職業院校發展規劃執行：從“碎片化”到“協同治理”

□方緒軍 王屹

2021年是我國“十四五”規劃的開局之年，作為一種治理手段或管理方式的職業院校發展規劃，已經成為職業院校高質量發展的政策文本，同時也承載著職業院?！霸趺聪搿薄叭绾巫觥薄白鍪裁础钡纫幌盗袉栴}的回應。 如今，部分職業院校已經完成了“十四五”發展規劃編訂工作，如何科學、有效、靈活地執行好發展規劃，使發展規劃從編制的“后臺”走到執行的“前臺”，進而轉化為職業院校高質量發展的驅動，便成為當下值得研究的命題。誠然，職業院校發展規劃從文本形態轉變為實踐行動的過程，其實質就是從“政策文本”到“政策執行”的過程。 對此，學者艾利森（Granham Allison）認為，“在實現政策目標的過程中，方案確定的作用只占了10%，其余的90%則取決于政策執行”[1]。 但是，在執行過程中我們往往面臨著政策失真、政策擴大化、政策表面化以及政策滯后等多重問題，其中由于政策執行主體之間認知缺陷、利益取舍、價值判斷以及執行能力等因素所產生政策執行碎片化的問題尤為突出。 所謂“教育政策執行碎片化”是指教育政策執行過程中因缺乏協調與合作而出現的各自為政現象[2]，呈現出政策執行主體之間的資源內耗和各自為政，導致教育發展規劃執行碎片化的問題。因此，以職業院校發展規劃執行碎片化問題為切入點，運用協同治理理論分析框架來防止執行碎片化的問題，便為職業院校發展規劃落地執行提供了一種方案。

一、認識論基礎：職業院校發展規劃執行原則的哲學釋義

“認識論”是哲學中的重要話題，古希臘巴門尼德便將其視為與“意見”對立的“真理”，其實質是理想化的崇高理性。 隨著自然科學大行其道，“認識論”則賦予了一定的學科化、體系化理論意蘊，康德直接將“認識論”作為知識的理論，亦稱為“知識論”，同時也指出“認識論”是透過現象看清事物本體是什么的問題，雖然人類存在著有限性，甚至無法認清純粹理性的事物，但是人類可以從有限的理性出發，不斷地設立屬于人類自己的秩序、規范和必然性。 由此可見，“認識論”其實質就是個體的知識觀，具有個體知識有限性和個人認知動態性的特點。對于職業院校發展規劃而言，不同利益主體以及個體所持有的知識以及信念，往往決定了規劃文本的內容理解和價值判斷，這也是為什么在政策執行過程中偏離政策初衷的本質原因所在。因此，我們要從認識論中把握職業院校發展規劃執行整體原則。

（一）忠實性原則：內在規定中把握靈活性執行

職業院校發展規劃編制的出發點是人民群眾對于高質量職業教育應然需求與職業教育實然狀態之間的矛盾與鴻溝，其落腳點在于建設高質量職業教育的時代訴求[3]。在編制過程中，職業院校充分考慮國家政策、學校發展、師生利益以及學校基礎等多方面因素，實現了“科學性”與“民主性”相結合、“廣泛性”與“層次性”相結合、“理論研究”與“實踐展望”相結合。但是在發展規劃執行過程中，難免會出現由于治理主體認知缺陷、利益取舍等主觀因素，以及政策執行環境、偶發性事件等客觀因素的影響，在一定程度上影響原有發展規劃的執行。 在“認識論”上則表現為執行主體對規劃文本的執行產生動搖和懷疑，呈現出有限性執行的實然狀態，在一定程度上削弱了發展規劃預期成效的實現。 針對此，學者林布?。↙indblom）認為，“教育政策是達到較為滿意的暫時性解決方式，而非尋找問題的全盤性處理藍圖”[4]。同樣職業院校發展規劃也并不是純粹理性與現實完美結合實施愿景，而是相對性的發展藍圖。所以，在職業院校發展規劃執行過程中，應該客觀地衡量內部執行可行性與外部環境多變性等因素，在忠實地落實原來發展規劃的基礎上，把握發展規劃中的“不變”與“變”的辯證關系、“量”與“質”的辯證關系、“整體”與“部分”的辯證關系，在總體目標內在規定的前提下因地制宜、因時而異、有的放矢地把握發展規劃的價值觀取向和目標要求，在靜態中把握動態的變化、在數量增長中把握質量的提升、在整體布局中把握部分關鍵環節，實現職業院校發展規劃在規定范圍內靈活性地調整。

