自然資源確權登記中水流登記單元劃分規則探討

袁居瑾，肖 攀，劉燕萍

（自然資源部不動產登記中心，北京 100034）

水流作為重要的自然資源，對其進行確權登記有利于進一步明確水流等水生態空間內的資源狀況，依法明晰各類資源權屬和自然狀況，對嚴格水資源和水生態空間保護監管，解決產權不清、權責不明等問題，構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度具有重要意義。為此，自然資源部等五部局印發了《自然資源統一確權登記暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），自然資源部辦公廳印發了《自然資源確權登記操作指南（試行）》（以下簡稱《操作指南》）等制度規范，推進水流等自然資源確權登記工作。

劃分水流登記單元是水流確權登記的關鍵環節和基礎性工作。因水流自身所具有的流動性、變遷性等特性，以及水資源管理的特殊性、復雜性，在具體實踐中，基于水流登記單元與河道管理范圍的定位差異，以及河道管理范圍、堤防等數據不盡完整的現狀，水流登記單元的劃分仍存在多解性和不確定性，涉及復雜的管理、技術和法律問題。本文從工作實際出發，圍繞突出問題，探討水流登記單元劃分中需要遵循的基本原則和更加細化、可操作的具體方法，為推動水流確權登記規范化和標準化提供參考。

1 工作現狀和存在問題

1.1 工作現狀

2016年，自然資源確權登記試點工作啟動，水流作為一項重要內容，納入試點范圍開展探索。在充分考慮代表性、典型性、復制推廣和可操作性等的基礎上，選取了寧夏、甘肅疏勒河流域，以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都等區域，圍繞以水流作為獨立登記單元，開展水流確權登記試點。其間，各地區在綜合考慮水流管理范圍和物權權屬邊界[1]的基礎上，對登記單元的劃分方法進行了理論和實踐探索，為形成統一明確的規則奠定了基礎。

2019年，《暫行辦法》明確了水流登記單元“以河流、湖泊管理范圍為基礎，結合堤防、水域岸線劃定”的劃分規則，并在當年開展的長江干流、太湖等區域確權登記工作中進行了充分實踐。在制度明確和實踐驗證的基礎上，2020年印發的《操作指南》進一步細化了操作方法，區分有無堤防的情形，明確“有堤防的，原則上在堤防和護堤地一定范圍內劃定；無堤防的，原則上在設計洪水位范圍內、以地方政府確認的水域岸線劃定”，對當年開展的海河、淮河、珠江等區域的水流登記單元劃分工作起到了指導和規范作用。各地也在這一規則指導下，開展了水流登記單元劃分實踐，有序推進水流自然資源確權登記工作。

1.2 存在問題

雖然制度層面明確了一般規定，但在實踐中，對于準確把握河流、湖泊管理范圍的基礎作用，處理登記單元界線與河道管理范圍、堤防、水域岸線的關系，應對已有成果不盡規范完備的現狀，避讓城鎮開發邊界紅線等問題，現有規則過于原則，缺少統一規范、具體可行的標準，造成工作中仍存在較多困惑。梳理總結現有工作情況，主要存在以下問題。

1.2.1 河道管理范圍、堤防、水域岸線等不同界線之間的關系有待厘清

從目前規定來看，在劃分登記單元過程中，河道管理范圍、堤防及水域岸線等多條“線”間的關系不明確，“原則上”“基礎”“一定范圍”的表述相對模糊，實際操作中把握難度較大，影響登記項目實施，也不利于形成統一規范的登記成果。僅就堤防而言，也存在部分河段具有兩級堤壩，如南方地區河流多存在圍垸、圩堤等多道堤壩（俗稱內堤、外堤）。水域岸線也并非僅有一條界線，而是分為臨水邊界線和外緣邊界線兩條界線，且兩線范圍差別較大。到底采用哪一條“線”，有待規范統一。

1.2.2 河道管理范圍、堤防等相關成果不完整或不規范

從開展水流確權登記的地方看，河道管理范圍劃定工作進展不一，成果質量差異較大。部分劃定尚未完成或者尚未接邊匯總，數據存儲方式、坐標系統、圖件格式等差異較大，不同行政區的劃定規則不盡一致。部分河流交界處數據未接邊，有些劃定成果不完整，部分河段缺失。部分劃定成果不規范，與遙感影像、集體土地所有權等數據套合比對，存在不同程度的偏移，需先校正，再經相關部門認定后才能使用，流程復雜、時間長，且存在成果后續需修改完善的可能。部分劃定成果僅是界址點，尚未連成線，且部分河段界址點過于稀疏。實踐中還存在部分河段無堤防、堤防數據與實地堤防位置發生偏移、與第三次全國國土調查成果的水工建筑物圖斑不能完全套合等問題。

