基于生態產品價值實現的流域橫向生態補償機制設計
——以黃河流域（瑪曲段）為例

晏齊勝，馬曉妍，楊 哲，曹勇剛，李鵬舉

（1.甘肅省地質礦產勘查開發局第三地質礦產勘查院，甘肅 蘭州 730050；2.中國自然資源經濟研究院，河北 廊坊 065201；3.甘肅政法大學，甘肅 蘭州 730070）

2022年2月，瑪曲縣被列為全國50個生態綜合補償試點縣之一，為推進生態文明建設、提供優質生態產品、實現生態價值、建立健全生態綜合保護補償機制，探索建立黃河流域（瑪曲段）橫向生態補償機制具有重要的理論研究及現實指導意義。

1 生態產品的內涵及價值實現路徑探析

1.1 生態產品的內涵

“生態產品”是一個中國化的概念，與生態產品概念相關且研究較為豐富的是生態系統服務[1]。CONSTANZA R等[2-3]認為，生態系統服務是自然生態系統為人類提供的有形物質產品和無形服務的統稱，人類直接或間接從生態系統得到利益。CAIRNS J J[4]認為生態系統服務功能是對人類生存和生活質量有貢獻的生態系統產品和生態系統功能。Daily等[5-7]認為生態系統服務是指自然生態系統及生態過程所形成和提供的能滿足和維持人類生活需要的條件和過程。國內將生態產品轉化并應用實際較少，對其核算及價值實現尚處于初步階段[8-10]。俞敏等[11]將生態產品定義為良好的生態系統以可持續的方式提供的滿足人類直接物質消費和非物質消費的各類產出。縱觀學術界，一部分學者從狹義層面理解，認為生態產品是生態系統服務，包括自然產品的供給、調節服務、支持服務及文化服務，是自然系統生產并提供給人類的福祉[12]。另一部分學者從廣義上理解生態產品，認為其包括自然生產的生態系統服務和人類生產的農林產品供給，他們認為生態產品是通過人類有意識的行為活動形成的一系列有形和無形的物品[13-15]。本文將生態產品定義為自然生態系統和人類共同生產作用，以可持續、可再生的方式為人類及自然界提供的產品或服務。

1.2 生態產品價值實現的主要路徑

近年來，我國積極開展生態產品價值實現試點工作，各類生態產品的特點不同，其價值實現的路徑也不同。吳豐昌等[16]認為生態產品價值實現的路徑主要包括市場交易、財稅政策、權屬交易、綠色金融、生態補償和政策制度激勵等。范振林[17]認為生態產品價值的實現本質上是生態系統服務通過政府主導和市場驅動相結合的途徑，規劃引導、供需雙向調節等措施在市場上的等價交換。馬曉妍等[18]認為生態產品價值的實現路徑要從政府管制、產權制度、生態技術和生態市場四個方面著手構建。路文海[19]等根據生態產品是否能直接進行市場交易，提出地方行政管理者是供給類和文化類生態產品價值實現路徑的推進主體，調節類生態產品必須由國家進行統籌管理。鑒于此，本文提出以下生態產品價值實現路徑。

1.2.1 政府主導是生態產品價值實現的前提條件

生態產品是自然生態系統和人類共同生產的產品或服務，因此其具有公共物品和私有物品的屬性。人類生產的生態產品由于附加個人勞動等因而具有私有性，生態產品的價值可由個人主觀意愿和市場供需關系進行調節。而自然生態系統生產的產品往往具有較強的公共物品屬性，難以直接進行市場交易，因而其價值實現離不開政府主導，政府主導是生態產品價值實現的前提條件。

1.2.2 建立多元化市場是生態產品價值實現的基礎

馬克思認為產品的交換和價值的實現離不開市場，在多元化市場中，通過產品供需關系等因素明確生態產品地位、確定其交易價格，進而實現生態產品的價值轉換。多元化市場的建立是生態產品價值實現的基礎，但生態產品在市場中易受市場需求和消費方式影響。建立長效的生態市場經濟，需要將市場與政府相結合，依托政府部門建立的政策制度，保障多元化生態市場的良好運行。