（二）本體性原則：“實踐人”發揮主體地位

任何教育政策文本的編制與執行都是一個國家和階級意識形態在教育發展過程中的時代反映和映射，具有極強的國別意識和階級形態。同樣，職業院校發展規劃編制與執行也是在社會主流意識形態基礎上，主觀反映職業院校的認知觀、價值觀和發展觀的內生性訴求，其本體論基礎在于解決發展規劃的本源和目的是什么的問題。從古希臘巴門尼德提出“存在之存在”到近代笛卡爾“形而上學的本體論”， 再到黑格爾從純存在的概念出發構造存在自身辯證發展的邏輯體系，無不將外部的客觀事物或人的意識作為本體，而馬克思在批判黑格爾和費爾巴哈等人本體論的基礎上，實現了從精神現象學向人類現象學的過渡、從人類歷史的現實起點向物質生活資料的生產的轉變、從抽象的人向現實的人的蛻變，進而打破主客二分的思維模式中提出了“實踐”的概念，并將其作為人改造自然和社會的重要工具，凸顯出實踐的作用以及人在實踐中的地位，進而構建了“實踐人”的哲學概念。 誠然，職業教育發展規劃編制的出發點和落腳點都在于“實踐人”，而發展規劃執行的主要力量和根本目的也都在于“實踐人”。 具體來說，編制規劃要以人（師生）為中心，執行過程中也要依靠人（師生），最終受惠的也應該是人（師生）。 所以，人在整個發展規劃編制和執行的實踐過程中處于核心地位，呈現出“實踐人”的主體地位。 具體來說，就是要在規劃執行的過程中堅持馬克思主義的實踐論思想和“以人為本”的理念，不斷加強實踐過程中發展規劃執行者的主動性、積極性，使主體性存在與客體性存在相統一、主體性聯動與客體性協同相統一，以免出現由于職業院校內部各主體之間以及主客體之間協同性差，而陷入“木桶效應”或“鐵鏈效應”的實踐陷阱。

（三）聯動性原則：多方聯動中實現產教融合

《國家職業教育改革實施方案》開宗明義指出：“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型， 具有同等重要地位。 ”所謂“教育類型”就是區別于其他教育的一種本質性的區別，是職業教育“存在”的一種哲學規定。 作為一種獨立的教育類型而言，產教融合、校企合作應該是職業教育的本質特征。 從職業教育學科語境來看，產教融合是校企合作的邏輯目的和價值歸屬，校企合作是產教融合的實施載體和主要內容。同時，《國家職業教育改革實施方案》也指出了“深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，是當前推進人力資源供給側結構性改革的迫切要求，對新形勢下全面提高教育質量、擴大就業創業、推進經濟轉型升級、培育經濟發展新動能具有重要意義”。 不難看出，無論是“產教融合”還是“校企合作”，無疑都是在強調主體聯動性， 一方面呈現出事物與事物之間的普遍性聯系，是事物的一種永恒性的存在狀態；另一方面彰顯出事物與事物之間的主體對話和互動，是事物的一種動態性存在的規定形態。 對于職業教育而言，發展規劃在執行過程中，不僅僅需要遵循職業教育類型化的基本原則，即校企合作、產教融合；同時還需要加強規劃執行過程中執行主體之間的辯證關系，通過形式多樣的合作方式激發政府、企業、行業以及其他社會組織機構參與職業教育建設，進而在實踐中破除職業教育“閉門造車”的思維牢籠。

