城市空間規劃的“多規合一”與協調機制探討

黟縣自然資源和規劃局 操瑞峰

城市就像一個精確卻又繁雜的系統，城市管理工作涵蓋很多方面，而實施分部門管理制度可以使城市管理工作變得更加精細和專業，滿足當前社會分工的需求[1]。專業的城市空間管理工作應該對涉及的每個部門進行明確的職能劃分，讓每個部門能夠深入了解自身需要完成的工作內容，避免部門之間的工作發生重復，影響工作效率，導致城市空間管理呈現混亂狀態。目前，我國城市空間管理部門主要涵蓋發改、規劃、自然資源、生態環境、水利等部門。隨著信息化時代的高速發展，各城市空間管理部門之間的協調能力需要進一步提升，只有各部門之間能夠很好地協調，才可以使城市空間治理能力得到有效提高。

“多規合一”是指基于現代信息技術，解決部門之間的工作矛盾，協調城市管理的重要方法。當前，很多地區在實施“多規合一”工作，在城市管理工作中，各部門之間的協調是不可缺少的一環。本文結合某些地區工作實施的具體情況，探討“多規合一”構成的城市空間規劃協調機制。

一、“多規合一”內涵與工作特點

（一）“多規合一”的起源與內涵

“多規”的不同是有原因的。這里以城鄉規劃和土地使用總體規劃為例，不管是從規劃特點、規劃基礎和規劃思路，還是從規劃體系、工作內容和工作期限，以及工作過程中的審批、具體執行手段和監管制度，“三規”都有著明顯的不同。這種本源的原因使我國普遍存在城市空間布局差異[2]。例如，廈門和寧夏的城鄉規劃以及土地使用規劃面積布局差異分別為：12萬塊，305平方公里；14.7萬塊，2600多平方公里。

（二）當前“多規合一”工作特點

2014年8月，發改委、國土部門和環保部門等聯合發布了關于在全國推進“多規合一”試點的文件，并明確將創建城市空間規劃協調工作機制作為一項重要任務。通過分析城市空間規劃的內涵、工作內容和技術手段等本源差異，為地方開展工作提供研究基礎，同時探討了與“多規合一”工作進行結合進而構建新的協調工作機制。例如，廣州市開展的“三規合一”便將法律作為重要的因素考慮進空間規劃工作中，以現有法律為基礎，將“三規合一”作為一種協調機制。這種模式的本質并沒有重新編制一個規劃，而是基于規劃上的差異進而開展協調和聯接工作。

許多地方的實踐都是以廣州的模式作為參考，目前，“多規合一”只能按照一種工作協調機制執行，因為在沒有新的法律政策支持的情況下，目前的“多規合一”大多是在城市空間規劃工作中起到協調的作用。目前，一些“多規合一”的國家試點已經試圖開展市縣總體規劃、國土綜合規劃和城鄉規劃等工作，但是由于存在法律限制、技術能力不足和管理水平等問題而導致工作沒辦法順利開展。在這樣的情況下，目前以廣州、廈門為代表城市所推動的“多規合一”工作是將“一張圖”控制線作為目標，探討如何構建城市空間規劃的協調工作措施[3]。

這里以廣州為案例，廣州最引人注目的是建設用地空間布局的差異，而該項差異是廣州在開展“三規合一”工作中最需要解決的問題；一般來說，建設用地的大小以及布局一致性需要遵循我國的法律要求（《土地管理法》《城鄉規劃法》），建設用地關系到國民經濟發展、社會進步和重大項目的建設，因此，如何很好地解決建設用地布局一致性自然變成了廣州市“三規合一”工作的重要內容。此外，基于研究城市空間規劃的重要內容，廣州市提出了一些協調解決問題的方法，例如，增長用地邊界線、生態控制線和產業區域控制線等。基于此，我們可以看出，廣州的協調工作主要分為三個階段：第一階段為發現現存的問題；第二和第三階段是基于建設用地的布局調整進而協調解決現存的問題。這樣的協調機制既可以很好地滿足我國法律的要求，又可以很好地應對廣州城市發展中出現的重點問題。

現階段，許多“多規合一”實踐工作顯示，基于以管理為導向的空間協調工作組織、綜合的空間協調技術、以協作為導向的空間協調運作，我國已經逐漸形成比較可靠的“多規合一”工作機制。

