利益相關者視域下高校繼續教育治理的博弈分析

□于莎

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》， 其中明確提出基本實現國家治理體系和治理能力現代化是二〇三五年基本實現社會主義現代化的遠景目標之一[1]。 與此同時，在“建成中國特色、世界一流的高等教育體系”的目標指引下，政府、高校和社會各方協同聚焦高校組織方式、內部服務和支撐手段，進一步拓寬和優化高校治理創新路徑，已成為全面、快速、持續提升高校治理能力的關鍵之舉[2]。 作為高校治理體系的重要組成部分，高校繼續教育治理體系的建設和治理能力現代化的實現，不僅是對國家治理體系和治理能力現代化實現號召的相應，而且也是世界一流高等教育體系構建的要求。 作為跨機構、跨部門合作的利益共同體，高校繼續教育治理利益相關者具有主體繁多，涉及機構和部門龐雜的特點。 利益主體參與治理的程度不同， 發揮的作用也不同。因而，正確認識并處理好高校繼續教育治理中各主體的利益關系，形成良性互動局面，是實現高校繼續教育可持續發展的關鍵。

近年來，學界基于利益相關者視域對高校繼續教育治理展開了一系列研究，主題主要聚焦在以下方面：一是通過對高校繼續教育利益相關者利益博弈的描述性分析，從利益共同體的外部和內部兩個維度，提出利益協調方式[3]，基于質量管理視角從質量利益協調、質量管理責任分擔和質量監測與風險預警等方面構建管理運行機制[4]。 二是通過對阻滯繼續教育發展問題的深描，構建基于合作博弈的資源共享模型， 在歸納影響合作博弈因素的基礎上，提出協同發展策略[5]。 三是基于高校繼續教育治理利益相關者關系的分析，提出基于利益主體核心利益及優勢資源的運行機制[6]。 四是對利益相關者所產生的利益博弈和價值沖突根源展開剖析，運用系統論思想構建供需主體的利益協調機制[7]。 五是依據利益相關者的重要性，將高校繼續教育治理主體分為三個層次，并從問題、目標、主體和工具四個方面提出治理機制的構建路徑[8]。

綜上，在以往文獻中，對高校繼續教育利益相關者博弈研究更多側重于定性規范分析，即使涉及到利益主體的博弈關系，也基本聚焦于對各利益主體之間的描述性分析，而對多元利益主體間的博弈策略抉擇問題探討較少。然而，在高校繼續教育治理過程中，利益相關者眾多，其合法性、合理性和權威性各不相同[9]，僅從辦學所具備的基本要素及高校繼續教育辦學的特殊性來看，就涉及政府、高校、繼續教育學院、學科性學院、教師、學習者、校外辦學機構、用人單位等利益相關者[10]，且它們在運行與發展過程中形成了復雜的利益關系網絡。 因而，如何在這錯綜復雜的關系中理順利益相關者彼此之間的關系及行動策略的選擇是提升高校繼續教育治理水平的基礎。 基于此，本研究基于博弈論，選取影響力最大、關系最為密切的政府、高校繼續教育辦學機構、社會公眾三大核心利益主體，通過對利益主體在高校繼續教育治理過程中的利益訴求及各利益主體的目標相關性分析，從微觀主體的良性互動角度優化高校繼續教育利益相關者的治理路徑。

二、高校繼續教育利益相關者博弈關系分析的適切性

博弈論，又稱對策論，來源自英文“Game Theory”（游戲理論），屬于運籌學的一個分支，主要研究各主體之間在進行選擇時所產生的相互影響和作用[11]。博弈的目的是使各主體在平等對局中，通過對方策略來變換自身的對抗策略，從而實現獲利[12]。 具體而言，博弈是指在特定條件中，基于自身利益最大化原則，參與主體同時或先后做出決策，并予以實施互動的過程[13]。 它對利益共同體中的各主體利益關系和行動策略的選擇有著較強解釋力。

在高校繼續教育治理中，政府、高校繼續教育辦學機構、社會公眾三大核心利益主體之間，既有共同利益追求，同時也存在著利益沖突。首先，政府可規制高校繼續教育辦學機構的辦學行為，同時擁有較高的社會公信力，因而政府的介入不但有利于提高高校繼續教育辦學的質量，而且也容易獲得社會公眾的支持。 其次，對于高校繼續教育辦學機構而言，有著在短期內獲得利益最大化的期許，從而會壓縮辦學成本，甚至違規辦學，而對違規辦學行為的遏制往往源自政府管控和社會公眾的監督。最后，社會公眾出于對自身利益的維護，通過對高校繼續教育辦學機構的監督以確保自身利益不受損害。 可見，這三大核心利益主體之間存在利益交織關系，因此適宜用博弈論分析各利益主體在博弈過程中的策略選擇，從而使各利益主體通過科學決策與精準施策促進資源共享和優勢互補，避免合理訴求被忽視或產生資源冗余現象。

