國土空間規劃背景下村莊規劃實施評估實踐探索
——以廣州市白云區為例

敖 佩

（廣州市白云區城市規劃設計研究所，廣東 廣州 510410）

0 引言

在鄉村振興戰略全面推進、城鄉關系全面重構與國土空間規劃體系全新變革的大背景下，村莊地區規劃建設進入新階段，對村莊規劃提出新要求。2019年3 月，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議時提出“編制多規合一的實用性村莊規劃”。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》等文件也對村莊規劃從地位層級、規劃內容深度、規劃實用性等方面提出了新要求。村莊規劃是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。2020年3 月，廣東省自然資源廳《關于印發廣東省村莊規劃評估工作方案的通知》要求，“以縣（市、區）為單位，對行政區范圍內已編制村莊規劃的行政村開展村莊規劃評估?！?/p>

廣州市白云區是廣州市六大中心城區之一，地處廣州市中北部，是典型的近郊區。在快速城市化的進程中，白云區城鄉接合部社會經濟形態日益突顯，具有廣州市農村地區的典型特征。近幾年，白云區在“ 1358 ”“一園一城一示范區”發展引領下進行了城市空間重塑和產業布局重構，部分村莊的原有功能和發展定位也發生了變化。為做好現行村莊規劃到期后的區級國土空間總體規劃和新一輪“多規合一”實用性村莊規劃批復前的“過渡期”村莊規劃管理工作，以及積極應對新背景下村莊規劃編制的新要求和白云區發展定位與發展格局的轉變，白云區在全市率先啟動村莊規劃（2013—2020）實施評估工作，以期通過系統、全面地評估總結分析問題，為國土空間規劃下的村莊規劃編制計劃制訂、規劃優化提供思路和建議。

1 村莊規劃實施評估體系構建

1.1 評估對象

對白云區已批復村莊規劃的108 個行政村全部開展評估，評估范圍總用地面積442 km，占白云區土地的67%，常住人口約95 萬人，占白云區常住人口的34%。

1.2 評估體系

廣州市白云區現行村莊規劃是一輪“全覆蓋式”的村莊規劃，是以實施為目標的系統規劃，規劃體系完整。面對白云區現行村莊規劃的龐大內容體系，在構建評估指標體系時，基于可覆蓋村規劃全部內容的體系，緊跟國家、省、市、區新的發展戰略，貼合該地區的村莊規劃編制與管理要求，并運用多種技術手段，采用“自上而下”和“自下而上”相結合的評估模式（見圖1）。通過“自上而下”評估展現規劃意圖和落實成效，通過“自下而上”評估反饋實施成效。圍繞“實施環境評估、實施成效評估、公眾參與評估”3個方面構建反映村莊地區發展質量與成效的創新型規劃評估體系（見圖2），以期全方位展現成效和發現問題，為政府開展下一步規劃編制和管理工作提供決策依據。

圖1 “自上而下”與“自下而上”評估模式

圖2 村莊規劃實施評估框架圖

2 白云區村莊規劃評估內容

2.1 實施環境評估

2.1.1 社會經濟發展評估和發展定位性質評估。通過梳理現行村莊規劃實施期間鄉村地區外部、內部發展條件變化，開展社會經濟發展評估、發展定位與村莊性質評估，從變化中評估村莊規劃適應性和差異性。規劃實施以來，白云區4 鎮社會、經濟各方面穩步發展，集體經濟收入大幅提高。村集體經濟發展主要依賴產業平臺帶動、政府收儲、交通輻射帶動及現代農業創新發展、美麗鄉村和鄉村振興的政策支持。規劃確立的村莊發展定位有效指導了村莊經濟發展和鄉村振興計劃實施。大部分村莊的定位、性質和發展趨勢不變。部分村莊所在片區的發展戰略發生變化，交通條件和發展環境得到大幅改善，村莊發展動力增強，原有村莊定位與發展性質已不能適應新的發展形勢。

