新形勢下山東省海岸線質(zhì)量評價工作的探討

修 淳，霍素霞，繆俊囡，周勇帥

（1.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心，山東 青島 266033；2.自然資源部渤海生態(tài)預(yù)警監(jiān)測與保護修復(fù)重點實驗室，山東 青島 266033）

海岸線及所在的海岸帶地區(qū)是海洋開發(fā)活動的聚集區(qū)域，全球約有一半的人口居住在距離海岸線100km范圍內(nèi)[1]，而我國有接近三分之一的人口聚居在海岸帶地區(qū)[2]。究其原因，海岸線及海岸帶的資源優(yōu)勢和質(zhì)量條件起到了堅實的支撐作用。《海洋學(xué)術(shù)語·海洋地質(zhì)學(xué)》（GB /T 18190-2017）中將海岸線定義為“多年大潮平均高潮位時海陸分界痕跡線”[3]。實際上在野外現(xiàn)場辨別出的痕跡線（尤其是自然海岸上的痕跡線）隨著潮時的變化在一個條帶狀的區(qū)域里動態(tài)變化[4]，與國家標準中的痕跡線并不完全重合。海岸線不僅是地理意義上的平均大潮高潮的痕跡線，也是具有行政屬性的陸海分界線。《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定“本法所稱海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)至海岸線的海域”，由此確立了海岸線在法律管轄權(quán)上是土地和海洋的界線地位[5]。

海岸線作為《中華人民共和國海域使用管理法》中規(guī)定的海域管理邊界線，因受海岸帶地區(qū)多種動力作用和人類活動的影響而處于動態(tài)變化之中，及時、科學(xué)地更新各類海岸線現(xiàn)勢數(shù)據(jù)對海域使用權(quán)審批、國土空間規(guī)劃制定等一系列涉海管理及政策制定具有重要意義。為適應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)對海岸線管理的精細化、網(wǎng)格化和科學(xué)化要求，山東省根據(jù)自然資源部關(guān)于開展全國海岸線修測工作的相關(guān)部署，于2019年啟動了新一輪全省海岸線修測工作。在這次修測工作的外業(yè)測量時發(fā)現(xiàn)，沿海地區(qū)在海岸線開發(fā)程度及質(zhì)量等方面差距較大。例如，自然岸線存在侵蝕、破損、自然功能退化等風(fēng)險，人工岸線存在廢棄物污染、集約化利用程度較低、必要性生態(tài)功能不足等問題。因此在新修測岸線完成后應(yīng)適時開展海岸線質(zhì)量評價，摸清海岸線質(zhì)量現(xiàn)狀尤為必要和迫切。鑒于此，本文結(jié)合以往海岸線修測、年度變化調(diào)查，以及海岸線質(zhì)量評價規(guī)范編制等工作實踐，提出了有關(guān)海岸線質(zhì)量評價工作的思考，為自然岸線保護、海岸線精細化管控和沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供策略支持。

1 “雙指標”定位

《海岸線保護與利用管理辦法》規(guī)定，“沿海省級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)海岸線保護與利用的監(jiān)督管理……合理確定考核指標……”。目前針對山東省海岸線監(jiān)督管理的考核指標僅有自然岸線保有率，具有一定的局限性。自然岸線保有率僅是長度數(shù)值的考核，不能全面、客觀地反映各地區(qū)海岸線的開發(fā)利用強度和生態(tài)狀況以及主管部門的治理能力和管理水平等[6]。另外，受制于客觀因素，自然岸線保有率目標不易分解下達至沿海各市。而海岸線質(zhì)量評價則是從海岸線的形態(tài)特征、生態(tài)健康、開發(fā)利用和管理狀況等方面開展綜合定量評定、比較和判斷，可作為一個質(zhì)量考核指標，與自然岸線保有率這一數(shù)量考核指標組成“雙指標”考核體系，彌補海岸線監(jiān)督管理考核指標單一化的不足。兩者雙管齊下，在促進海岸線管理由數(shù)量管理邁向質(zhì)量管理的同時，確保海岸線保護與合理利用的可管、可控。

2 標準化建設(shè)

目前，由山東省海洋局主持制定的地方標準《海岸線質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)范》（DB 37/T 4492-2022）已經(jīng)發(fā)布實施，為下一步開展全省海岸線質(zhì)量評價工作提供了標準支撐。該標準規(guī)定了海岸線質(zhì)量評價的內(nèi)容、因子、方法、質(zhì)量分級、工作流程和主要成果形式，針對自然岸線和人工岸線的不同屬性特征，分別制定了相應(yīng)的評價因子和權(quán)重值；同時生態(tài)恢復(fù)岸線參照自然岸線進行質(zhì)量評價，實現(xiàn)了對全類別海岸線質(zhì)量評價的覆蓋。在青島市海岸線質(zhì)量評價試點過程中發(fā)現(xiàn)，依據(jù)該標準得出的不同區(qū)域、不同類型的海岸線質(zhì)量評分和等級總體符合公眾認知和海域管理實際需求，達到了標準立項時的研制要求；但該標準在個別評價因子的信息準確獲取、部分評價因子的賦值項與對應(yīng)分值調(diào)整等方面仍需結(jié)合今后的評價實踐進行優(yōu)化和完善。

