論地下水資源保護與規制的刑事立法

北京師范大學珠海分校 邱梅蘭，涂睿

一、地下水資源保護的問題緣起

近年來，隨著習近平生態文明思想的深入，“著力打好碧水保衛戰”成了全面建成小康社會，攜手邁進全人類幸福的綠色底色。盡管根據中華人民共和國生態環境部最新公布的《2020中國生態環境狀況公報》可知，在2020年開展的“碧海2020”專項執法行動中，我國地下水資源生態環境保護取得了較好的成效，全國地表優良水質斷面比例提高到了83.4%（目標70%），劣V類水質斷面比例也下降到了0.6%（目標5%），相較于2019年的總體狀況而言有較大的改善，但不可否認的是，地下水資源的拯救保護行動仍舊是迫在眉睫。

通過對中國裁判文書網的檢索可知，涉及環境資源保護的訴訟在2020年有26319起、2021年11629起，而2022年截至檢索之日止有501起。其中，涉及地下水資源濫用、破壞的案件在2020年有254起，2021年有95起，而2022年截至檢索之日止有4起。可見，加快對地下水資源的刑事立法保護是重要且必要的（見表1）。

表1 環境資源保護訴訟與地下水保護訴訟的對比表

2021年9月15日，中華人民共和國國務院第149次常務會議通過并頒布了《地下水管理條例》，該條例自2021年12月1日起施行。其作為行政管理條例，雖然在一定程度上打破了《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》等法律的局限，卻并未解決違法行為打擊力度不夠的問題，其第六十二條對超過限度的違法行為也只是做了個指引性的規定，本質上并沒有解決破壞水資源入刑的問題。基于此，本文將從刑事立法保護的角度切入，探究地下水資源違法犯罪的規制與保護。

二、從刑事立法角度對地下水資源保護的思考

（一）我國現行刑法缺少對地下水資源的專項保護

根據我國現行憲法第九條的規定,礦藏、水流等自然資源均屬于國家所有，即全民所有；國家保障自然資源的合理利用；禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。可見，自然資源作為我們賴以生存的物質基礎，其存在與發展都受著我國憲法的深入保護。

而這種保護也同樣體現在我國的刑法中，在我國刑法分則的第六章第六節專門設置了“破壞環境資源保護罪”,當中共9條，設置了14個罪名,其分別針對侵占或者破壞野生動植物資源、漁業資源、森林資源、礦產資源和土地資源的違法犯罪行為,規定了危害珍貴、瀕危野生動物罪、非法狩獵罪、非法捕撈水產品罪、濫伐林木罪和非法采礦罪等。但值得注意的是，上述列舉的種種罪名中并沒有對于地下水資源開發、利用和保護的專項規定，這意味著刑法在對地下水資源的專項保護上是有所缺失的。

對于非法采集地下水是否構成犯罪，若構成犯罪的話又應當適用何種法律法規等種種問題，在司法實踐中均有所分歧。而造成這一現象的很大一部分原因就來源于我國現行刑法中缺少了對地下水的專項保護，即便是想要認定非法采集地下水構成犯罪，也只能以非法采礦罪予以論處。而隨著社會主義司法建設的不斷完善，刑法對地下水資源的保護空白問題日益顯現，促進刑法對地下水資源的專項保護必將成為日后司法完善的一個重要方向。

（二）地下水資源缺少刑法專項保護的原因分析

如前文所述，現行刑法在對地下水的專項保護上是有所欠缺的，至于為何會造成此種法律空白，主要有以下兩點原因：

第一，在地下水資源的利用與保護上，大部分人缺少了必要的觀念和意識。群體保護意識的淡薄與匱乏，使得很多人對地下水資源目前的利用現狀以及存在的生態問題幾乎是一無所知的。樹立地下水資源的環境保護意識，踐行綠色低碳生活方式,不斷增強生態環境保護的責任感和使命感,倡導群眾關注地下水資源的環境現狀是重要且必要的，當越來越多的人形成對地下水資源的環境保護意識時，相信所擔心的問題隨之也會得到相應的改善。

第二，地下水資源的保護問題在學界的關注度尚不夠高。且看當前刑法學界的研究動向，不是類似貨拉拉事件、高空拋物案映射的社會熱點，就是死刑廢除、婚內強奸這些老生常談的經典問題，幾乎很少有專業學者就環境保護的問題發表權威文章與觀點，而對于地下水資源保護問題進行深入研究的學者就更是微乎其微了。尚且拋開專業研究人員少的問題，人性本身的弱點也是影響立法研究的一個因素所在。刑法作為維護社會、促進和諧的根本之法，即便其再權威，也是人們出于自身利益以及公共秩序的考量所設立出來的，其主要職責就是為人類的和諧共生而服務，因此其或多或少都會更偏倚于人類自身的權益保護。即便立法者將地下水資源納入刑法專項保護的范疇，其很大一部分原因也是出于人類對地下水資源的可持續利用來進行考量的，而非地下水資源本身的稀缺，因此這也就不難理解為什么在地下水資源的保護問題上，學者們沒有過多的關注與研究。