2.1.2 政策適應性評估和規劃銜接情況評估。全面梳理規劃實施以來出臺的鄉村振興、國土空間規劃等政策新要求及相關規劃的管控要求等，開展政策適應性評估和規劃銜接情況評估，梳理現行村莊規劃實施的政策環境不適應性及其與現行規劃的矛盾，為未來村莊規劃編制指明方向，明確村莊規劃編制重點。

在政策環境適應性方面，白云區現行村莊規劃總體特征是“規劃為民、實施導向、合作治理、多規協同、數據保障、城鄉一體”，與新政策要求下的“多規合一”的實用性村莊規劃編制思路、規劃目標一致，但在工作底圖底數上存在差異，規劃內容需進一步完善、體現國土空間規劃全域全要素統籌思維。

在規劃銜接方面，通過將現行村莊規劃、村莊建設用地與白云區功能片區土地規劃疊加分析，村莊建設用地中落實的土地規劃規模為41.09 km，規模保障比例為85.6%。由于2013 年版村莊規劃編制時同步啟動了《廣州市功能片區土地利用總體規劃》編制工作，因此，村莊規劃與土地利用規劃一致性較高。通過與控制性詳細規劃疊加分析，村莊建設用地中涉及控規建設用地為22.42 km，重疊比例為46.71%。由于控規編制在先，自上而下地提出部分村莊地區的控制要求，某些區域未來得及與村莊協調，或村民新的發展意愿與之存在矛盾之處，導致該輪村莊規劃方案與現行控規存在一定程度的不符。其他上位規劃方面，村莊建設用地基本未突破現行總體規劃、水源保護區劃等上位規劃中的剛性管控要求，少量涉及飲用水源保護區二級保護區、河涌水系的，村莊建設用地實施建設時需取得相關行業主管部門同意，落實新的管控要求，必要時可結合村莊發展定位轉變、村民發展新訴求等有針對性地開展優化提升工作。

2.2 實施成效評估

全面梳理現行村莊規劃建設項目和用地布局，落實到物質空間，開展建設項目實施評估和用地布局實施評估，客觀分析說明規劃實施和規劃管理效果。

規劃建設項目方面，108 個行政村村莊規劃建設項目庫項目共1 718 個，項目實施率為47%，各村實施情況見圖3。其中，環境整治類項目實施率59%、道路建設類項目實施率55%，實施效果明顯，其中包含的美麗鄉村建設項目實施率100%。村民住宅、經濟發展等用地建設類項目實施受多因素制約，實施效果一般。除村莊規劃建設項目以外，白云區4 鎮受重大產業平臺和產業園區建設等影響，土地出讓用地面積逐年增加，逐步成為白云區土地價值實現的新高地，也將成為廣州市土地供應的主區域，部分村莊已不再適合以村莊規劃作為發展建設的管控依據。

圖3 評估范圍村莊建設項目實施率示意圖

在用地布局方面，通過與最新土地利用現狀疊加分析，村莊建設用地中落實土地利用規劃規模的，現狀未建設用地為8.83 km，未建設率達18.4%，其中已批未建部分為1.17 km，未批未建部分為7.66 km。建議在國土空間規劃中優先保障現狀已建成用地的土地規劃規模，再進一步通過區域規模騰挪或新增方式，加大村莊規劃建設用地規模供給力度，促進鄉村振興。

2.3 公眾參與評估

通過實施、管理、公眾參與等評估檢討村莊規劃開展和實施過程中存在的問題，調查村民對村莊規劃的認知度、參與度和滿意度?，F行村莊規劃的公眾參與工作貫穿規劃編制全過程，形式較為多樣、靈活，鎮政府部門、村委、規劃編制單位等多方共同參與。此次調查結果顯示，68%村民對當地村莊規劃編制情況有了解，74%村民在村莊規劃編制過程中進行參與，82%干部對當地村莊規劃成果較為滿意，公眾對村莊規劃的認知度、參與度以及滿意度均較高，未來在規劃宣傳、村民參與等方面可嘗試探索更多元化的方式。