二、理論工具出場：協同治理及分析框架

職業院校發展規劃的執行受到多元治理主體、多重影響因素所左右，呈現出實踐性、復雜性和動態性等多維屬性的特征。在職業院校高質量發展的背景下，單一的治理模式不可避免地處于復雜的治理場域中，同時在客觀上也決定了單一的治理模式無法解決復雜性的問題，尤其在職業院校發展規劃執行過程中，如果不加強內部各治理主體的協同以及主體與外部的合作，職業院校發展規劃的執行則無從談起，將會產生規劃執行中的碎片化問題，協同治理提供了一種可行的解決方案。所謂“協同治理”（Joined-up Governance），亦稱整體政府（Whole of Government）、整體性治理（Holistic Governance）、水平化管理（Horizontal Management）等，是自然科學協同論與社會科學治理理論相結合的交叉理論，如今已經成為各國治理實踐的重要理論，也是過去幾十年里西方新公共管理運動發展的一個產物，并成為政治學、公共管理學、社會學等學科所追捧的時髦話題[5]。 因此，有學者認為“協同治理的出現改變著國家的權力和能力。 ”[6]

“協同治理”起源于德國著名物理學家赫爾曼·哈肯在20 世紀70年代創立的協同學，起初主要是用于物理學領域，赫爾曼·哈肯認為“在一定條件下，由于構成系統的大量子系統之間相互協同的作用，在臨界點上質變，使系統從無規則混亂狀態形成一個新的宏觀有序的狀態?！盵7]由此揭示了在自然界大系統范疇內存在著子系統與子系統之間的相互協同、排斥等多種形態的生存狀態，同時也隱喻了系統之間的運動是從一種低級狀態向另一種高級狀態動態轉變的必然過程。但是隨著理論自然科學向辯證思維復歸的呼聲不斷提高，對于原來的形而上學的自然觀和思維觀發起全面的挑戰，探索自然科學與社會科學的不斷交叉與融合，現代物理學“正在生產辯證唯物主義”[8]，因此，在協同學理論的基礎上，誕生了以研究社會科學為主的協同治理，其理論主張在一定的治理空間內的政府、市場、企業、公民以及社會組織等主體參與，并且發揮其各自在資源、技術、知識等優勢，呈現出非線性的合作方式。 主要代表人物包括佩里·?？怂梗≒erri 6）、湯姆·林（Tom Ling）以及湯姆·克里斯坦森（Tom Christensen）等學者。

協同治理的理論體系與實踐探索均來源于英國特殊的政治體制、市場機制以及發達的公民社會基礎上，具有鮮明的西方色彩[2]。特別是對新公共管理弊端的批判以及數字時代的來臨，為協同治理在社會學應用奠定了基礎。 其主張多主體共治、互動的持續性共建過程以及治理資源和治理成果的共享配置等思想，對于破解職業院校發展規劃執行碎片化問題具有重要意義，在理論上和實踐上具有高度的適切性。首先，就執行目的而言，協同治理旨在解決由于政府治理碎片化問題與職業院校發展規劃執行碎片化問題的研究具有相通性，即在政策執行過程中，如何調動多元治理主體的積極性，進而使政策得以在層次之間實現暢通，其核心在于解決政策在層級之間執行的問題；其次，就執行過程而言，協同治理強調核心理念是以“公民需求”為導向和紐帶，讓更多的利益相關者參與到公共事務的治理中來，調動現有的人力、物力和財力等資源，形成多治理主體權力相互依賴、共榮共生的關系，并且通過協調機制和合作機制來推動公共治理精神的持續發展。總之，協同治理的價值觀、理論體系對于破解我國職業院校發展規劃執行碎片化問題具有目的的適切性和內容的耦合性。 基于此，本文借助學者佩里·希克斯（Perri 6）協同治理理論的研究框架，提出我國職業院校發展規劃協同治理理論分析框架，具體如圖1 所示：

圖1 我國職業院校發展規劃協同治理理論分析框架

三、規劃執行碎片化問題審視：從文本形態轉變為實踐行動的治理困境

如果將職業教育發展規劃執行簡單地理解為“文本”式的步驟方案或是“按部就班”式的行動過程，那么就很容易片面地將其理解為靜態的“點”，卻忽視了執行過程中的動態性。早在20 世紀70年代， 政策科學開始重點關注于政策的執行與評估，這也構成為新公共管理的一種新范式。對于職業院校而言，發展規劃是學校在一段時間內為了實現預設目標而制定的行為計劃或行動準則，其本質是學校高質量發展的政策訴求與政策走向，呈現出任務和資源的二次分配。 因此，職業院校發展規劃不能僅僅停留在意識觀念上的文本方案，還需要充分調動政策執行的各個治理主體，在實踐中實現職業教育內在品質提升與高質量發展。 但是在執行過程中，卻面臨著由于執行主體之間存在多維復雜因素的制約，使發展規劃的執行陷入了多重治理關系碎片化的治理困境。