1.2.3 河道管理范圍與城鎮開發邊界紅線等交叉

按照《操作指南》要求，登記單元界線原則上要避免與城鎮開發邊界紅線、永久基本農田保護紅線交叉。從實踐情況看，河流流經城鎮建成區時，河道管理范圍切割居民住宅小區、工業廠房等城鎮開發建設項目的現象普遍存在，地方在登記單元界線劃定時提出避讓的訴求較為強烈。河流流經農村地區時，河道管理范圍與永久基本農田保護紅線交叉較多，甚至還有部分永久基本農田位于堤防臨水一側的淤積江灘上。登記單元預劃時要避免交叉，做好改革銜接，需要從政策、技術、程序多方面給出路徑和方法。

1.2.4 江心洲、江心島等特殊情況復雜，單元預劃存在爭議

河道管理范圍劃定時一般將江心洲、江心島等一并劃入，這主要側重從水資源和水生態空間行政管理的角度一體考慮。但自然資源確權登記的重點是明晰權利歸屬，劃清“四條界線”，很多江心洲、江心島上存在建制鄉鎮、村莊，長期由所在市縣屬地管轄，且存在已經辦理集體土地所有權登記的情況。此時，登記單元的劃分備受關注。

2 劃分的依據與方法

水流登記單元是一種重要的登記單元類型，在解決實踐難題、細化劃分規則時，既要從自然資源確權登記的制度定位出發，緊密圍繞改革目的，落實登記單元劃分的總體要求，又要結合水流自然資源和水生態空間自身屬性，在與水資源管理銜接的基礎上，體現水流登記單元劃分的特性。基于此，通過梳理相關改革文件和制度規定，結合各地實踐探索，水流登記單元的劃分可以下列4項原則為依據，在產權保護優先原則的框架之內，以河道管理范圍判定水生態空間范圍，確定登記范圍，進而結合堤防等來對水流的產權狀況進行判斷，并做好對合法城鎮開發建設項目、集體土地的合理避讓，多角度、分步驟實現水流登記單元的準確劃分。

2.1 產權保護優先

根據《暫行辦法》的規定，自然資源確權登記的核心是“權屬”，重點是對國家所有自然資源的確認和保護，改革目標在于通過科學劃分登記單元，明確確權登記客體范圍，劃清“四條邊界”，明晰產權歸屬和內容，推動解決所有權不到位、權益不落實等問題，落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。具體體現在登記單元劃分環節，第十三條規定，要在自然資源所有權范圍的基礎上，綜合考慮不同自然資源種類、重要程度，以及相對完整的生態功能、集中連片等因素。《操作指南》關于登記單元預劃的原則中，第一項即規定堅持資源公有、物權法定。由此可以看出，登記單元的劃分應當首先突出產權保護優先原則，以自然資源所有權范圍為基礎，并與已登記的不動產物權邊界做好銜接。堅持這一原則，需要先確定自然資源所有權范圍，特別是國家自然資源所有權范圍，并以該范圍為基礎劃分水流登記單元。

確定水資源所有權權屬的法律政策文件主要有《憲法》《民法典》《水法》和1995年國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）。《憲法》《民法典》《水法》都明確，水資源屬于國家所有。《若干規定》第十一條明確了河道土地的所有權性質，根據其規定，“堤防”以及“歷史最高洪水位或者設計洪水位”，原則上可以作為區分所有權的依據，即除了例外情形，堤防內的土地和堤防外的護堤地、無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地原則上屬于國家所有。與此相銜接，《暫行辦法》第十五條和《操作指南》4.3.7都突出了堤防，以及設計洪水位在水流登記單元劃分中的決定性作用，水流以及堤防內的土地和護堤地、無堤防河道設計洪水位以下的土地原則上應劃入水流登記單元，突出產權優先保護。對于這一范圍內存在的集體土地，要有確鑿的證據，并與集體土地所有權確權登記數據相銜接，嚴格規范，予以認定。