3 與海岸線修測的銜接

海岸線質(zhì)量評價與海岸線修測在技術(shù)層面和實施時間上具有密切聯(lián)系。在技術(shù)層面的銜接主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是支撐質(zhì)量評價和修測調(diào)查的兩部地方標準——《海岸線質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)范》（DB 37/T 4492-2022）和《海岸線調(diào)查技術(shù)規(guī)范》（DB 37/T 3588-2019）可緊密配合、銜接使用，豐富和拓展了山東省海洋標準化體系庫。二是海岸線質(zhì)量評價以海岸線最新修測成果作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，前者在一定程度上可視為后者的延續(xù)和深化；基于兩者工作成果形成的“雙指標”考核體系可較好滿足沿海地區(qū)對海岸線的精細化監(jiān)管需求。在實施時間上的銜接表現(xiàn)為在完成海岸線修測后，應(yīng)及時開展海岸線質(zhì)量評價，全面更新海岸線長度、類型、開發(fā)利用情況，以及質(zhì)量狀況等數(shù)據(jù)。

需要說明的是，由于海岸線質(zhì)量評價采用的是基于評價因子賦值與權(quán)重值的定量化方法，某幾項評價因子賦值在一定時期內(nèi)的變化可能會引起海岸線質(zhì)量評分和等級的顯著變化，因此海岸線質(zhì)量評價的實施周期可視主管部門管理需求及實際情況進行適當(dāng)調(diào)整。

4 試點實踐

由于是首次開展海岸線質(zhì)量評價工作，相關(guān)實踐經(jīng)驗尚不足，因此可采用由點到面的工作模式，即先選取在海岸線類型、長度、開發(fā)利用方面具有代表性的沿海縣（市、區(qū)）開展評價試點，初步建立工作流程，摸清在資料收集、外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)處理等方面的困難點，制定解決方案，進而開展整個沿海縣（市、區(qū)）的評價，在完善和掌握工作流程、方法后，最后將其推廣至全省范圍。試點縣（市、區(qū)）的選取可遵循以下原則：一是海岸線長度不宜過短，一般不低于80km；二是海岸線類型應(yīng)包括自然岸線、人工岸線和生態(tài)恢復(fù)岸線；三是人工岸線應(yīng)具有多樣化的開發(fā)利用類型。據(jù)此原則，先后選取嶗山區(qū)和青島市作為試點區(qū)、市，累計對272個基本評價單元、約760km的海岸線實施了質(zhì)量評價，積累了一定的實踐經(jīng)驗。例如，對基本評價單元進行適當(dāng)?shù)暮喜ⅰ⒘私鈧€別評價因子的收集資料代表性不佳、人工岸線評價單元的開發(fā)利用方式因發(fā)生變化需現(xiàn)場重新判斷等。逐步積累的試點實踐經(jīng)驗為全面開展全省海岸線質(zhì)量評價奠定了基礎(chǔ)。

另外，還有兩點需要注意：一是由于《海岸線保護與利用管理辦法》提出“整治修復(fù)后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線納入自然岸線管控目標管理”，且《海岸線調(diào)查技術(shù)規(guī)范》將此類岸線納入自然岸線保有率計算，可見生態(tài)恢復(fù)岸線具有重要地位，因此將其參照自然岸線進行質(zhì)量評價，單獨計算質(zhì)量評分，劃分質(zhì)量等級，這也有助于推動生態(tài)修復(fù)以由人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變。二是河口岸線屬于較為特殊的岸線，其位置界定多采用防潮閘/壩、橋梁、習(xí)慣管理線，以及河口展寬處連接線等，由此可見河口岸線的界定具有多元性，這也制約了對其進行質(zhì)量評價，實際上河口岸線長度占比一般不足1%，并不能對全省海岸線質(zhì)量評價產(chǎn)生本質(zhì)影響，因此不針對開放式河口岸線進行質(zhì)量評價，而封閉式河口岸線則并入到相鄰的岸段進行質(zhì)量評價。

5 質(zhì)量管理與信息化平臺建設(shè)