（一）“政—?！标P系碎片化：執行目標的主體認知與價值判斷不一致

“政—?！标P系碎片化主要是指政府與職業院校在發展規劃執行過程中存在著價值追求與利益導向不同，甚至沖突而引發的治理問題，呈現出政府與職業院校的主體認知與價值判斷存在著不一致的現象，其本質在于政府與學校的本位主義價值觀之間相左而引發的認知差異，從而導致在價值判斷上有所不同。 在主體認知方面，政府對于職業院校發展規劃存在著主觀視域下的理解方式和思維范式，呈現出理解程度的差異性、理解內容的差異性以及價值導向的差異性，導致政府對于職業院校發展規劃停留在“自我”狀態，而非“他我”狀態，這種差異性既反映在職業院校社會價值、辦學定位、發展定位等宏觀層面上，也反映在專業設置、人才培養定位、經費投入等微觀領域中。在價值判斷方面，政府往往不得不從單一的利益來衡量各個方面的利益，甚至有時只是從自己的意愿出發來看待和處理面臨的教育問題，而對教育所涉及的相關群體并沒有太多的了解[9]，從而影響到政府對于職業院校發展規劃的價值判斷，進而影響到決策。所以，在職業院校發展規劃執行過程中， 職業院校要在政策、經費、土地以及其他相關資源尋求政府統籌和傾斜時，政府往往只能有限性地履行相關責任和義務，客觀上不利于職業院校發展規劃的順利執行。

（二）“?！俊标P系碎片化：執行內容的有限理性實施與理性創生的矛盾

學者戴維·伊斯頓（D.Easton）認為，“政策是全社會的價值做權威的分配”[10]。 這充分展示出政策文本的發布不僅僅是各治理主體利益再分配的過程，同時也彰顯出各治理主體價值觀差異以及利益觀訴求。既然是“權威的分配”也必然存在著權威之下治理主體不平衡性和利益分配不公平性，同時也會出現分配過程中的主體性能力短板，而這些都是影響政策執行的潛在隱患和因素。 因此，即使是由職業院校進行科學、民主地論證，并獲得普遍性認同的學校發展規劃，也會出現由于執行者主觀能力限度以及客觀環境等多因素影響，造成發展規劃從學校到部門難以推進的問題，集中表現為“?！俊标P系碎片化的問題。所謂“?！俊标P系碎片化主要是指學校與部門在發展規劃執行中由于能力限度、利益本位導向、政策理解程度等存在著差異性，特別是由于執行主體在指示政策方向的價值判斷或者命令，與指示自身的個別理解或能力，在把握程度上大不相同[11]， 所以導致學校發展規劃無法落地，催生出執行內容的有限理性與理性創生之間的矛盾。其中“有限理性”主要是由于主客觀條件和環境因素的影響，教學部門和職能部門在理解、細化和執行規劃內容過程中存在著執行內容理解不清楚、細化指標不到位、執行不徹底等問題，呈現出模糊性執行、選擇性執行、偏離性執行三種情況，甚至不去執行。 究其原因，學者路易斯（K.S.Louis）和邁爾斯（M.B.Miles）歸納為與項目有關的、與人有關的、與背景有關的三類問題（見表1）。

表1 發展規劃執行過程中常見的問題

而“理性創生”則是強調教學部門和職能部門可以完全理解、細化、執行規劃，并且可以根據建設基礎、外部環境等因素的變化適時調整發展規劃的執行范圍、程度等，實現規劃效應的最大化。前者反映出在發展規劃執行過程中實然狀態，而后者則是一種理想的狀態，兩者的反差也構成了“校—部”之間矛盾，并形成難以逾越的執行鴻溝。