三、高校繼續教育利益相關者博弈關系中相關主體的地位與利益訴求

（一）政府

作為權力機構，政府往往會通過對教育提供者的準入、投資、服務質量以及學費方面的控制，干預高校繼續教育的發展。政府在推進高校繼續教育發展時，需兼顧社會效益和經濟效益，因而對高校繼續教育的發展有著監管辦學市場和規范辦學機構的責任。 在治理過程中，體現出以政府為主導計劃性治理特色。政府在高校繼續教育治理過程的策略可分為“作為”和“不作為”。 “作為”策略，指的是政府在高校繼續教育發展過程中積極行動，包括對高校繼續教育辦學質量監控和社會公眾監督行為的獎勵。 “不作為”策略，指對高校繼續教育辦學機構違規辦學，政府不予管理，既不出臺獎懲措施，也不對主動參與監督的社會公眾給予獎勵。

（二）高校繼續教育辦學機構

高校繼續教育辦學機構的情況相對復雜，從嚴格意義上講，可細分為高校內辦學單位和校外辦學機構，兩者均為繼續教育的實施者和執行者。 對于高校內辦學單位而言， 期許擁有更大的辦學自主權，希望得到政府的財政和政策支持，致力于提升高校繼續教育治理的績效。 對于校外辦學機構而言，提高辦學質量可能并不是出于自愿，而是受制于政府的獎懲或源自于與其聯合辦學高校和社會公眾所給予的壓力。 但是無論是高校內辦學單位，還是校外辦學機構都有會出現在短期內因追求利益最大化而降低辦學經營成本的問題。 由此，便于博弈關系分析，將這兩類利益主體統稱為高校繼續教育辦學機構。這一群體在博弈過程中選擇的策略為“依法辦學”和“違規辦學”。假定高校繼續教育辦學機構“依法辦學”，其行為表現為嚴格按照政府相關規定辦學，認真開展日常教學活動，并對教學質量嚴格把控。反之，高校繼續教育辦學機構“違規辦學”則表現為對辦學質量并無保證，通過盡可能壓縮辦學成本的方式使自身利益最大化。

（三）社會公眾

社會公眾包括學生、家長、用人單位等。社會公眾希望政府在高校繼續教育治理中有所作為，他們對經濟效益和社會效益的追求中，更渴望獲得包括經濟和社會效益在內的綜合收益，對于高校繼續教育的發展擁有監督權，并可通過向政府相關部門投訴等手段保證自身的權益。而社會公眾與高校繼續教育辦學者之間，存在著“供求”關系和監督與被監督關系。 社會公眾從自身的利益角度考慮，其策略選擇為“監督”和“不監督”。 假定“監督”，其行為表現為督學熱情較高、主動性較強。 而“不監督”行為表現為事不關己，將高校繼續教育的質量監控職責推給其他利益主體，參與監督的意愿不強、積極性不高。

四、高校繼續教育治理中的利益博弈關系分析

博弈分析是用公式化的數學語言，表述各主體間的相互影響和作用，研究各利益主體間的策略互動行為[14]，它有高度抽象化的特點，能夠抓住問題的本質與關鍵，適合用以分析利益相關者的復雜行為[15]。 由此，本研究以上述核心利益主體為研究對象，分析各主體在兩兩利益博弈過程中的策略選擇。

（一）政府和高校繼續教育辦學機構的博弈分析

政府和高校繼續教育辦學機構作為主要的利益相關主體，彼此之間存在博弈關系。 政府為滿足社會公眾的學習需求，必須助力高校繼續教育辦學機構健康可持續發展。 在這一過程中，會對高校繼續教育辦學機構給予有效監管。 就政府而言，政府的目標是運用最少的財政支出，保證社會公眾獲得優質的學習資源。而高校繼續教育辦學機構的目標則是支付最少的辦學成本，獲得社會效益和辦學利潤最大化。 基于此，本研究提出以下假設：