1.2.3 完善產權交易是生態產品價值實現的關鍵

產權交易適合通過產權界定從而具有排他性且能計量的生態產品[20]。產權交易是生態產品價值實現的關鍵，這種途徑能加速政府職能部門的轉換，更能發揮市場資源配置優勢。人類生產的生態產品產權清晰，且易于交易，而自然生態系統生產的生態產品由于受空間地理影響很大，且部分生態產品（清新空氣等）具有空間位置等的變化，導致其產權界定較為困難。此類生態產品首先應符合整體空間規劃，以生態空間確權為基礎；其次，國家可通過租賃、出讓、特許經營等方式明晰所有權和用益物權等，明確占有、使用和收益的權利，將生態產品商品化，讓生態產品的投資者、占有者有獲得相應報酬的權利，才能實現生態產品的價值。

1.2.4 生態綜合補償是生態產品價值實現的主要方式

生態綜合補償主要針對自然生態系統生產的具有公共屬性的生態產品，該路徑由政府主導，市場、企業、個人等多元參與，充分調動國家和地方財政與企業等金融資本的協同效應。生態綜合補償是生態產品價值實現的主要方式，但補償標準難以確定，且政策時效性不強，難以保證生態產品價值持續有效地得到實現。促使自然生態系統生產的生態產品實現向生態價值的轉換，需要在生態綜合補償試點工作的基礎上建立并完善相應制度，持續有效地實現生態產品價值。

1.2.5 制度建立是生態產品價值實現的根本保障

生態產品價值實現是一項系統性、長期性、復雜性的工程，涉及經濟社會發展與生態文明建設各方面，考慮“綠水青山”向“金山銀山”轉化的同時還要兼顧“金山銀山”向“綠水青山”的反哺，如何讓“兩山”齊頭并進，我國亟需出臺整套生態產品價值實現的頂層制度，將其納入政策法規之中，健全的制度是可持續的生態產品生產和價值實現的根本保障。

2 橫向生態補償機制取得成效與面臨困境

橫向生態補償機制是不同地區政府在強化溝通協調的基礎上，就各方權責、水質水量考核目標、補償措施、保障機制等達成一致意見，形成的以地方補償為主的生態補償體系。

2.1 橫向生態補償機制取得的成效

瑪曲縣始終堅持保護優先和生態立縣戰略，大力推進生態文明建設進程。“十三五”期間，中央和地方累計投入生態保護補償資金6.24億元，實施各大類生態保護補償項目49個，生態補償取得優異成效。全縣累計完成退牧還草工程草原圍欄707020 hm2，補播改良退化草原148207.4 hm2，建設舍飼棚圈3800座，治理黑土灘草地14674 hm2，治理毒害草1334 hm2。

2.2 橫向生態補償機制面臨的困境

2.2.1 流域上下游橫向補償工作基礎薄弱

瑪曲縣區位特殊，黃河干流自青海入境再返青海。甘肅省與青海省未開展跨省流域橫向補償試點，重要支流匯入地四川省阿壩縣、若爾蓋縣，未開展流域橫向生態補償工作，三省在相關水質考核標準、跨界考核斷面設置、水質水量數據監測等方面基礎數據薄弱，且未統籌整合相關數據，各部門、各地區生態環境大數據也未能共建共享。

2.2.2 生態產品轉化不足，價值實現困難

瑪曲縣境內的27416 hm2青藏高原土著魚類自然保護區位于甘南黃河重要水源補給生態功能區內，是整個青藏高原東部生態環境保護不可或缺的重要組成部分；提供的優質生態產品具有重要的生態和經濟價值，但其轉化方式單一，轉化力度不足，價值實現較為困難，造成流域生態資源浪費。

2.2.3 跨省流域上下游橫向補償機制有待完善

目前瑪曲縣生態補償主要集中于草原、森林、濕地等領域，而流域上下游等領域生態補償缺失項目建設。企業、公眾、社會組織未積極參與到生態補償項目中，且由于流域環境生態問題的復雜性、經濟社會發展水平的差異性、補償標準方面的爭議性等，使得瑪曲縣跨省流域生態補償機制還有待完善。

2.2.4 跨省流域上下游橫向生態補償協商制度亟待完善

2011年，陜西、甘肅兩省沿渭河流域七市一區簽訂了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》[21]。2020年，甘肅省在祁連山地區黑河、石羊河流域開展流域上下游橫向生態保護補償試點。2021年，甘肅省與四川省簽訂《黃河流域（四川—甘肅段）橫向生態補償協議》，這是甘肅省第一份與相鄰省份簽訂的橫向生態補償協議。甘肅與青海等省（區）可在與四川達成協議的基礎上積極開展協商，建立共享制度，完善跨省流域橫向生態補償協商制度。

