若干認識和判斷

◎包雅鈞

中共十八大以來， 黨和政府高度重視社會治理。 由于政策本身是治理的重要工具， 社會治理政策內在反映了黨和政府對一些社會問題的判斷， 預示了這些問題的發展走向。 對當前我國社會治理政策進行一些專業評估， 有助于人們更好認知和改進社會治理實踐。 結合對中國社會治理現實的觀察和研究， 以下一些認識和判斷似可成立。

一、 社會治理政策的價值基礎已經鮮明確立。 鮮明的價值取向是政策得以成功的首要前提。 盡管在理論研究中對何謂社會治理仍然存在各種不同認識，但主流觀點認為社會治理就是要實現多種主體的合作協商以促進社會發展。 國際上認同度較大的治理定義是聯合國開發計劃署的界定， “治理是一個諸多價值、 政策和機構組成的體系， 經由國家、 公民社會和私營經濟部門的互動， 一個社會依憑其來管理經濟、 政治和社會事務”， 被有的學者譽為中肯全面， 可作為底線概念使用。 在我國學界， 俞可平的治理理論研究， 深刻地影響了學界對治理的認識。 他認為， “治理” 和“統治” 主要有五方面的區別： 權威主體是一元還是多元， 權威性質是強制或是強制與協商的結合， 權威來源是法律或是法律與自愿契約的結合， 權力運行是自上而下或是多向度的， 以及所涉及公共事務的范圍的廣度。 具體應用到社會領域， 社會治理就是社會管理的升級版， 這中間一個標志性變化就是社會事務不可能由政府包辦。 這一點不僅被社會有識之士認識到了， 也為政府自身認識到。 正是基于這一共識， 黨和政府對社會治理應當如何開展有了自己的判斷： 創新社會治理， 必須著眼于維護最廣大人民根本利益， 最大限度增加社會和諧因素， 增強社會發展活力， 提高社會治理水平， 全面推進中國建設， 維護國家安全，確保人民安居樂業、 社會安定有序。 從中共十八屆三中全會決定中有關表述來看， 社會治理深層價值就是要維護人民根本利益， 倡導民主、 法治、 穩定， 激發社會組織活力， 以創新精神和創新舉措化解社會矛盾。 這些也都為學者們認可，并且總體上也是學者們此前所提倡的。 可以說，在社會治理上， 學術理論界與官方的話語體系基本上相互融通， 其前提就在于對社會發展的價值判斷是一致的。 可以預見， 在未來， 社會治理也必將推動民主協商、 依法辦事、 以人為本、 多元互動等價值理念發揮更強大的現實作用。

二、 社會治理政策工具呈現全面探索狀態。社會治理的核心要素是多主體的合作， 但社會治理包含或涉及領域眾多， 這些方面相互影響， 都應當得到協調的政策創新支持， 才能使社會治理達到善治。 從一個宏大視角看， 社會治理需要從文化價值、 公共服務、 社會參與、 國家執行四大方面同步推進。 在現實中， 這些方面黨和政府也都出臺了一些有新意的文件。 比如， 和公共服務聯系緊密的有 《關于加強社會治安防控體系建設的意見》 《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》 《關于全面推開縣級公立醫院綜合改革的實施意見》， 《關于取消非行政許可審批事項的決定》 《中國共產黨黨組工作條例》則對于黨政部門的決策和執行方面提出了新的要求； 《中國共產黨統一戰線工作條例 （試行）》《關于加強社會主義協商民主建設的意見》 對規范有序的社會參與具有促進作用； 在文化價值方面， 《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》 提出要把培育和踐行社會主義核心價值觀落實在社會治理中。 各個方面的政策工具的同步推進， 即是社會治理的內在要求， 又將進一步提升人們對社會治理內涵的認識。 在一定程度上講，社會治理絕不僅限于中共十八屆三中全會提出的“改進社會治理方式”、 “激發社會組織活力”、“創新有效預防和化解社會矛盾機制”、 “健全公共安全體系” 四個方面。 未來黨和政府對社會治理的認識也將在學界的推動下， 隨著現實社會的發展而得到升華。