2.2 生態空間完整

自然資源確權登記對自然資源所有權的登記是將其置于自然生態空間中進行考量的。根據《暫行辦法》第十三條和《操作指南》4.3.1的規定，自然資源登記單元的劃分，應在所有權范圍的基礎上，從集中連片、生態功能完整的要求出發，注重體現自然生態空間在生態效用上的整體性[2]。具體到水流登記單元的劃分，應當嚴格遵循水生態空間的內涵屬性特征，著重體現保持水生態空間的集中連片及其生態功能相對完整性的要求。從目前制度規定來看，這實際上是通過“以河流、湖泊管理范圍為基礎”來實現的，也就是要充分考慮河道管理范圍。

河道管理范圍劃定的主要依據是《防洪法》《河道管理條例》《堤防工程設計規范》（GB 50286-2013）、《堤防工程管理設計規范》（SL/T 171-2020）等。根據相關規定，對于河道管理范圍，有堤防的為兩岸堤防之間的水域等，以及堤防和護堤地；無堤防的根據歷史最高洪水位或者設計洪水位確定。至于水域岸線，根據2019年水利部印發的《河湖岸線保護與利用規劃編制指南（試行）》，是指沿河流走向或湖泊沿岸周邊劃定的用于界定各類岸線功能區垂向帶區范圍的邊界線,分為臨水邊界線和外緣邊界線。從劃定的技術要求來看，外緣邊界線范圍劃定標準與河道管理范圍基本一致，即外緣邊界線基本等同于河道管理范圍線[3]；臨水邊界線范圍較小，與自然資源確權登記關系不大。由此，在水流登記單元劃分過程中，以河道管理范圍為基礎，即能實現對水生態空間范圍的大致判定[4]。

水流確權登記的核心是生態空間內水流等自然資源的所有權[5]，而非水生態空間本身。在開展水流確權登記過程中，為體現與相關改革工作的銜接，充分利用已有工作成果，對生態空間范圍的基本判斷要充分考慮河道管理范圍。但是，河道管理范圍不是所有權界線，不能完全簡單地以河道管理范圍線直接作為水流登記單元界線。一方面，河道管理范圍的劃定主要服務于水資源行政管理目標，水資源行政監管的核心是“監管”，是側重于從資源屬性出發進行管理監督的行政行為，不承擔民事權利功能；而自然資源確權登記的核心是“權屬”，側重從民事權利角度對自然資源所有權進行確權登記[6]，兩者必須科學區分。另一方面，為滿足水資源行政管理的需要，河道管理范圍一般涵蓋范圍較大，范圍內所涉及權屬關系可能較為復雜，與登記單元的劃分必須與不動產登記的物權權屬邊界、城鎮開發邊界等做好銜接，盡可能做到所有權類型單一、客體范圍準確的要求不同，也與自然資源確權登記支撐生態文明建設、支撐自然資源資產產權制度改革的定位不完全一致。因此，在水流登記單元的劃分過程中，河道管理范圍基礎性作用的發揮應當在產權保護優先原則的框架之內，以河道管理范圍判定水生態空間范圍，確定登記范圍，進而結合堤防等來對水流的產權狀況進行判斷，盡可能做到登記單元范圍內的權屬狀況以國家所有為主，實現權屬類型總體單一清晰。

此外，從水生態空間的要素和功能角度出發，人工延伸建造到河流水面中的港口碼頭等透水或非透水建（構）筑物，以及閘、壩、水電廠房、揚水站、泵站等與河流水面緊密相連，其用途主要服務于水資源管理和水生態空間功能的提升，作為水生態空間的組成部分，應考慮劃入登記單元。

2.3 銜接調查成果

自然資源確權登記工作的開展以第三次全國國土調查的成果為基礎性依據，《暫行辦法》第十五條也強調了全國國土調查成果在水流登記單元劃分環節的依據性作用。第三次全國國土調查成果確定的河流、湖泊、水庫等水域水面是水資源的直接體現，水流登記單元的自然狀況信息最終依據國土調查、專項調查等成果確定；水工建筑物圖層信息與水利部門堤防數據相結合，還可以作為判定堤壩、護堤地等空間范圍，校驗或細化河道管理范圍的重要參考依據。