3 探索流域橫向生態補償機制，實現生態產品價值

3.1 以生態產品價值實現為導向確定流域生態補償主客體

主客體的確定是流域生態補償機制建設的前提，按照“誰破壞、誰賠付，誰保護、誰受償”的原則，科學合理地界定生態產品的供給者與受益者。流域生態補償的主體是生態產品的受益者，而客體是生態產品的供給者。由于跨省流域生態補償所擁有的特性，以及青海、甘肅、四川區域間資源分布不平衡性及地方經濟社會發展水平的差異性，中央政府和甘肅為流域生態補償的主要主體；其次是黃河流域有著本身資源環境的優勢，結合生態保護的實際，國家在給予其經濟方面“輸血式”縱向補償的同時，在政策、產業、資金等方面給予一定的引導，最大限度地提高自我修復的能力[22-23]，從而將瑪曲縣轉換為“造血式”生態補償主體。在參與生態環境建設和保護的過程中，瑪曲縣自身的生存狀況和經濟發展受到了一定的影響，應該給予相當程度來自物質、技術、資金方面的補償。補償客體具體包括兩類：一是對生態環境的恢復與治理付出了巨大努力并且取得顯著功效的各級地方政府及企業機構；二是提供各類生態產品或服務的供給者，主是為農牧民等。

3.2 流域橫向生態補償斷面設置及監測

黃河干流自青海省久治縣入境，出境于河南蒙古族自治縣，青海省為瑪曲縣上游的同時也為瑪曲縣下游；黃河支流黑河、賈曲河、白河自四川省阿壩縣、若爾蓋縣入境，沙曲自青海省久治縣入境，三縣均為瑪曲縣上游。由于黃河干流大部分為界河，牽涉省、州、縣三級行政區劃，這就造成了瑪曲縣進行流域上下游補償工作的復雜性和特殊性。瑪曲縣可與青海省、四川省在省級溝通平臺的基礎上，設置斷面進行水質水量監測。

3.2.1 斷面設置

為完善流域橫向生態補償機制設計，建議在青海省久治縣、河南蒙古族自治縣，四川省阿壩縣、若爾蓋縣與甘肅省瑪曲縣交界處，黃河干流、支流出入境的上下游方向各1 km范圍內分別設置1個水質水量監測站，總計設置12處水質水量監測站。每月檢測1次水質水量，每年12月綜合評定上一年水質水量狀況，綜合評價所有水質水量監測站的數據，確保數據真實客觀全面。

3.2.2 水質水量監測

探索引入第三方機制，甘肅可聯合青海、四川共同確定擁有水質水量監測資質的研究設計院進行水質水量監測。水質水量數據可根據《地表水環境質量評價辦法（試行）》和《地表水環境質量標準》，對考核斷面每月水質水量和全年平均水質水量進行評價。監測期間如遇不可抗力等因素導致水質水量異常波動時，上下游之間會商研究確定水質水量監測具體事宜，確保公平、公正、公開，提高生態補償工作的權威性與公信力。

3.3 流域橫向生態補償標準

3.3.1 補償標準

科學合理的補償標準是流域橫向生態補償的關鍵，我國已有的流域生態補償實踐中以水質為目標考核的居多。若僅從水質方面設置補償標準，一方面由于省份之間經濟發展程度不同、保護成本投入不同，導致協商補償規模難度較大，且無科學依據；另一方面對于水質較好的流域來說，以水質為補償目標時，即使不開展保護工作仍可獲得補償，或者開展大量保護工作而水質不會有特別明顯提升等，都不利于激發流域環境保護的積極性。確定補償標準需要綜合考慮主客體之間需求及支付能力的關系，找到均衡點。參照財政部、生態環境部、水利部、國家林草局《關于印發〈支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案〉的通知》和甘肅省財政廳、省生態環境廳、省發展和改革委員會、省水利廳《關于加快推進祁連山地區黑河石羊河流域上下游橫向補償試點的通知》意見，本文選取基于水質水量的方法對流域進行補償標準核算[24-25]。