三、 社會治理各項政策總體協調配套， 但短板在于社會組織的培育和規范的協調。 政策是在一定社會環境下具有針對性和可操作性的施政工具， 結合社會治理不同領域特點， 有關政策文件出臺情況也集中反映本領域特色。 比如， 在公共服務和國家執行方面， 現實中需要改進的方面相對易于確定， 出臺的政策文件也相對集中， 但文化價值主要指向人們心理與精神層面， 價值觀的轉變和提升依賴于長期的社會教化， 也就不適宜頻繁地出臺政策文件。 這些方面的政策總體上協調配套， 相互支撐。 然而， 社會治理強調要調動社會力量， 作為重要社會治理主體， 社會組織應當得到更好的培育和扶持， 并實現規范化發展， 但這一方面卻很少推出實質性的重大政策。 中共十八大提出，要重點培育和優先發展行業協會商會類、 科技類、 公益慈善類、 城鄉社區服務類社會組織，成立時實行直接依法申請登記， 但現實中進展仍然比較緩慢。 社會組織在社會治理中作用的發揮受限， 已經成為我國當前社會治理的短板，如果不加以改進和強化將制約整個社會治理的成效。 社會組織目前還得不到足夠有力的培育和扶持， 在相當程度上制約著社會有序參與的形成。 社會組織發展受限， 原因主要在于兩個方面： 一是它面臨著嚴格的管制， 二是全社會對社會組織的功能的認識還不夠全面， 但從整體上說， 在于社會治理的理論儲備還有待加強。對社會組織在政治經濟社會生活中應當發揮什么樣的作用， 以及如何發揮作用研究得還不夠，由此也導致與社會組織行為相關的制度構建還不健全。

四、 社會治理政策體現在經濟社會政治發展各方面政策文件中。 前文認為政策工具的全面探索也表達了類似的意思， 這里更強調社會問題與其他各領域問題的復合性。 社會治理指向的社會是包括經濟政治文化社會等各大領域在內的廣義的社會， 社會治理政策也自然要就整個社會發展提出具有可操作性的主張。 因此， 觀察社會治理政策不能局限于社會政策， 而應從公共管理學角度統攬經濟政治文化社會發展方面的政策。 正是在這個意義上， 我們將諸如扶貧開發、 協商民主、 黨組等方面的政策法規文件納入視野之中，進而可以體會到它們對于社會治理的意義。 比如扶貧開發一般理解屬于經濟發展領域， 但國務院《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發工作的意見》 就提出了積極引導社會組織扶貧、廣泛動員個人力量扶貧等主張， 體現了政府對社會力量的重視。 再比如， 有關網吧治理， 不僅是文化市場的執法行為， 也關系到青少年健康成長， 完全可以理解為社會治理的一個方面。 企業是一個經濟主體， 但如果參與社會捐贈或者社會救助等公益事業， 就可以得到政府稅收等方面的優惠， 這本質上不僅是一個經濟刺激， 也促進了社會的發展。 這一政策既是經濟政策， 又是社會政策。 同時， 我們要看到， 社會治理政策與社會政策有較大區別。 社會政策對社會治理還不具有主導作用， 社會政策受經濟政治政策的影響甚至支配。

五、 法律法規在社會治理政策框架中地位更加突出。 在寬泛意義上說， 法律法規是政策體系的重要組成部分， 對于具體的政策工具有指導和約束作用， 新出臺或修訂的法律法規在當時社會情境下可以被理解為新的政策取向。 當然， 社會治理需要變革傳統社會管理方式， 但許多傳統社會管理方式已經通過法律法規加以明確， 創新社會治理也就需要對這些上位的法律法規加以修訂， 然而完成這些法律事務需要一個較長的過程， 特別是法律法規往往涉及多個部門的協商協調，具有較強的技術性， 有的甚至在法理層面需要再探討。現實中社會治理創新總體上之所以較為緩慢， 在很大程度上受既有法律法規的掣肘。比如， 《社會團體登記管理條例》 《民辦非企業單位登記管理條例》 《基金會管理條例》 等行政法規構成了我國非營利組織法律體系的主干， 其中存在的制度缺陷一直為人詬病， 在最近修訂之前設置了較高的準入門檻，導致大量社會組織游離于法律制度之外。 這一現狀與社會治理愿景是相悖的。 但這從另一個角度印證了法律法規在社會治理中扮演的基礎性作用。 我國民辦教育促進法中允許營利的規定， 在相當程度上可看作民辦教育產生各種問題的一個導火索。

六、 強化黨的領導地位是社會治理政策的主線。 中國特色社會主義制度的顯著特征就是中國共產黨的領導， 在社會轉型中黨的領導只能加強不能削弱， 才能更有效地推動社會治理。 社會治理強調治理主體多元化， 但其地位和作用并不是同一的， 各種社會主體必須清醒意識到， 中共黨組織的政治中心角色必須得到維持和強化。 在社會治理上， 無論是處理中共與人大、 政府、 政協的關系， 還是處理中共與各種經濟組織或社會組織的關系， 各種政策文件都體現了這一基調。 比如， 在中共的黨內法規工作規劃中， 特別提出要完善黨對立法工作的領導。 例如連續出臺或修訂一系列黨內法規， 都集中代表了加強黨的領導這一趨勢。 在一般認為的經濟領域， 黨中央提出國有企業中要強化黨組織的法定領導地位問題， 也可以理解為是一個鮮明的社會治理信號。