假設1： 政府和高校繼續教育辦學機構都是“理性”利益相關主體。

假設2：政府可通過高校繼續教育辦學機構依法辦學獲取社會效益Rg。 但在這一過程中，政府需支出相應的財政成本Cg用于對高校繼續教育辦學機構的約束和管理。 若高校繼續教育機構依法辦學，通過質量提升保證辦學品質，政府則會對參與辦學的高校繼續教育辦學機構給予一定的補助獎勵λCg（0≤λ≤1）。 如果，高校繼續教育辦學機構為追求經濟利益最大化，縮減辦學成本，違規辦學并造成不良社會影響，政府則對其實施懲罰Pg（Rg＞Pg）。

假設3：高校繼續教育辦學機構為確保正常有序辦學需投入成本Cce， 同時因依法辦學帶來社會效益Rce。如果，高校繼續教育辦學機構為追求經濟利益最大化，違規辦學并造成不良社會影響，總效益為－Rce。

在政府與高校繼續教育辦學機構博弈中，政府的博弈策略為：作為和不作為。 高校繼續教育辦學機構的博弈策略： 依法辦學和違規辦學。 通過政府—高校繼續教育辦學機構博弈收益矩陣分析可以得出以下結論（見表1）：

表1 政府—高校繼續教育辦學機構博弈收益分析

1.政府的博弈策略。 若高校繼續教育辦學機構選擇依法辦學時，通過Rg-Cg-λCg＜Rg可知，政府即使沒有對高校繼續教育辦學機構實施監管，卻獲得了比監管時更好的社會效益， 那么政府就易產生“不作為”的行為抉擇。 若高校繼續教育辦學機構產生違規辦學行為時，那么（-Cg+Pg）-0=Pg-Cg，此時政府作為理性利益主體考慮到罰金等收入大于監管成本，會選擇“作為”的行為抉擇。通過算式推導可見，政府參與高校繼續教育辦學意愿和依法辦學所獲得的社會效益Rg、收取違法辦學處罰Pg成正相關，而與政府需支出相應的財政成本Cg成負相關。

2.高校繼續教育辦學機構博弈的策略。 當政府在高校繼續教育治理過程中選擇“作為”，那么高校繼續教育辦學機構選擇依法辦學， 需付出一定成本， 同時也可獲得社會收益及政府給予的獎勵，這時其總收益為Rce-Cce+λCg。若進行違規辦學且被政府處罰，總效益則為-Rce+Pg。 通過（Rce-Cce+λCg）-（-Rce+Pg）=2Rce-Cce+λCg-Pg可知，在政府選擇“作為”這一前提下，決定高校教育辦學機構是否依法辦學的主要因素是社會效益Rce、辦學成本Cce、政府對違規辦學機構的懲罰Pg及政府給予的補助獎勵λCg。其中，高校繼續教育辦學機構愿意依法辦學與社會效益、政府對其的懲罰、資助獎勵等要素呈正相關，與辦學成本呈負相關。 假如，政府選擇“不作為”策略，高校繼續教育辦學機構依法辦學的總收益為Rce-Cce，違規辦學卻未被政府發現并處罰時的效益為-Rce，通過（Rce-Cce）-（-Rce）=2Rce-Cce可以推出，只有當Rce＞Cce時，獲得的社會效益Rce高于違規辦學的成本投入Cce， 高校繼續教育辦學機構會選擇依法辦學。

（二）高校繼續教育辦學機構—社會公眾博弈分析

高校繼續教育的可持續發展中，除政府與高校繼續教育辦學機構存在利益博弈外，高校繼續教育辦學機構與社會公眾也存在利益博弈。 一方面，高校繼續教育辦學機構會通過縮減辦學成本，增加收入提升總效益；另一方面，社會公眾為獲得良好的學習效果，要求高校繼續教育辦學機構向其提供優質的教學服務。因而，雙方存在利益博弈關系，設定以下假設：

假設1：高校繼續教育辦學機構和社會公眾均為理性利益主體。

假設2：高校繼續教育辦學機構保證依法辦學需投入成本Cce， 實施依法辦學可提升自身知名度Ace，同時會給社會公眾帶來效益Rs。 高校教育辦學機構進行違規辦學，會造成收入損失Lce。

假設3：社會公眾不進行監督，高校繼續教育辦學機構若能依法辦學，可保持初始收益不發生變化。如果，社會公眾監督舉報高校繼續教育辦學機構為追逐利益而出現違規辦學行為，相關政府部門對高校繼續教育辦學機構進行處罰Pg，社會公眾對于高校繼續教育辦學機構違規辦學行為進行監督舉報需付出成本Cs，同時會獲得獎勵ρCg（0≤ρ≤1）。