2.4 尊重歷史現狀

《操作指南》4.3.7明確了登記單元界線與城鎮開發邊界等紅線的銜接原則，《若干規定》第十一條也規定了集體土地所有權的除外情形。從政策規定和歷史現狀出發，在水流登記單元劃分過程中，要在產權保護優先、生態空間完整原則指導下，區分合法城鎮開發建設項目、集體土地的不同情形，做出避讓考慮，確保登記單元劃分與城鎮開發邊界，以及集體土地所有權的權屬邊界等做好銜接。對于堤防內長期形成的基本農田、耕地或者合法建筑物，本著尊重歷史、面對現實原則，在未作出相應調整時，暫時劃入水流登記單元。

3 劃分結果分析

水流自然資源線長面廣，沿線各地區、各河段情況復雜，水流登記單元劃分規則應當遵守現行制度規定，在前述原則的指導下，堅持目標導向和問題導向，兼顧制度連續性與技術操作性，區分不同情形作出細化。從目前實踐來看，建議區分有無河道管理范圍及有無堤防的不同情形，對水流登記單元劃分規則進行細化，并就江心洲、江心島的處理規則進行完善。

為了凸顯河道管理范圍的基礎性作用，建議在地籍調查數據庫和確權登記數據庫中保留河道管理范圍數據，并在相應圖層中予以呈現。

3.1 區分有無河道管理范圍的情形

根據《暫行辦法》第十五條規定，在水流登記單元劃分過程中，可以先以河道管理范圍為基礎，對水生態空間進行范圍判定。對于有河道管理范圍的，原則上以河道管理范圍確定水生態空間范圍。對于河道管理范圍內不存在集體土地、合法城鎮開發建設項目的，可以直接依據河道管理范圍劃分登記單元；對于存在集體土地、合法城鎮開發建設項目的，需進一步結合堤防等相關情況進行合理避讓后劃分登記單元。對于無河道管理范圍的，原則上以最高洪水位或者設計洪水位確定水生態空間范圍，范圍內存在集體土地、合法城鎮開發建設項目的，進一步結合堤防等相關情況進行合理避讓后劃分登記單元。

在此過程中，應當重點考慮河道管理范圍的成果精度問題。鑒于其一般采取界址界標（點）方式結合外業實地設定，工作底圖精度和比例尺普遍低于第三次全國國土調查工作成果的現實情況，登記單元劃分時可以考慮結合第三次全國國土調查成果及實地核實情況進行相互校驗，本著實事求是原則予以確定。

3.2 區分有無堤防的情形

在以河道管理范圍等對水生態空間范圍進行判定的基礎上，可以進一步結合堤防，對水流登記單元的范圍進行判定（表1）。

表1 水流登記單元劃分建議

對于存在河道管理范圍且存在堤防的，堤防背水側堤腳線以內部分均劃入登記單元，堤防背水側堤腳線外、河道管理范圍內部分，要對集體土地、合法城鎮開發建設項目進行合理避讓，其他部分劃入登記單元。

對于存在河道管理范圍但不存在堤防的，對河道管理范圍內存在的合法城鎮開發建設項目、集體土地進行合理避讓，其他部分劃入登記單元。

對于不存在河道管理范圍但存在堤防的，堤防背水側堤腳線以內均劃入登記單元。

對于不存在河道管理范圍且不存在堤防的，原則上依據最高洪水位或者設計洪水位；對最高洪水位或設計洪水位內存在合法城鎮開發建設項目、集體土地的，合理避讓后劃分登記單元。如果暫時無法確定的，建議通過實地核實河道情況，必要時進行實地補測的方式，合理劃分登記單元。