七、 社會治理政策注重切合經濟社會發展新常態。 社會治理概念的提出， 主要針對是經濟社會快速發展下社會利益關系發生了重大調整。 現在這一外在社會環境整體上沒有發生大的改變，但是由于國內外經濟政治環境因素影響， 我國經濟發展增速放緩、 財政收入增幅降低， 在一定程度上影響到投入社會治理的財力， 并對社會穩定帶來一定挑戰。 這既賦予社會治理更大動力， 又使社會治理承受更大壓力。 如何進一步調動社會主體積極性， 把社會治理與經濟社會發展協調起來， 考驗黨和政府的領導能力， 需要精準拿捏。比如2014 年底國務院出臺的 《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》 對于理順政府與社會關系具有重要意義， 但不到半年該文件被事實上加以修正， 這可以理解為是為促進當前經濟健康發展的靈活務實之舉。 再比如， 國務院倡導 “大眾創業、 萬眾創新”， 同時大力推行簡政放權， 就是要在經濟下行壓力較大時為經濟發展創造更有利環境， 簡政放權的意義更為重大。

八、 社會治理中存在一定程度的政策沖突或不配套。 公共政策中政策沖突現象并不鮮見， 在中央、 地方以及各部門等相互之間都有可能發生。 曾經網絡報道的一個典型個案就是， 一位在貴州工作的安徽籍孕婦持安徽省準生證卻被貴州計生部門責令引產事件。 盡管一些政策沖突問題已經得到一定克服， 但只要社會治理所要實現的目標， 即多主體的合作協商機制沒有建立， 各種新的政策沖突和不配套就會不斷產生。 此外， 思想是行動的先導， 社會治理要求在思想和行動領域保持內在一致性， 思想文化領域的政策取向與經濟社會領域政策取向理應相互支撐。

九、 地方社會治理政策轉型與創新動力再積蓄需要時日。 新常態下的社會治理， 需要干部隊伍準確把握社會發展脈絡， 以法治思維和法治方式化解社會矛盾， 建構新型社會治理方式。 地方各級領導干部對此有一個學習和適應過程， 才能推出符合實際的新政策。 同時政策轉型意味著建立一種新的政績評價體系， 才能激發施政積極性。 當前黨和政府從嚴治理干部隊伍， 強調制度建設， 并致力于建立一套非GDP 主導的新型政績評價體系， 有利于在干部隊伍中積蓄創新動力。因此， 全國各地社會治理創新政策和舉措也需要以長遠眼光審視， 不能急于求成。 相信在今后若干年， 隨著制度規范不斷完善， 我國的社會治理政策創新必將蓬勃展現。

十、 社會治理政策框架的四大支柱亟需夯實。 盡管社會治理政策體現在各個領域各個方面， 但是綜觀發達國家社會治理轉型實踐， 以及韓國等少數后發國家社會治理轉型成功經驗，輔之以大量后發國家轉型所遇困境， 可以看出，大眾認同的核心價值體系、 廣泛有序的公共參與、 公平可持續的基本公共服務和經濟有效的國家執行對成功的社會治理至關重要， 堪稱社會治理的四大支柱。 這四個方面只有同步健全提升， 社會治理才可能搞得好、 搞得穩， 而且四者之間相互增益。 相反， 忽視任何一方， 都會增加其他方面的建設難度， 并使其成效大打折扣。 客觀地說， 這四個方面還需要多種政策工具來做實做強， 任重而道遠。 在近期的疫情考驗下， 一些地方脆弱的社會治理進一步暴露出來， 引起人們深刻反思。 特別值得一提的是，經濟有效的國家執行在當代中國更處于薄弱環節， 國家執政成本巨大， 但許多政策并不能實現初衷。 我們要開展社會治理， 盡管是要發揮多元主體積極性， 但政府的主導地位不可缺失，如果個別地方政府或部門中的主要干部不積極謀劃社會治理、 不創新社會治理， 就會使社會問題拖延下去、 社會矛盾積聚起來， 進一步增加今后社會治理的難度。 當前中央領導集體正在為實現經濟有效的國家執行而猛藥治苛， 反對形式主義、 官僚主義、 享樂主義和奢靡之風，這必然有助于國家執行能力的提升。 但是， 在現實政府運行中， 領導干部的政績考核體系如果不能真正扭轉到社會治理上來， 也就很難實現經濟有效的國家執行。