二、“多規合一”空間協調工作組織

（一）縱向工作組織

“多規合一”工作主要包括縱向工作和橫向工作組織。縱向工作組織涵蓋省市縣；橫向工作組織涵蓋發改、自然資源、生態環境等部門。協調工作內容包括區域內全部的城鄉空間，例如，建設空間、非建設空間、地塊等。構建有效的空間規劃協調工作組織有助于更好地推動工作。一般來說，協調工作有專門和臨時協調機構以及多部門聯合辦公等工作方法。根據目前各地區的實踐效果可知，應該設計三層次多層級的組織機構，即工作領導小組-辦公室-實際工作小組（圖1）。在這樣的架構中，下級根據上級的要求進行工作，可以及時協調解決問題，進而有效完成有關的工作[4]。

圖1 協調機構示意圖

（二）橫向工作分工

由于分工不明確的問題，不同的空間規劃部門都站在自己角度希望成為城市管理的主導部門，在不同的年代不同部門的重要程度也不一樣，規劃部門、自然資源部門和發改委都曾為城市空間管控的主導方。目前，各個部門爭奪主導權的問題仍然存在。作為我國進行宏觀調控的關鍵手段，社會發展規劃是其他一切規劃編制的基礎；城市規劃部門基于其在空間布局上的領先，進一步增強在城市發展戰略、發展定位和資源利用上面的話語權，鞏固城鄉建設領導地位。土地總體規劃部門以基本農田保護為重點，進而加強土地資源的保護和利用，重點關注建設用地更加有效的使用，通過國土部門對土地資源的嚴格管控使土地總體規劃的地位進一步提高。規劃部門之間爭奪“領導權”是工作中出現矛盾的最主要原因，這樣會導致各部門以自己為主，工作自成體系，在工作中的協調銜接存在極大的困難。

為了更好地化解因部門之間爭奪話語權而產生的問題，那么就必須在開展“多規合一”時，明確各個部門空間管理領域的工作內容，建立“發改部門設定總目標、自然資源部門設定指標、規劃部門確定坐標、生態環境部門確保底線”的合理職能分工工作機制，這樣的機制可以在“多規合一”工作過程中，使各部門明確自身的職責和工作內容，確保各部門在開展工作時不會出現空缺和越位的情況，可以很好地協調各部門的工作，很好地體現了“多規合一”的工作本質。

三、“多規合一”空間協調技術

由于不同規劃數據所采用的格式、坐標系和用地的用途存在一定的不同，這也就給規劃之間的比對工作帶來了極大的困難，因此，在“多規合一”之前，首先應該將各種規劃的基礎數據進行整理并開展標準對接工作，構建不同規劃部門之間統一的對話平臺。現階段，城鄉規劃、環境保護規劃和土地使用總體規劃都有較為完善的規劃技術標準，這些標準能夠在縱向上確保部門內部編制規劃的相同性，保證了上下級之間的協調性。然而，不同規劃部門之間目前還沒有較為完善的銜接標準和規范，因此，為了可以更好地開展“多規合一”工作，應該在不同部門之間構建銜接通道和制定技術標準，形成具有支撐性的空間協調技術。基于實踐結果可知，現階段空間協調技術主要是指土地使用分類標準對接、坐標體系變換、布置控制線體系、信息平臺搭建等方面[5]。

（一）用地分類標準銜接

基于城鄉規劃土地使用分類和土地使用總體規劃的不同，將兩種規劃使用的國家土地使用規范分類規范進行銜接，明確建設用地和非建設用地的實際含義。城鄉規劃建設用地主要指的是城鄉土地使用規范中的城鄉居住人民房屋建設用地、地區交通建設用地、地區公共區域設施用地、專項用地等其他建設用地；土地使用總體規劃建設用地主要指的是土地使用分類規范中的城鄉建設用地、交通建設用地、水利工程用地等其他建設用地。將城鄉規劃中的非建設用地與土地使用規范中的耕地和其他非建設用地一一對照，確保兩者之間的對應性，以便后續構建規范之間的土地使用分類銜接平臺，保證工作的協調性。

（二）空間坐標體系轉換

開展“多規合一”工作所需的基礎數據一般包括發改、規劃、自然資源等重要部門的規劃數據、地理位置數據和審批數據等。現階段，城鄉規劃審批數據通常使用的是當地城建坐標，而國土審批數據是基于西安80坐標所確定的，國家發改委和其他部門也因為使用的坐標體系不一致而導致基礎數據有所不同。空間坐標系的不一致會使不同種類規劃的基礎數據、審批數據不能很好地進行對照。因此，針對城市建設管理，開展“多規合一”工作時可以設置當地城建坐標系和西安80坐標系以及北京54坐標系的轉換系數，構建轉換平臺，讓不同坐標系下的基礎數據可以隨意轉換。此外，可以基于國家坐標體系管理規范，逐漸構建面向國家大地測量2000坐標系的轉換平臺。