（三）“部—部”關系碎片化：執行主體協調機制與監控機制的缺失

組織理論學派代表人物J.佛瑞斯特（J.Forest）認為“組織問題是政策活動中的關鍵環節，沒有專門的組織，沒有組織的努力，任何政策目標都只能停留在構想的階段”[12]， 同樣沒有組織之間協同與合作的依存關系，任何政策目標也只能是“空中樓閣”。誠然，職業院校發展規劃是一種集體性的發展意向和選擇行為，而非個人想法和行動，必須充分發揮學校組織內各個治理主體執行合力，特別是在人力、物力、信息、時間以及技術等方面的資源，為規劃從“文本”到“執行”提供保障與支撐，實現學校內部資源的集聚效應。 一般來說，發展規劃執行過程主要涉及到教學部門和職能部門兩類治理主體，他們是發展規劃直接執行主體，但是由于各執行主體之間缺乏有力的協調機制與監控機制，往往會出現“部—部”關系碎片化的問題。 所謂“部—部”關系碎片化主要指職業院校的教學部門與職能部門缺乏必要的溝通與協調、監控與評價，所以導致規劃執行效率不高、滯后，甚至失真的情況發生。教學部門和職能部門在人員配置、職能范圍、權屬關系等方面具有相對強的獨立性以及弱的依存性，由于缺乏必要的協調機制，特別是在多部門協同完成任務時，各部門往往出現相互推諉、責任界定模糊等問題，使發展規劃無法高效率執行。同時，發展規劃執行過程中還會由于缺乏獨立性強的第三方監控機制，無法對執行績效、指標完成率等情況進行客觀、科學地評價， 在客觀上也會導致各部門執行懈怠，不利于激發各部門的主動性和積極性。 因此，有學者認為這一政策執行過程中協調機制與監控機制“缺失的環節”造成了在“政策形成”和“政策結果”形成了不相干的“黑匣子”[13]是制約治理發揮其最大效能的癥結所在。

（四）“?！纭标P系碎片化：執行過程的資源整合和利用能力不強

作為“類型教育”而言，職業院校與社會存在著一種天然性的聯系，集中表現在十九大報告中所提出的“產教融合、校企合作”之中，這也是區別于其他教育類型的本質性特征。 但是長期以來，我國職業院校始終面臨著校企合作不深入、產教融合度不高等問題， 不僅僅影響到職業院?？沙掷m發展，同時也凸顯出專業建設、課程設置、師資培養、人才培養等一系列的發展問題，反而陷入“閉門造車”內卷式發展的怪圈。這往往是由于職業院校忽視了發展規劃執行的范圍和載體，沒有將發展規劃執行切入到社會環境中去，探究在產教融合、校企合作中解決職業院校高質量發展的問題，反而導致“?！纭标P系碎片化問題的出現， 呈現出職業院校與社會“若即若離”的關系，甚至割裂的狀態。 所謂“?！纭标P系碎片化主要是指由于職業院校在執行發展規劃過程中沒有充分地調動社會組織（包括企業、行業等）、公民等社會資源和力量協力完成規劃目標。集中表現為兩個方面的形式：第一，“獨角戲”的思維模式，即主觀地認為發展規劃還是得靠學校自己，開展“產教融合、校企合作”往往是“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”，其實質是在主觀上忽視了“融合”的范疇和外延，在客觀上無益產教“融合”，導致在發展規劃執行過程中社會資源整合的弱化；第二，“拿來主義”的行為模式，即在執行規劃過程中有選擇式地、打折式地開展“產教融合、校企合作”，其實質是在主觀上忽視了“融合”的層次性、全面性，在客觀上遮蔽了產教“融合”，導致社會資源利用能力不足。

四、協同治理路徑探析：職業院校發展規劃執行碎片化問題的防治

“協同治理”被譽為繼傳統公共行政理論、新公共管理理論以及新公共服務理論之后世界范圍內第四次公共行政理論浪潮，對于破解新公共服務理論內部邏輯中由于治理主體割裂而引發的治理問題具有獨特的功效。特別是在職業院校發展規劃編制以后，執行過程中的碎片化問題便成為影響發展規劃執行得以開展的重要因素。 因此，搭建防治職業院校發展規劃執行碎片化問題的路徑，以便完成發展規劃從“文本格式”轉化為協同執行的“行動格式”的轉化，進而實現職業院校高質量發展。