在高校繼續教育辦學機構與社會公眾的利益博弈過程中，高校繼續教育辦學機構有兩個選擇策略：依法辦學和違規辦學。社會公眾的博弈策略：監督和不監督。 通過高校繼續教育辦學機構—社會公眾博弈收益矩陣分析可以得出以下結論（見表2）：

表2 高校繼續教育辦學機構—社會公眾博弈收益分析

1.社會公眾的博弈策略。 當高校繼續教育辦學機構依法辦學時，當-Cs+Rs＜+Rs時，此時社會公眾在沒有參與監督的情況下，卻獲得更好的高校繼續教育支持服務，作為理性利益主體，社會公眾自然會選擇不參與監督的行為抉擇。當在社會公眾監督的情況下，高校繼續教育辦學機構違規辦學為（-Cs+ρCg-Rs），若社會公眾不監督，高校繼續教育辦學機構違規辦學的收益是-Rs，通過（-Cs+ρCg-Rs）－（-Rs）=-Cs＋ρCg可知，社會公眾參與監督所付出的成本Cs小于政府給予舉報高校繼續教育辦學機構違規辦學行為的獎勵ρCg，這時社會公眾會選擇監督。

2.高校繼續教育辦學機構的博弈策略。 當高校繼續教育辦學機構在社會公眾選擇監督的情況下，依法辦學收益為（-Cce＋Ace），而在社會公眾選擇監督下卻違規辦學，其收益為（-Ace-Lce-Pg），那么通過（-Cce＋Ace）－（-Ace-Lce-Pg）＝－Cce＋2Ace+Lce+Pg可知，影響高校繼續教育辦學機構依法辦學因素包括依法辦學所需投入的成本Cce、提升高校繼續教育辦學機構知名度Ace、違規辦學造成的收入損失Lce及處罰Pg，除與辦學成本呈負相關外，與其他三個要素均呈正相關。如果，社會公眾不參與監督時，通過（-Cce＋Ace）-（-Ace-Lce）＝-Cce+2Ace+Lce可推出，依法辦學成本Cce、提升辦學機構知名度Ace和違規辦學造成的收入損失Lce是決定其是否依法辦學的主要因素。

綜上，在高校繼續教育治理過程中，各利益主體間很難達到信息對稱，但為清晰勾勒出各利益主體在博弈策略選擇過程中的行為機制，本研究通過完全信息的靜態博弈，推演出以下結論：一是政府所支付的監管成本和收取違法辦學處罰，分別與其參與高校繼續教育治理的意愿成負相關和正相關。因此，在博弈過程中，政府作為理性利益主體面對監管成本較高時，會做出理性判斷，以辨別該項投入是否能達到既定的目標與期望。 若投入成本高，而收益較低，會在一定程度上削落參與熱情，做出“不作為”的行為抉擇。二是高校繼續教育辦學機構依法辦學的概率與政府對違規辦學機構的社會效益、提升知名度、獎懲收入等呈正相關，而與辦學成本呈負相關。故而，為保證高校繼續教育教學、人才培養質量，需要投入一定的辦學成本，但是政府若能給予相應的財政支持，則可在一定程度上杜絕為壓縮成本而產生違法辦學行為。三是社會公眾參與監督的意愿和獎勵、高校繼續教育機構依法辦學為其帶來的效益呈正相關， 而與監督成本呈負相關。因而，若其所需付出的監督成本符合自身預期，該群體將成為這一教育公共產品忠實且負責的監督者。但是，在現實博弈情境中，任何一方都難以在高校繼續教育治理過程中，實現自身利益最大化，各利益主體間均有自身的需求與目標，同時各利益主體間存在著一定的利益沖突。為保證高校繼續教育治理利益相關者內部平衡，確保其持續發展，利益主體之間需通過互相妥協和制約，重塑新的協作關系。