（三）完善地下水資源監管保護體系的必要性

刑法作為保護社會、維穩治安的最后一道防線，應當盡可能地照顧到社會中的每一項法益。而對于地下水資源的監管保護來說，其在我國目前只有《水法》《水污染防治法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等相關法律法規有所涉及。盡管水資源實行取水許可制度,并規定了未經批準擅自取水或未依照批準的取水許可規定條件取水的行為應當承擔相應的法律責任,但非法取水行為屢禁不止,不少水污染現象仍舊在頻繁地發生著。為了從根本上減少這些侵害行為的發生，完善健全地下水資源的管理保護確有必要。

簡單的行政處罰對于司法實踐中非法采集地下水的打擊力度已經不夠了，即便是受到了行政處罰也仍舊會不以為然地繼續去做違法亂紀的事情，所以需要一個威懾力更強、約束力更大的法律來對相關問題進行一系列的解決，而刑法作為法律系統中的最后一道防線，其應當對這些現實問題起到解決、維護的作用。一部法律可以因為一些客觀原因而不夠完善，但長期的法律空白絕不是其逃避問題的借口。

三、對破壞地下水資源刑罰處罰措施的完善建議

（一）采用單獨、分立的立法模式

基于目前的情勢狀況，我國的地下水資源刑事立法是滯后的。我國在地下水資源的保護問題上也應當采用單獨、分立的立法模式，切實落實地下水資源的規制與保護。

所謂單獨、分立的立法模式，即針對不同的水資源破壞行為制定不同的懲治措施與刑罰罪名。例如對地下水資源的污染破壞行為，可以單獨設立“水污染罪”予以懲治，而對于擅自采集利用地下水資源的行為，可以設立“非法取水罪”予以定罪量刑。其中，對“水污染罪”的制定，可以參考當前刑法的第三百三十八條對污染環境罪具體的定罪描述，并考慮將“水污染罪”設置成地下水資源污染、破壞的特別條款，在遇到違法行為時享有優先適用性，而刑法第三百三十八條的污染環境罪則作為水資源污染保護的兜底條款來適用。與“水污染罪”不同，依據地下水具有礦產資源和水資源的雙重屬性，“非法取水罪”的具體條文設定可以參考當前刑法第三百四十三條對“非法采礦罪”的設定。對更高量刑所對應的刑罰，則可以考慮如下“情節嚴重”的情況，例如在劃定禁采區、超采區范圍內違法取水的行為,取水量較大或者行為比較惡劣的,造成水資源破壞或地質、生態破壞的行為等。至于為什么采取單獨、分立的立法模式更為事宜是因為混合模式的立法在實踐中對相關行為很難定性，司法機關的可操作性極低，又因在地下水資源破壞的犯罪行為定性過程中，行為之間的因果關系鏈條復雜，具體危害后果難以準確查實，不利于司法實踐中具體認定，且容易導致在處理實務過程中因邊界模糊僥幸處置，大大削弱了刑罰懲治地下水資源犯罪的打擊力度，甚至嚴重的時期會導致相關法條的運用實質是名存實亡的。基于混合立法模式所帶來的負面影響，采用單獨、分立的立法模式來具體問題具體分析更符合我國當下的國情。

（二）以危險犯處罰地下水資源破壞

世界上大部分國家的刑法對造成水污染的高度危險行為是持否定態度的。水污染犯罪無論基于故意還是過失，只要對人類生命財產構成威脅就應當成立犯罪，當事人的行為結果只是作為加大懲罰力度的一種評判標準而存在。

1.緊迫性

在我國《刑法》第三百三十八條中規定，只有嚴重污染環境，才能被處以刑罰。若沒有后果的發生，則不被處罰。但根據長期的實踐調查發現，地下水資源因其自身特殊的屬性，其地下水資源的破壞具有長時間的潛伏性和隱蔽性，一定程度破壞之后不僅不易被察覺，且若沒有專家團隊前往深入調查研究，取證將會是一道歷史性的難題，最終無法獲取完整的證據鏈。且難以確定污染行為特別是那種由于長期違法排污積累而形成的污染與損害結果之間的因果關系。因污染環境行為因果鏈條復雜，具體危害后果難以準確查實等因素，2020年刑法修正案（十一）將“后果特別嚴重”修改為“情節嚴重”，這大大增強了法律的可操作性，但還遠遠不夠。因地下水資源破壞的犯罪中責任主體難以確定，等待時間漫長，甚至超過了訴訟時效，司法機關在訴訟實踐中也常常陷入尷尬的處境。同時，由于地下水資源牽涉到眾多法律所保護的其他利益，因此只處罰實害犯，并不能發揮出刑法的預防功能，唯有將破壞地下水資源的罪行列為危險犯才能更好地預防并遏制不良現象的發生。