自然資源部辦公廳于2021年7月印發(fā)了《自然資源調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）》（自然資辦發(fā)〔2021〕49號），明確要求實施調(diào)查監(jiān)測全面質(zhì)量管理，強化全方位、全過程質(zhì)量管控，確保調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)真實準確可靠[7]。海岸線質(zhì)量評價作為海洋資源調(diào)查的組成部分，應(yīng)嚴格遵循《自然資源調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）》相關(guān)要求，即從設(shè)計質(zhì)量管理、作業(yè)質(zhì)量控制、過程質(zhì)量巡查和成果質(zhì)量驗收等方面確保入庫的評價數(shù)據(jù)真實可靠。

鑒于全省海岸線較長、分布區(qū)域較廣、評價單元數(shù)量較多、資料數(shù)據(jù)與評價結(jié)果較復(fù)雜等實際情況，應(yīng)設(shè)計專門的海岸線質(zhì)量評價信息化平臺，將質(zhì)量評價的過程資料、成果數(shù)據(jù)錄入其中，實現(xiàn)調(diào)查數(shù)據(jù)的批量錄入、成果數(shù)據(jù)的智能查詢、多期數(shù)據(jù)的對比分析，以及全省海岸線質(zhì)量“一張圖”等功能，為各級主管部門開展海岸線保護、生態(tài)保護修復(fù)岸線選劃提供精準數(shù)據(jù)。同時，該信息化平臺的設(shè)計應(yīng)考慮將來與其他自然資源監(jiān)視監(jiān)測信息化平臺實現(xiàn)接入與整合，融入全省海洋數(shù)據(jù)“一體化”建設(shè)之中。

6 對海岸線相關(guān)政策制度的啟示

廣東省自然資源廳于2021年7月印發(fā)了《海岸線占補實施辦法（試行）》，規(guī)定了海岸線“占補”制度、實施流程、整治修復(fù)監(jiān)管等，其中就包括“大陸自然岸線保有率低于或等于國家下達我省管控目標的地級以上市，建設(shè)占用海岸線的，按照占用大陸自然岸線1：1.5、占用大陸人工岸線1：0.8的比例整治修復(fù)大陸海岸線；大陸自然岸線保有率高于國家下達我省管控目標的地級以上市，按照占用大陸自然岸線1：1的比例整治修復(fù)海岸線”。由此可見，廣東海岸線“占補”的比例是以下達的自然岸線保有率為前提，這為其他省份制定海岸線“占補平衡”機制提供了重要參考。實際上，海岸線質(zhì)量評價除了作為主管部門海岸線監(jiān)督管理考核的“雙指標”之一外，也可為制定山東省的海岸線占補平衡制度提供另一種思路。例如，海岸線（評價單元）的質(zhì)量等級分為優(yōu)、良、中、差4個等級，因此可分別針對自然岸線、人工岸線的不同等級設(shè)置相應(yīng)的“占補”比例，以實現(xiàn)占優(yōu)補優(yōu)、占差補好、數(shù)量與質(zhì)量共補的保護目的，確保自然岸線保有率不降低、海岸線總體質(zhì)量不降低。

7 結(jié)語

海岸線質(zhì)量評價是從海岸線的形態(tài)特征、生態(tài)健康、開發(fā)利用和管理狀況等方面開展綜合定量評定、比較和判斷，可作為一個質(zhì)量考核指標，與自然岸線保有率這一數(shù)量考核指標組成“雙指標”考核體系，彌補海岸線監(jiān)督管理考核指標單一化的不足。

山東省海岸線保護與開發(fā)利用面臨著諸如海岸線侵蝕/破損、自然功能退化、集約化利用程度較低等問題。由于海岸線質(zhì)量評價與海岸線修測及變化調(diào)查具有較好的銜接性，隨著新一輪全省大陸海岸線修測工作的結(jié)束，下一步應(yīng)依據(jù)《海岸線質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)范》及時開展基于新修測海岸線成果的全省海岸線質(zhì)量評價工作。

由于是首次開展海岸線質(zhì)量評價工作，可采用由點到面的工作模式，即先選取在海岸線類型、長度、開發(fā)利用方面具有代表性的沿海縣（市、區(qū)）開展評價試點，進而開展整個沿海縣（市、區(qū)）的評價，最后推廣至全省范圍。通過以青島市為代表的評價試點，積累了一定的實踐經(jīng)驗，為全面開展全省海岸線質(zhì)量評價奠定了基礎(chǔ)。

海岸線質(zhì)量評價應(yīng)按照《自然資源調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）》的要求實施質(zhì)量管理，并打造專門的海岸線質(zhì)量評價信息化平臺，為各級主管部門開展海岸線保護、生態(tài)保護修復(fù)岸線選劃提供精準數(shù)據(jù)。同時，相關(guān)評價成果也可為海岸線“占補平衡”等政策的制定提供思路和啟示。