（一）主動嵌入政府整體發展規劃中，增強發展規劃的認同度，實現“政—?！眻绦心繕说呐晾弁凶顑炐?/h3>

學校與政府之間的關系不僅僅是一種政治學意義上的權屬關系， 更重要的是一種社會資源的“供給—需求”關系，呈現出有限社會資源統籌與分配的博弈關系。 但是，政府作為社會資源最大的掌控者和供給者，所持有的建設理念、發展方向等與職業院校所秉承的建設理念和發展方向存在著差異性，無疑會影響到在職業院校資源供給的數量和質量上，甚至有些地方政府在作出公共決策的過程中，偏離整體或長遠利益的短視行為[14]，導致職業院校發展規劃得不到政府有力的資源調配與供給，甚至使職業院校高質量發展陷入“難產”的窘境，呈現出建設理念不一致、建設目標不相同、建設步伐不協同的現象， 職業院校發展規劃執行也難以開展。因此在理念、目標等多因素異質的前提下，如何實現政府與職業院?！芭晾弁凶顑炐睙o疑是推進學校發展規劃順利完成的前提條件。

一方面，職業院校要主動將學校發展規劃嵌入政府整體發展規劃之中，增強彼此的認同度。 學者Wilson 指出，學校教育改革要想獲得成功就需要與社會改革、經濟改革發生密切的聯系與配合，為解決政府的社會問題提供智力資源和人才保障[15]。 因此職業院校應該主動將學校發展規劃建設理念、定位、目標以及內容嵌入到政府整體發展規劃中，通過技術、人才、智力等優勢為政府整體發展規劃提供常態化的支撐體系，增強政府對于職業院校發展規劃的認同度，以便獲得更多的社會資源，助推學校高質量發展。 另一方面，要將現有的職業院校發展規劃細化為“政—?！倍嗄繕朔诸愺w系，使協同治理各個利益主體都能夠在發展規劃中找到自身的關切點和利益訴求點，進而實現政府、職業院校、學校內部三者帕累托最優效應。 簡言之，就是將職業院校發展規劃細化為三個層次的分類目標：第一層次目標是達成職業院校服務政府或社會的目標層次，側重于職業教育的社會責任與使命，表達職業教育社會屬性的話語體系；第二層次的目標是實現職業院?？沙掷m發展的目標層次，側重于達到國家對于職業教育發展的目標和任務，表達出職業院校高質量發展的內生訴求；第三層次的目標則是以滿足學校具體建設任務的目標層次， 側重于在專業、課程、教學、師資等具體目標的達成，表達職業教育教育屬性的話語體系。 雖然分為三個目標層次，但是三個目標是在整體治理框架實現目標鏈、任務鏈、內容鏈的鏈接，達成政府、職業院校、學校內部三方整體協同治理的鏈條，進而引導政府從被動提供資源、政策的角色，轉變為為職業院校改革與發展提供資源和政策的合伙人。

（二）合理使用教育政策工具，激發發展規劃執行主體的內生動能，實現“校—部”多層次公共利益的整體效應

從本質來說，職業院校發展規劃文本是學校發展的政策文本或政策文件，是學校全體員工認同的發展愿景。在規劃執行過程中，要將發展規劃從“文本”形式轉化為“實踐形式”，就需要規劃執行者所理解、可操作，同時還需要在規劃執行的過程中運行政策工具平衡執行者的利益，反之則會影響到規劃的落地。 但是，由于在執行內容方面執行者的有限理性實施與理性創生的矛盾，構成了發展規劃在執行過程中實然與應然之間難以逾越的實踐鴻溝，客觀上使規劃往往停留在概念中，無法使其成為實踐性的文本。 因此要整合“?！俊辟Y源，激發規劃執行主體的內生動能。

一方面，合理使用教育政策工具。 職業院校發展規劃作為學校統一性的發展規劃，具有高度的目標指向性、內容匯集性以及任務復雜性等特點，所以在執行發展規劃的過程中實際上需要進一步形成發展子規劃的政策文本形式，這是從抽象政策文本轉化為具象政策文本的過程，因此要根據發展規劃的文本進一步細化目標、任務和內容，形成完整閉合的內容鏈、任務鏈和責任鏈，使各部門甚至每位員工都可以在發展規劃中找到自己的利益點和發展區域。 同時，針對不同任務綜合使用命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統變革工具以及勸告或勸誘工具等政策工具[16]，發揮每一種政策工具的優勢， 進而使發展規劃可以形成目標明確、任務清楚、獎勵結合、責任清晰，這樣才有利于激發規劃執行主體的內生動能（見表2）。