2.必要性

隨著刑法的一次次修正，為貫徹落實習近平總書記關于“用最嚴格制度最嚴密的法治保護生態環境”的指示，進一步提高污染環境犯罪的懲處力度，將破壞地下水資源問題入刑確有必要。

《刑法》中重大環境污染事故罪的客觀構要件為“造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或人身傷亡的嚴重后果的”，而在之后的刑法修正案（八）中則被修改為“嚴重污染環境的”。從這次修改可以看出，立法者有意將原來的結果犯標準向危險犯標準轉變，體現出了立法機關要嚴厲打擊環境污染犯罪的決心。在這個過程中不管危害行為是否造成危害后果，只要使客體對象存在一種危險，哪怕是潛在的危險都被認定為是犯罪既遂。若使地下水資源處于一種實際的危險狀態，如果沒有及時發現并制止，可能會對生命財產等造成極其嚴重的后果。因此在我國以后的立法中，關于對地下水資源犯罪的規制都應該按照危險犯的標準來設置。對待地下水資源犯罪采用危險犯的衡量標準，具有非常重要的意義：第一，有利于發揮刑法的預防犯罪功能，通過危險犯的認定預防地下水資源的犯罪，更加有效地保護地下水資源；第二，有利于發揮刑法的預測和指引作用，事先設定法律后果，人們能夠預先認識到自己行為的法律后果，可以適當約束自身的行為，順勢消滅犯意的進一步轉化，使之能夠保護地下水資源；第三，設置危險犯的處罰標準，既可以彌補對行為犯的打擊不力，也可以增強刑法的權威性，有效遏制隱性犯罪，又可以預防對結果犯的打擊滯后，是一種適合多元化時代，多種作案手段下積極、合理的懲戒制度。

（三）刑期的設計與計算

地下水資源保護已經迫在眉睫，但在我國現行的法律法規中，與地下水資源保護相關的雖在民事行政法中有所規定，但處罰力度都很輕。刑事立法是打擊水資源犯罪的有力武器，是保護人類自身合法權益的最后一道防線，也是對地下水資源保護的最重要的一種方式。刑罰是掌握國家政權的統治階級的國家機關用以懲罰犯罪的一種制裁方式，具有預測和指引功能，根據刑法對法律后果的設定，人們可以對自己的行為預測其法律后果。我國目前涉及相關水資源的法定刑偏低且刑種單一，污染環境罪的法定刑偏低，規定最高刑只有7年，在一定程度上根本起不到威懾地下水資源罪犯的作用。第一，適當提高法定刑，增加適用無期徒刑，加大刑法的懲戒力度。水是生命之源，沒有水，無所謂國家的發展，它對人類社會的發展起著統籌全局的作用，通過提高法定刑，不僅能夠折射出國家對地下水資源的重視，也能夠讓更多的國民意識到地下水資源對全人類的重大價值；第二，建立多元化的刑罰體系。我國刑罰主要采取的是自由刑及罰金刑，比較單一，不能夠適應現今對地下水資源破壞復雜多樣的刑事犯罪行為，加之罰金刑在立法中規定的也比較模糊，沒有明確數額及具體司法操作問題，使得司法實踐中罰金刑執行難一直未得到解決。應根據地下水資源犯罪情節，包括情節嚴重和情節特別嚴重或開采數量巨大或數量特別巨大來決定罰金數額。其次是應該增加資格刑，即以剝奪犯罪人享有一定資格為內容的刑罰方法。同時也應加大非刑罰手段，除賠償經濟損失、訓誡等，也可增加責令補救、限期治理等，可以切實有效地從各個方面來保護地下水資源。

四、結語

水是一切生命之源，沒有水，何談國家的發展。隨著經濟的快速發展以及在發展中人類的大肆破壞，全球的環境持續惡化，地下水資源保護的問題已經成了全人類的重點關注對象、在我國現行的法律法規中，與地下水資源保護相關的僅在民事，行政法中有所規定，但在刑法中并沒有針對性的法律條文去懲戒破壞地下水資源的相關犯罪，連最基本的有法可依都做不到，更別談執法與司法了。我國作為世界上水資源較為匱乏的國家之一,盡快完善水資源的刑法保護更顯必要。唯有早日將水資源保護刑罰制度提上日程，才能從真正意義上制止一些不必要的水資源破壞行為的發生。