在此過程中，應當重點注意以下3個方面。

一是堤防的判定。堤防需要結合水利部門的堤防數據，參照第三次全國國土調查成果中水工建筑用地圖斑和最新高分辨率遙感影像信息，并結合實地特征地物情況進行綜合判定。在工作開展中，從水利部門獲取的一般為第一次水利普查的堤防數據及歷年更新的堤防數據，多產生于施工設計或者竣工數據，可考慮優先作為判定堤防的依據；在無準確堤防數據時，可以參照水工建筑用地圖斑數據和最新高分辨率遙感影像數據認定。如果影像數據現勢性較好，且堤壩特征明顯，可依據影像并結合實地核實情況認定。對于河流存在圍垸、圩堤等多道堤壩的，可以臨水側圍垸、圩堤作為劃分參考，這多存在于大江大河部分河段，外側大堤多用于應對特大洪水災害，堤防與河流之間距離較遠，且存在大量集體土地、耕地、城鎮等，權屬情況復雜，而臨水側堤防與河流之間距離相對較近，基本能夠滿足日常攔水防洪需求，且范圍內土地權屬及利用狀況相對單一，更宜作為劃分水流登記單元的參考堤防。對于水流兩側道路是否作為堤防進行認定，原則上依據第三次全國國土調查成果的圖斑地類進行確定，地類為水工建筑物的，考慮作為劃分登記單元的參考堤防；地類為交通運輸用地的，原則上按照合法城鎮開發建設項目避讓處理；確實存在以路代堤情況的，可以結合影像信息和實地情況綜合判定。

二是合法城鎮開發建設項目的避讓。各類城鎮開發建設項目是否避讓，原則上依據依法登記形成的不動產登記簿等登記結果資料確定；沒有法定不動產登記結果資料的，可根據項目建設合法審批文件，例如，規劃許可、工程許可、土地出讓合同、項目驗收通過材料等，結合外業核實情況比對核驗后確定。對于有些建設項目，空間范圍與不動產登記記載的空間范圍、第三次全國國土調查建設用地圖斑的空間范圍，以及影像上實際建筑物的邊界不一致的，可以考慮在實地核查的基礎上，由登記機構與相關部門協商調整避讓。

三是集體土地的避讓。集體土地的認定原則上以不動產登記簿記載情況為準，充分體現登記簿是物權歸屬和內容的依據。第三次全國國土調查成果中涉及確認集體土地權屬的調查成果，應當通過不動產登記程序，依法記載于登記簿后再行采用。對于集體土地所有權登記成果存在錯誤的，如將大江大河河流水面登記為集體所有的，直接與水資源屬于國家所有的規定相違背，應由屬地登記機構通過更正登記解決，在更正登記之前，暫不做避讓調整。

3.3 江心洲、江心島的處理規則

江心洲、江心島是河流湖泊中的陸域部分，既有很強的生態屬性，也是重要的生產生活空間，是整體納入水流登記單元，還是整體或部分劃出？根據產權保護優先、生態空間完整等原則，與前述河流堤岸情況類似，江心洲、江心島也應立足實際，區分有無落戶居民及有無集體土地的不同情況，結合河道管理范圍、堤防及集體土地、合法城鎮開發建設項目等內容進行區分處理（表2）。

表2 江心洲、江心島劃分建議

對于江心洲、江心島上有落戶居民，且有河道管理范圍的，依據河道管理范圍劃出登記單元；無河道管理范圍的，按照堤防背水側堤腳線劃出登記單元；無河道管理范圍、無堤防的，原則上依據最高洪水位或設計洪水位，結合擋墻等自然地物初步劃出登記單元。在此基礎上，如臨水側仍存在集體土地、合法城鎮開發建設項目的，進一步避讓后確定登記單元。

對于江心洲、江心島上無落戶居民但有集體土地的，按照集體土地所有權界線劃出登記單元。

對于江心洲、江心島上既無落戶居民也無集體土地的，由登記機構與相關部門協商確定；暫時無法確定的，先依據第三次全國國土調查成果的地類圖斑界線單獨標注。

4 結論與建議

針對目前水流登記單元劃分中存在的突出問題，本文通過探究改革初衷和制度考量，梳理提煉了產權保護優先、生態空間完整、銜接調查成果及尊重歷史現狀4項原則，提出了區分有無河道管理范圍及有無堤防的不同情形對水流登記單元劃分規則進行細化的建議，并探討了江心洲、江心島的處理規則，以期能夠解決當前實踐中的困惑，為推進水流自然資源確權登記工作提供一定的思路和方法。在下一步工作開展中，建議盡快修改完善《暫行辦法》《操作指南》；圍繞突出問題，總結實踐經驗，提煉制度規則，區分不同情形，落實落細水流登記單元劃分的具體操作規范。《自然資源確權登記規程》已經列入自然資源部自然資源標準修訂工作計劃，建議在修訂過程中，進一步深化細化水流登記單元劃分規則研究，形成規范統一、具體可行的標準，以更好地指導水流自然資源確權登記工作的規范化標準化開展。