（三）控制線體系設置

廣州的“三規合一”工作重點是放在如何運用好底線思維，進而解決城市管理工作中出現的建設和保護方面的重要問題，構建了由生態控制線、用地邊界線、用地擴張邊界線和產業區域控制線共同組成的控制線體系；基于廣州的工作基礎，廈門市創新地提出了結構控制線和土地使用控制線的理念，將生態控制線和用地擴張邊界線組合成結構控制線，以此來判斷區域是否能夠開展空間開發工作；寧夏在開展“多規合一”工作時，結合地方特點設置了基礎設施控制線，例如交通、電力和輸送管道等；通過結合當地的管控需求，榆林市設置了城鎮、產業、礦產開發邊界線以及生態、農田保護底線。基于大量的工作實踐，通過合理設置控制線將不同規劃的用地分類進行銜接，進而構建開發、發展和保護等不同種類的管控區域，并保證同一個管控區域中的用地內涵是相同的。基于我國的形勢和政策，結合現行的法律法規，并根據當地的實踐研究成果，合理地設置城鄉開發邊界線、環境保護紅線、建設用地面積控制線、項目開發邊界線等控制線體系。

（四）信息聯動平臺建設

“多規合一”工作協調機制中的核心內容之一便是構建信息聯動平臺。構建“多規合一”信息聯動平臺的目的是為了構建信息管理互通機制，滿足各部門之間的信息共享需求，讓部門在“多規合一”工作過程中實現信息的差異化處理，解決工作中的矛盾。信息平臺的構建可以使各部門的信息共建、共享、共用，這樣可以有效推進部門之間的協調工作。在未來的發展中，可以將城鄉規劃、重大工程、土地資源、生態保護等空間信息進行整合，形成統一的信息聯動平臺，以便發改、自然資源、規劃和生態環境等部門在開展工作時可以及時協調與溝通，為實現“多規合一”工作和提升城市管理能力提供信息化的支持。

四、“多規合一”空間協調運行

（一）建立聯動修改機制，推動法定規劃落實

在不對現存的機制和制度修改的情況下，構建法規的聯動修改機制。基于“多規合一”的實踐成果對法規進行合理的修改是完成“多規合一”工作、統一城市空間發展、確保法定規范中邊界銜接一致性和協調工作的重要環節。在實現建設用地面積邊界、用地擴張邊界、環境保護邊界等用地邊界合成一體的基礎上，將“多規合一”控制線體系與城鄉規劃和土地使用總體規劃等進行結合分析，確定土地使用總體規劃和城鄉規劃與“多規合一”之間存在的差異項，進而提出合理的法定規劃的修正意見，并推動聯動修改機制。通過落實法律法規，實現工作成果的合法化[6]。

（二）建立動態維護機制，促進“多規合一”長效運行

為了確保“多規合一”工作成果可以長期有效，保證法定規劃的一致性，應該建立相應的動態維護機制。“多規合一”工作本質就是以社會發展規劃、城鄉規劃、土地使用總體規劃等城市空間管理基礎，根據城市的空間布局的協調工作。在城市建設的過程中，很難不出現建設項目與“多規合一”成果不相同的情況，因此，了解“多規合一”工作成果怎么進行修改就顯得特別的重要了，在不對現行機制修改的情況下，基于控制線體系修改、程序修改等手段完成“多規合一”工作成果的動態維護。另外，在修改“多規合一”控制線體系時，需要動態地對相關的法律法規進行修改，確保規劃與工作成果的銜接一致性，進而保證城市管理的行政統一，確保城市可以健康發展下去。

五、總結

目前，我國積極推進“多規合一”試點工作，其主要任務包括逐漸完成“一城一規范”的目標、推進實現空間規劃協調機制的建立和完善和創新空間規劃體系等。基于目前的城市試點的成果和一些地區的實踐成效，“多規合一”工作已經逐漸構建了一套具有實際使用價值的空間規劃協調機制，包括了協調組織設立、協調技術的分析和協調運作的方法等。在現階段的行政管理政策下，基于“多規合一”工作成果構建的空間協調機制已經可以初步建立了多個部門之間協調的橋梁，實現了部門之間的銜接互通。在未來的空間規劃體系發展中，目前積極實施的空間規劃協調機制是不可缺少的一個環節。