五、研究啟示

為保證高校繼續教育治理體系的順暢運行，需優化各利益主體間的利益分配方式和明確利益主體的權責目標。 在治理實踐的推行過程中，要在以下方面做出改進：

（一）轉變政府職能，增加辦學投入

當前，政府與高校繼續教育辦學機構之間存在行政管控與簡政放權上的對立，受社會主義性質和計劃經濟體制的影響，我國高等教育管理帶有“政策治教”的特色，強調權力控制和集中，偏重政府的直接管制[16]。 因此，完成從“管理型”政府向“服務型”政府轉變顯得尤為重要。 在治理運行過程中需明確政府職責，發揮服務形象，保障其有所作為，提高社會公眾滿意度。 另外，政府需進一步加大對高校繼續教育辦學機構的扶持力度。 “國家投資教育的終極意義還在于促進社會良性流動”[17]， 人力資本的重要性在這幾十年來得到廣泛重視，教育投資的回報政府也有所預見，對于通過高校繼續教育發展培養應用型人才的期待也是政府投資的出發點之一。 具體可實施如下舉措：一是根據高校繼續教育辦學機構承擔的工作任務和取得的實際績效，給予相應的經濟獎勵和補助，緩解辦學機構的經費壓力，以此調動和激發高校繼續教育辦學機構依法辦學的積極性和主動性。二是對參與高校繼續教育監督的社會公眾群體給予肯定和物質獎勵，激發社會公眾參與的積極性和責任感。

（二）明確辦學機構目標定位，健全約束機制

教育是一種服務型事業， 而非盈利性事業，在繼續教育發展過程之中，需由“利益”育人轉向“發展”育人。對于高校內繼續教育辦學單位來說，要明確管理定位，用好辦學、招生自主權，重視教學質量，杜絕“重創收輕教學”現象。一方面，要提升教學資源的利用率，以降低參與高校繼續教育發展的投資成本。另一方面，需建立利益約束制度，遏制過分逐利行為。利用法律及道德手段來規范和約束利益主體，及時有效地制止、引導和懲處不規范、不道德、不合法的逐利行為。同時，加強對校外聯合辦學機構的法律約束和制度規范，把高校繼續教育利益相關者追求利益行為規范在政府所認可的范圍內，引導其通過合法的手段獲取利益。增強每一利益主體的利他主義意識，自覺堅持通過不損害他者利益的方式提升辦學效益， 進而通過內外部的聯動，形成良性磁場約束，確保高校繼續教育辦學機構健康可持續發展。

（三）提高公眾維權意識，完善參與機制

高校繼續教育質量高低直接觸及包括學生、用人單位在內的主要社會公眾的利益。 具體而言，高校繼續教育所培養的人才質量高低，會對他們的經濟利益產生直接影響，他們是高校繼續教育最直接的利益群體。 因此，要將社會公眾納入高校繼續教育監督管理體系，建立健全信息反饋治理機制和訴訟機制。 從而，確保接受繼續教育對象的利益。 然而，社會公眾受角色限制，參與學校事務管理有限，較少關注學校管理實務，而這一現象在普通高等教育中也較為普遍。 在高校繼續教育治理過程中，由于政府相關部門、高校繼續教育辦學機構占據著資源優勢地位，并享有分配、控制權，政府和高校管理人員相較社會公眾有著更多的話語權，從而導致社會公眾在參與高校繼續教育治理過程中產生角色認知和身份定位的偏差。 因此，在高校繼續教育治理過程中，需明確社會公眾參與范圍與職責，并通過獎勵舉措，促使其嚴格落實課程、教學的監督和評價工作，致力于高校繼續教育辦學質量的提升。

總之，治理是多元化社會變革中重建各利益相關主體力量平衡的一種機制，其實質要義是重構各利益相關主體的權責或利益[18]。 改善高校繼續教育治理體系，促進科學發展的關鍵是協調具有各自訴求的利益主體特定目標和它們之間的矛盾與沖突[19]。高校繼續教育利益相關者的利益協調與整合，不僅可以使各利益主體更好地秉承共建共治共享的高校繼續教育治理格局，而且也可使其真正遵守集體公約，實現一榮俱榮、一損俱損的集體效應。 當前，高校繼續教育管理模式正向“協同治理”轉變，在這一轉型過程中，需“解構”與“重構”利益主體之間的關系，促進政府、高校繼續教育辦學機構與社會公眾的積極互動，保證各主體間的信息對稱。 通過創新協調發展機制，促使利益相關各方形成合力，從而促進高校繼續教育利益相關者協同治理的實現。

注釋：

①文中博弈公式字母含義及其簡稱，政府government（g）、繼續教育continue education（ce）、社會公眾Social-Public（s）、效益return（R）、懲罰punishment（P）、成本cost（C）、知名度awareness（A）、損失loss（L）。