表2 職業院校發展規劃執行過程中政策工具框架

另一方面， 強化發展規劃任務指標的解讀與落實。 學者馬茲曼尼亞（Mazmanian）和學者薩巴蒂爾（Sabatier）認為影響政策執行的因素包括政策本身難易程度、政策條文執行的影響能力等因素[14]，因此學校發展規劃必須要以“人的需求”為導向，通過政策文本的形式進一步細化指標體系以及解讀重點難點任務步驟。特別是學校要加強子規劃政策文本的落實，要將學校發展規劃的建設理念、建設方向、建設內容、建設任務、建設難點重點等完整地傳達到各部門以及師生，實現從粗獷化的治理方式向精細化治理方式轉型。通過專題座談會、校長信箱、規劃執行研討會等形式強化發展規劃任務指標的解讀與落實，打破學校、部門以及師生之間的信息壁壘，提升各部門執行規劃的內生性能力，使學校全體師生都能夠感覺到發展規劃的重要性、必要性和使命感，以回應師生對于學校發展的關切以及自身利益的訴求。 此外，還需要加強學校層面與部門層面之間的無縫對接與協同創新，最大程度上激發師生參與到學校建設的積極性和創造性，盡可能在發展規劃預設的目標基礎上實現最大張力，以確保發展規劃可以高質量地完成。

（三）構建“協調—監控”機制，提升發展規劃執行的組織效能，實現“部—部”協同創新的內生動能

隨著協同治理理論的流行與發展，原來以確定性、命令性以及服從性為基礎的科層制的組織結構和管理方式被打破，取而代之的則是選擇性、協商性以及分權性的民主話語體系，在這種轉型中客觀上衍生了福柯的“多價”話語意味，即在教育變革中解放了組織禁錮同時也催生了組織新的禁錮方式。職業院校發展規劃的執行主要是由學校整體推進和完成，其中往往會涉及到教學部門和行政部門兩大治理主體，其中行政部門往往代行學校職責行使統籌發展規劃的執行工作， 主要負責細化落實、管理協調、檢測評估等職責；而教學部門往往將發展規劃的指標內容、監控測量點等進行細化，并將其融入到專業、課程、實訓、人才培養等建設體系中來。 由于兩者在組織權限、建設內容等方面存在著差異性，同時在系統變革的情境中，利益相關者正變得更加多元，并且經常牽引著學校系統的成員更加進取地認識和發現自身的利益[17]，從而形成了“多價”話語體系中的悖論，即當組織獲得了相對自主的治理權限，但是卻催生了組織之間的合作壁壘。 因此提升發展規劃執行的組織效能，就必須打破組織與組織之間的合作壁壘，構建“協調—監控”機制，形成在學校整體協同治理框架下各組織的執行合力。

所謂“協調—監控”機制，主要在各部門權屬的基礎上將協調機制、監控機制結合起來，形成治理主體協調與建設任務指標監控相結合的發展規劃執行機制。 其中，協調機制主要是發揮學校協同治理在整體布局和規劃的優勢，建立由學校領導、管理層人員、教師人員以及其他社會專家等群體所構成的協調機制，主要負責發展規劃整體推進資源的統籌與配置、重點難點工作的部署、交叉任務的安排以及經驗的交流等。而所謂監控機制則是為了推進發展規劃可以按時、按量、保質完成，而對發展規劃執行的過程實施動態監控的機制。 具體而言，職業院校可以引入獨立于學校的第三方評價機構，也可以遴選由學校領導、管理人員、一線教師以及學生為監控主體的隊伍進行監控，要充分利用信息技術以及大數據等技術手段，將發展規劃執行的數據及時填報、動態反饋、診斷監控以及診改提升。在此基礎上，協調機制與監控機制并不是絕對獨立存在的、割裂的，而是相互連接、彼此依存、協同互助，形成一個“協調—監控”閉合的運行機制，以此激發各個組織部門的工作動能、提升組織效能、推動協同創新。