2.4 評估結論

2.4.1 實施成效評分。規劃實施評估使用德爾菲法（專家打分），開展了以規劃設計單位、科研機構（單位）及高等院校規劃專家為主的對實施評估體系各項指標打分的公眾參與活動，通過專家輔助確定因子權重，提出指標體系建議，對實施評估體系各項指標打分，從而形成村莊規劃實施評估指標體系（見表1）。然后使用AHP 層次結構模型和Excel 數據分析工具對各村規劃實施成效進行評分，按照評估指標體系將評分等級按照總分10 分，劃定出該評估指標體系的最終評價層次，即7.5 ～10.0 分為“實施成效顯著”，5.0 ～7.4 分為“實施情況良好”，0 ～4.9 分為“實施情況一般”。此次評估范圍內平均得分為5.86分（各村實施情況見圖4），說明村莊規劃整體實施情況良好。

圖4 評估范圍村莊規劃實施評估成效示意圖

表1 規劃實施評估指標體系

2.4.2 評估小結

2.4.2.1 村莊規劃能有效指導實施。白云區現行村莊規劃實施水平以建設“美麗鄉村”和促進城鄉統籌為基礎，是落地實施型規劃。該輪村莊規劃到期之際，約66%村莊規劃實施效果均達到較高水平。其中涉及美麗鄉村、新農村示范片、美麗鄉村群連片發展的村莊實施情況均顯著或良好。

2.4.2.2 部分村莊發展定位與發展變化存在偏差。近年來，區域發展動力增強及產業平臺、城市更新、基礎設施等建設加速，部分村莊的交通條件和發展環境都得到大幅改善，發展動力增強，部分村莊定位與發展變化存在偏差。

2.4.2.3 部分村莊下一階段規劃優化提升時需進一步落實規劃新要求，強化與上位規劃和相關規劃銜接。村莊規劃基本上嚴格落實現行總體規劃、土地利用規劃、水源保護區區劃等規劃剛性管控要求，與多規銜接較為緊密，在規劃實施時限跨度較久、上位規劃調整優化等因素影響下，部分村莊下一階段規劃優化提升或局部修改時仍需銜接和落實規劃編制新要求。

2.4.3 存在問題。其一，規劃實施存在難點，主要包括村民報建意識不強、建設資金不足、規劃嚴肅性不足及執行較難等問題。其二，規劃與新要求存在偏差，與國土空間規劃“一張圖”管理存在差距，與“多規合一”村莊規劃編制要求存在差距，規劃體系和內容不夠全面。其三，規劃實施機制不健全。規劃傳導與規劃管理不一致，即“管什么”與“編什么”不一致?，F行村莊規劃編制尚不能達到控制性詳細規劃深度，且《鄉村建設規劃許可證》僅適用于集體建設用地范圍內村民個人建設非公寓式住宅、公共服務設施和公益事業用房建設的規劃許可及監管。村莊規劃中的公寓式住宅用地和村產業發展用地“編而不能管”，急需研究擴展鄉村規劃許可范圍，保障規劃編制內容和規劃管理內容一致。

2.5 編制計劃

為應對現行村莊規劃到期、國土空間規劃仍在編制過程中的“過渡期”，規劃實施評估基于村莊規劃實施情況、存在問題、對接政策要求、各村莊發展條件優劣勢及開發建設情況等方面綜合考慮，使用AHP 層次結構模型和GIS 柵格計算得出村莊開發建設熱點圖（見圖5），科學評估白云區村莊發展階段差異性，提出新的村莊規劃編制周期建議和思路。在區級國土空間總體規劃批復前的過渡期，符合村莊發展要求的村莊規劃延期繼續使用；在區級國土空間總體規劃批復后，結合政策導向、城鎮開發邊界劃定和村莊實際需求，逐步開展規劃優化及編制工作。目前，“過渡期”村莊規劃延期行政村清單（見圖6）已經白云區政府批復，共105 個村莊規劃將延期使用，其余3個行政村因已納入政府收儲和更新計劃或搬遷計劃，村莊規劃不再延期，下一步按照控規進行管理。