3.3.2 基于水質補償

本文在對水質進行補償計算時僅選取氨氮和化學需氧量兩種污染因子作為研究對象。其中，化學需氧量占比為65%，氨氮占比為35%，在不考慮溶解氧等其他指標時引入調整系數Ki對流域水質改良系數進行修正。因此，基于水質補償的補償額可以表示為：

其中，Q為流域界面處測得的年平均徑流量；

C為水質恢復成本（單位：元/m3）

x1為化學需氧量的質量濃度（單位：mg/L）；

x2為氨氮的質量濃度（單位：mg/L）；

Wi為所選取的污染因子的權重值，且∑Wi=1

j為所選取的污染因子數，j=1，2；

Si為污染因子i的標準濃度，（單位：mg/L）；

Di為第i種污染物的實際檢測濃度，（單位：mg/L）；

Ki為第i種污染因子的實測濃度所對應的改善成本調整系數。

M為僅考慮流域水質指標所確定的補償額，當M為負值時，則下游補償上游；M為0時，上下游相鄰區域不需要補償；當M為正值時，上游補償下游[26]。

3.3.3 基于水量補償

對流域進行水環境評價時不能只考慮水質的影響因素，水量的價值在流域水資源總價值中也不可忽視。本文以取水量為基礎確定單位水量，以水量保持投入成本估算基于水量補償金額。當該地區的入境斷面水量大于出境斷面水量時，該地區就應當向其下游支付生態補償金，反之亦然。因此，基于水量補償的補償額可以表示為：

其中，c為保持水量單位成本；

q入為流域入境界面處測得的水量（單位：m3）；

q出為流域出境界面處測得的水量（單位：m3）。

m為基于水量所確定的補償額，既包括下游對上游的補償，同時也包括上游地區對下游地區的補償。

3.3.4 補償系數

按區域污染負荷設定補償系數（用X表示），黃河干流入境地兩個斷面補償系數為1，黃河支流黑河、沙曲、賈曲河、白河入境地四個斷面補償系數為0.5。因此，單個斷面流域上下游補償總金額為：

其中，M總表示基于水質水量補償的單個斷面總補償額。

3.4 補償資金來源

將久治縣、阿壩縣、若爾蓋縣定位為黃河流域（瑪曲段）上下游補償的上游方，河南蒙古族自治縣定位為黃河流域（瑪曲段）上下游補償的下游方。《黃河流域（四川—甘肅段）橫向生態補償協議》約定，甘肅、四川兩省共同出資1億元設立黃河流域川甘橫向生態補償資金，專項用于流域內污染綜合治理、生態環境保護和環保能力建設，黃河流域（瑪曲段）補償資金可來源于此。

4 結論

流域橫向生態補償機制是平衡流域上下游經濟發展的重要路徑，黃河流域（瑪曲段）作為黃河上游重要生態功能區承擔重要的水源涵養和水土保持功能，其優質的水資源是本區以及下游地區生產生活的基礎保障，是維系黃河中下游地區生態安全的天然屏障。本文以生態產品價值實現為基礎，推動黃河流域（瑪曲段）橫向生態補償機制建設，可在改善上下游生態環境的同時供給優質生態產品。其作用主要體現在：①生態補償主客體確認方面。由于黃河流域（瑪曲段）為跨省流域，其所擁有的特性以及地區資源分布不平衡性和地方社會經濟發展的水平差異性，使得科學界定生態產品的供給者與受益者是生態補償的基礎。流域橫向生態補償的主體是生態產品的受益者；而客體是生態產品的供給者。在本機制中主要補償主體為中央政府和地方政府，補償客體為各級地方政府、企業機構及農牧民等。②生態補償斷面設置及監測方面。科學合理設置監測斷面，在省級溝通平臺的基礎上探索引入第三方機構進行水質水量監測，對考核斷面每月水質水量和全年平均水質水量進行評價。③補償標準方面。本文在綜合考慮主客體之間的需求及支付能力關系的基礎上選取基于水質水量的方法，按區域污染負荷設定補償系數，對流域進行補償標準核算。④補償資金來源方面。流域上下游生態補償的實質為資金的補償，補償資金的來源與落實是補償工作開展的保障，本文所指補償資金來源為甘肅、四川兩省共同出資設立的黃河流域川甘橫向生態補償資金。