（四）全面融入區域社會經濟發展，深化產教融合、校企合作的程度，實現“?！纭辟Y源供給側的動態平衡

雖然職業院校發展規劃是綜合研判的社會經濟發展對于職業教育的影響，并且通過預設性的指標來調和學校與社會天然性的隔膜，同時通過行業專家、師生各層面人員的論證，實現科學性與客觀性相吻合、傳統基礎與現代化建設相結合、學校高質量發展與人才培養質量相鏈接、學校治理體系建設與學校治理水平相融合[3]。但是，由于區域社會經濟不斷發展，特別是技術革新不斷推動新崗位的出現以及職業能力進一步精細化，這就倒逼著職業院校不斷地調整建設方向，包括專業設置、課程內容更新、師資能力結構、教育教學水平、實訓室條件等等，無疑對于發展規劃的建設內容以及治理結構提出了一定的挑戰，呈現出動態調整與協同建設相統一。 由此可見，職業院校發展規劃的執行必須整合社會資源，深化產教融合、校企合作，克服職業院校發展規劃“閉門造車”式的執行模式。

一方面，職業教育作為一種“類型化”的教育，主要是凸顯出職業教育與社會之間的辯證關系，十九大報告提出職業教育要堅持“產教融合、校企合作”的整體方向和發展道路，不僅僅是我國職業教育發展的經驗總結，同時也是職業院校高質量發展的生動詮釋。 誠然，職業院校發展并不是在“象牙塔”里唱“獨角戲”，特別是在發展規劃執行過程中必須秉承開放式的辦學理念，將職業院校的發展與社會經濟發展鏈接在一起，通過校企辦學、技術攻關、專利轉讓、共育人才、課程共建等方式，主動融入區域社會經濟發展之中，實現校企“水乳交融”的發展狀態，特別是要深化產教融合、校企合作的程度，不斷地創新合作方式、融合載體和協同機制，搭建職業院校與社會之間暢通的合作橋梁，實現兩者結構性對接、內容性融合、常態性溝通、協作性共進。另一方面，面對區域社會經濟的不斷發展，以及職業教育政策的導向，職業院校發展規劃也并不是一成不變、固步自封的，而是需要因時而施、因地制宜，正如學者哈達德（Haddad）認為，政策執行所遇到的限制可以作為修正的依據，也就是說政策執行中的回饋可作為政策決策的再評估，使政策執行者進行修正[4]，因此，需要建立“?！纭辟Y源供給側的動態平衡機制，在規劃的執行過程中緊密對接社會經濟和產業的發展需求，不斷地通過調整職業院校建設路徑和建設方式，改革創新“?！纭辟Y源供給側機制，使資源在職業院校和社會之間實現供給側的動態平衡狀態，進而助推職業院校發展規劃的高質量執行。

五、結論

職業院校發展規劃從“執行碎片化”到“協同治理”是落實規劃落地、高質量發展的重要抓手，同時也是提高現代治理能力和水平的應然趨勢。 誠然，新時代我國職業院校迎來了一個新的發展時期和歷史起點，高質量發展已經成為其應有之義，這是基于我國現代化的歷史進程、人力資源結構持續優化、新型工業化發展的推進和國際競爭核心要素凸顯的現實的內在必然[18]。 而基于高質量發展為出發點而制定的“十四五”發展規劃正是實現我國職業院校深層次發展的遠景規劃。 2020年，適逢《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》 頒布并實施，開啟了我國“第十四個五年規劃”的新征程，為我國從“教育大國”邁向“教育強國”擘畫新藍圖、繪就新畫卷。 其中《建議》中明確提出了“增強職業技術教育適應性”這一重要的政策設計，這就要求職業院校在落實“十四五”發展規劃過程中，不斷加強內部與外部之間、內部與內部之間的適應性發展，不斷提升自身發展的能力。但是面對職業院校發展規劃執行過程中潛在的碎片化的問題，我們必須要加強協調“政—?！标P系、整合“校—部”資源、統合“部—部”權限、拓展“校—社”限度，從“碎片化”到“協同治理”， 不斷地提升職業院校發展規劃執行過程中的現代化治理水平和治理能力，進而破解發展規劃執行實施過程中的碎片化問題，為我國職業教育高質量發展提供政策學方法論基礎。