圖5 村莊開發建設熱點圖

圖6 村莊規劃延期范圍圖

基于實施評估結論分析提出的村莊規劃延期計劃充分肯定了現行村莊規劃的適用性，可繼續發揮村莊規劃在鄉村振興中的引領和指導作用，減少了“盲目”大批量重新編制規劃帶來的政府部門以及村集體的時間和經濟成本；評估中提出的局部“不匹配、不符合”的村莊規劃為有針對性地開展規劃優化提升工作提供了依據。

3 對村莊規劃優化和管理的建議

3.1 盡快出臺相關政策以應對村莊規劃管理“真空期”

村莊規劃即將到期，但區級國土空間總體規劃批復時間不確定，村莊規劃延期后管理存在許多不確定性，包括成果內容如何沿用、局部優化是否可行以及局部優化的審批流程等問題，需相關管理人員積極與上級部門銜接，并結合白云區實際，按相關流程組織和落實好規劃延期工作。

3.2 村莊規劃優化內容需結合地區特征及政策要求進一步完善

2017 年3 月，國家提出建設粵港澳大灣區，打造國際一流灣區和世界級城市群，并指出其發展重點在城市，亮點在鄉村。白云區村莊是灣區優質城鄉生活圈的重要載體，因此，規劃內容應體現新時代大灣區都市型美麗鄉村特色。另外，《廣東省村莊規劃編制基本技術指南（試行）》提出，新時期村莊規劃應包括生態保護修復、耕地和永久基本農田保護、村莊安全和防災減災等內容。下一階段的村莊規劃優化工作需結合地區特點及村莊規劃編制新要求，有針對性地增加相應的規劃內容。

3.3 優化鄉村建設項目規劃資源審批管理

《住房城鄉建設部關于印發＜鄉村建設規劃許可實施意見＞的通知》（建村〔2014〕21 號）雖然明確了鄉村建設規劃許可的適用范圍，即在鄉、村莊規劃區內進行農村村民住宅、鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設等4 項，但是在白云區的實施細則中，僅適用于集體建設用地范圍內村民個人建設非公寓式住宅、公共服務設施和公益事業用房建設的規劃許可及監管。公寓式村民住宅、鄉鎮企業、村留用地建設的許可需按《廣州市申請使用建設用地規則》（穗府〔2015〕15 號）和《廣州市城鄉規劃技術規定》（市政府令第133 號）的有關規定執行。從建立城鄉統一的建設用地市場的角度及鄉村建設管理的需要，應進一步研究和明確鄉村建設規劃許可的適用范圍、許可內容及審批主體。在國土空間規劃體系下，村莊規劃即為鄉村地區的詳細規劃，建議將公寓式村民住宅、鄉鎮企業、村留用地建設均納入許可范圍。建議開展村民公寓式住宅、集體經營性建設用地入市、設施農業、村莊國有土地等鄉村建設項目實施村莊規劃用地意見、鄉村建設規劃許可管理、鄉村建設工程規劃核實研究，分析論證各類鄉村建設項目開發強度、建筑高度、建筑密度等控制指標，指導鄉村建設項目規劃資源審批，助力鄉村振興發展。

3.4 城鎮開發邊界邊緣地區村莊的規劃編制、審批、管理機制需進一步探討

白云區4 鎮位于廣州市中心城區邊緣，城鄉二元特質明顯，大部分村莊位于城鎮開發邊界內或跨城鎮開發邊界。對于這類大都市邊緣地區的村莊，既要考慮其城市需求，滿足地區發展，也要考慮原住村民需求，提出鄉村管控。這類村莊的詳細規劃編制、審批、管理機制需進一步明確，結合各區實際管理需求和審批權限確定編制內容。

4 結語

國土空間規劃體系的大背景下，村莊規劃的法定地位進一步提升，規劃評估工作從過去關注重點在總體規劃和控制性詳細規劃上，到現在逐步開始重視村莊規劃。目前，村莊規劃評估以數據變化、對比分析為主，缺少對鄉村地塊發展變化的分析。此次評估基于規劃實施情況，強化分析了新時期鄉村地區的發展階段差異性，提出了應對國土空間規劃“過渡期”

的編制計劃和優化思路。未來村莊規劃評估工作還需重點關注村莊規劃的時效性與實用性，以適應鄉村地區建設的精細化管理。